我國(guó)基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制存在的問(wèn)題及政策建議*

● 趙銀生

我國(guó)基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制存在的問(wèn)題及政策建議*

● 趙銀生

上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的改制學(xué)校影響了各類(lèi)學(xué)校的公平競(jìng)爭(zhēng)，妨害了教育公平，成為被清理的對(duì)象。繼續(xù)進(jìn)行基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革；必須明確政府責(zé)任，保證教育公平；不能改變公辦學(xué)校性質(zhì)，明確義務(wù)教育公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的界限；推進(jìn)非義務(wù)教育公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革，強(qiáng)化對(duì)改革學(xué)校的績(jī)效監(jiān)管，處理好“收費(fèi)”與公平問(wèn)題；以辦學(xué)體制改革促進(jìn)各類(lèi)民辦學(xué)校的發(fā)展。

基礎(chǔ)教育；辦學(xué)體制；改革

一、基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革存在的問(wèn)題

90年代以來(lái)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革，雖然改變了我國(guó)公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)不足、管理機(jī)械、缺乏特色等缺陷，滿足了多層次、多樣化的教育需求，但倍受質(zhì)疑?；A(chǔ)教育辦學(xué)體制改革存在的主要問(wèn)題如下：

（一）加劇了教育不均衡，危害了教育公平

基礎(chǔ)教育的改制學(xué)校，尤其是義務(wù)教育階段的改制學(xué)校多是依托公辦名校發(fā)展起來(lái)，身跨公辦、民辦兩種體制，享有兩種體制的優(yōu)勢(shì)。既形成對(duì)傳統(tǒng)民辦學(xué)校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，又對(duì)義務(wù)教育公立學(xué)校形成生源優(yōu)勢(shì)，打破了義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)的局面。又因其利用公共資源實(shí)施高收費(fèi)而遭受社會(huì)抨擊。2004年全國(guó)“兩會(huì)”，蘇州市原副市長(zhǎng)朱永新教授拋出《停止名校辦民?！诽岚?，痛陳“假民辦”四弊：使義務(wù)教育大打折扣，名校本應(yīng)由學(xué)生公平享有，現(xiàn)在卻只為少數(shù)人服務(wù)；客觀上推動(dòng)擇校成風(fēng)，加重百姓負(fù)擔(dān)；加劇教育不均衡；遏制真正的民辦教育。[1]公辦學(xué)校校長(zhǎng)認(rèn)為公辦學(xué)校與改制學(xué)校根本不在一個(gè)起點(diǎn)上競(jìng)爭(zhēng)，民辦學(xué)校校長(zhǎng)們認(rèn)為政府辦改制學(xué)校是“與民爭(zhēng)利”。有的地方，前幾名的初中都是所謂“民辦”的，家長(zhǎng)不得不向這些高收費(fèi)的學(xué)校擠。天津市社科院陳柳欽認(rèn)為：“名校辦民校最大弊端在于影響了教育的公平。沒(méi)錢(qián)的讀不起高價(jià)校心理不平衡，交了錢(qián)的嫌收費(fèi)高不服氣，一旦超出心理承受極限，人們就會(huì)把牢騷和不滿指向政府?！盵2]杭州的名校集團(tuán)化也引發(fā)社會(huì)各界爭(zhēng)議。浙江大學(xué)張國(guó)清認(rèn)為，名校依靠當(dāng)?shù)卣兔耖g資本的力量，完成自己的集團(tuán)化、民營(yíng)化和產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)了從單純提供公共服務(wù)的事業(yè)性行業(yè)向提供公共服務(wù)過(guò)程中同時(shí)追求利潤(rùn)的產(chǎn)業(yè)性行業(yè)轉(zhuǎn)變。有違教育公平性原則，與國(guó)家教育事業(yè)的基本宗旨相背離。浙江省督學(xué)劉力提醒，由于名校集團(tuán)集中了最好的硬件和軟件環(huán)境，既容易吸引到各類(lèi)名師，也能夠招收到大量?jī)?yōu)質(zhì)生源，容易形成“贏者通吃”的局面，從而造成其它學(xué)校生存環(huán)境進(jìn)一步惡化。[3]

（二）市場(chǎng)化色彩淡化了政府提供公共教育的責(zé)任

在朱永新看來(lái)，“假民辦”的“病根”是“地方政府教育財(cái)政投入不足”。政府教育投入的不足部分，只能由老百姓來(lái)出。受?chē)?guó)外新公共管理思潮的影響，在上世紀(jì)90年代的中國(guó)，“用市場(chǎng)化方式擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”是一種“改革”的時(shí)尚。但由于公共領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，“泛市場(chǎng)化改革”必然導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)行失范、引致嚴(yán)重的社會(huì)民生問(wèn)題。十年的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革導(dǎo)致“政府必須提供的教育、基本社會(huì)保障等公共服務(wù)不但沒(méi)有加強(qiáng)，相反有削弱的趨勢(shì)?！盵4]在我國(guó)，市場(chǎng)機(jī)制已被廣泛引入公共領(lǐng)域，其規(guī)模和深度即使在那些自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中也十分鮮見(jiàn)。[5]如美國(guó)辦學(xué)體制改革中的“特許學(xué)?！比匀皇敲赓M(fèi)的公立學(xué)校。改革是為了引入新辦學(xué)主體來(lái)激活公辦教育，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，增加學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)與選擇，提高教育質(zhì)量。政府繼續(xù)在經(jīng)費(fèi)上給予保障支持，這與我國(guó)學(xué)校改制為調(diào)動(dòng)社會(huì)資源辦學(xué)，解決政府經(jīng)費(fèi)投入不足問(wèn)題有所不同。學(xué)校改制后政府逐年減少撥款，使學(xué)校把目光延伸到市場(chǎng)，靠高額收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，改革的主要目標(biāo)被掩蓋了。美國(guó)的特許學(xué)校必須接納所有的學(xué)生，包括有特殊需要的學(xué)生，以體現(xiàn)教育公平。我國(guó)改制學(xué)校實(shí)施以繳費(fèi)為前提的對(duì)于富有階層的選擇性，政府忽視了維護(hù)教育公平的責(zé)任。美國(guó)特許學(xué)校改革“先立法，后運(yùn)作”，政府淡化了對(duì)學(xué)校的直接控制，但建立了完善的績(jī)效責(zé)任制，政府在間接引導(dǎo)、監(jiān)督考核、規(guī)范辦學(xué)等方面的任務(wù)更重了。[6]我國(guó)的改制學(xué)校、名校加民校模式，靠占有兩種體制優(yōu)勢(shì)與公辦、民辦學(xué)校進(jìn)行不對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)，很難談什么效率和質(zhì)量的提高。改制學(xué)校獲得自主權(quán)后，政府對(duì)其績(jī)效責(zé)任重視不夠。

二、基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革的原則

由于改制學(xué)校、名校集團(tuán)化辦學(xué)存在一些偏向，對(duì)此清理和糾正是非常必要的，但并不是說(shuō)必須回到過(guò)去。我國(guó)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革仍要繼續(xù)進(jìn)行，但要對(duì)改革的原則和路徑進(jìn)行審慎的選擇。

（一）明確政府責(zé)任，保證教育公平

聯(lián)合國(guó)首次世界教育大會(huì)一致認(rèn)為：“市場(chǎng)規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)法則不適用于教育。教育不是經(jīng)濟(jì)的一個(gè)分支。教育過(guò)程、教育目標(biāo)、教育結(jié)果或‘教育產(chǎn)品’都不能與經(jīng)濟(jì)相提并論”。政府對(duì)教育的普及和提高負(fù)有不可推卸的責(zé)任。[7]基于以往辦學(xué)體制改革的教訓(xùn)，基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革必須明確政府在保證公共教育投入、維護(hù)教育公平方面的責(zé)任。不能借市場(chǎng)化為名，推卸政府責(zé)任。教育公平是促進(jìn)社會(huì)公平的“最偉大工具”?！度珖?guó)中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》把促進(jìn)公平作為國(guó)家的基本教育政策，并把推進(jìn)教育公平的責(zé)任放在了政府的肩上。目前，我國(guó)基礎(chǔ)教育存在的主要問(wèn)題是資源總量有限和分配不均衡，應(yīng)主要靠加強(qiáng)和改善政府調(diào)控解決，不能再盲目相信市場(chǎng)，繼續(xù)搞教育產(chǎn)業(yè)化。

（二）改革不能改變公辦學(xué)校的性質(zhì)

《規(guī)劃綱要》明確了深化辦學(xué)體制改革的目標(biāo)任務(wù)：健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制。積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)，扶持薄弱學(xué)校發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，增強(qiáng)辦學(xué)活力，提高辦學(xué)效益。對(duì)《規(guī)劃綱要》提出的“開(kāi)展公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等試驗(yàn)，探索多種形式，提高辦學(xué)水平”，有些專(zhuān)家認(rèn)為，公辦學(xué)?？梢赃M(jìn)行混合所有制的創(chuàng)新，比如“國(guó)有民營(yíng)”、“公辦民助”、“民辦公助”等。 對(duì)此，國(guó)家教育發(fā)展研究中心主任張力認(rèn)為：現(xiàn)在提出的公辦學(xué)校的多種形式辦學(xué)還是公辦學(xué)校，還是不能改變公辦學(xué)校的性質(zhì)。有些專(zhuān)家設(shè)想的轉(zhuǎn)制需要進(jìn)一步研究。[8]筆者贊同張力的基本觀點(diǎn)，認(rèn)為維持公辦學(xué)校性質(zhì)是堅(jiān)持基礎(chǔ)教育公益性的保證。

三、公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的界限和路徑

（一）明確義務(wù)教育公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的界限

公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革要分清教育階段、分類(lèi)實(shí)施。義務(wù)教育具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性、統(tǒng)一性，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。其公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革必須堅(jiān)持公平優(yōu)先，以政府辦學(xué)為主體，促進(jìn)公辦學(xué)校的均衡發(fā)展，保證公民平等接受義務(wù)教育的基本權(quán)利。非義務(wù)教育階段的基礎(chǔ)教育也要堅(jiān)持公益性，但可以適當(dāng)收費(fèi)，強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)。張力認(rèn)為：《義務(wù)教育法》明確規(guī)定不允許任何形式的轉(zhuǎn)制，現(xiàn)在政策收回來(lái)是依法辦事。但是，非義務(wù)教育階段的體改校、以前的“國(guó)有民營(yíng)”試點(diǎn)將來(lái)怎么做？新的口子沒(méi)有開(kāi)，但原有試點(diǎn)是不是一下子全退夠，可能要根據(jù)各地情況來(lái)定，也要納入今后的辦學(xué)體制改革試點(diǎn)。[9]因此，義務(wù)教育公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革應(yīng)控制在公立學(xué)校之間，以聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等形式，或以社會(huì)捐贈(zèng)、社會(huì)參與等形式吸納社會(huì)資源。公辦名校扶持公辦新校、弱校、農(nóng)村學(xué)校的改革可以在保證學(xué)校均衡發(fā)展的前提下繼續(xù)深化。而非義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校應(yīng)在不改變公辦性質(zhì)的前提下，采取更為靈活的形式開(kāi)展制度創(chuàng)新。

（二）非義務(wù)教育公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的設(shè)想

第一，采取多種形式聯(lián)合辦學(xué)、靈活辦學(xué)。公辦學(xué)校除采取聯(lián)合辦學(xué)、委托管理推動(dòng)公辦學(xué)校重組整合，吸納社會(huì)資源，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源外，還可以引入民辦學(xué)校的靈活機(jī)制，在“四獨(dú)立”的前提下，探索公辦名校辦民校、委托管理民校以及公辦民助等辦學(xué)模式，依法籌措和利用社會(huì)資源。政府要推進(jìn)政校分開(kāi)，管辦分離，擴(kuò)大學(xué)校在育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學(xué)、服務(wù)社區(qū)等方面的自主權(quán)，促進(jìn)學(xué)校建立“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度。第二，強(qiáng)化對(duì)體制改革學(xué)校（簡(jiǎn)稱(chēng)體改校）的規(guī)范、監(jiān)管。加快相關(guān)法律政策的跟進(jìn)，明確界定體改校的責(zé)任義務(wù)、產(chǎn)權(quán)形式；建立國(guó)有資產(chǎn)保值增值機(jī)制（如公辦民校品牌的回報(bào)制度）；根據(jù)學(xué)校是否謀求合理回報(bào)，分類(lèi)進(jìn)行扶持和監(jiān)管；對(duì)公辦名校輸出的干部教師以及體改校教師的法律地位做出明確規(guī)定，使學(xué)校運(yùn)行有法可依。加強(qiáng)對(duì)體改校發(fā)展的間接引導(dǎo)和監(jiān)督考核，規(guī)范其辦學(xué)行為，促使其履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。建立績(jī)效責(zé)任監(jiān)管體制，借助第三方實(shí)施監(jiān)控和評(píng)價(jià)，向家長(zhǎng)和社會(huì)公開(kāi)學(xué)校情況及辦學(xué)業(yè)績(jī)。第三，處理好體改校的“收費(fèi)”問(wèn)題。體改校應(yīng)該是一種適當(dāng)收費(fèi)的優(yōu)質(zhì)教育。應(yīng)允許他們?cè)诜险邨l件下合理收費(fèi)，以增強(qiáng)學(xué)校的發(fā)展后勁。同時(shí)，也要兼顧社會(huì)的教育購(gòu)買(mǎi)能力，加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和辦學(xué)成本優(yōu)惠，在學(xué)校管理、教師培訓(xùn)上提供指導(dǎo)及協(xié)助，緩解學(xué)校由于辦學(xué)成本而產(chǎn)生的收費(fèi)壓力，保證基礎(chǔ)教育供給的公平和均衡。香港政府給予直資學(xué)校津貼，視其收費(fèi)及收生人數(shù)而定。直資學(xué)校必須把一定比例的學(xué)費(fèi)收入撥作學(xué)費(fèi)減免之用，保證學(xué)生不因家境貧寒而沒(méi)有機(jī)會(huì)入讀，維護(hù)了教育公平，值得我們參照。

（三）以體制改革促進(jìn)各類(lèi)民辦學(xué)校的發(fā)展

辦學(xué)體制改革，要通過(guò)公、民辦學(xué)?；ハ喔?jìng)爭(zhēng)，彼此激發(fā)辦學(xué)活力，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。國(guó)家有責(zé)任對(duì)公益性民辦學(xué)校提供政策扶持和財(cái)政資助。非義務(wù)教育階段的民辦公助本身就是一種對(duì)民辦教育的支持。此外，政府應(yīng)落實(shí)對(duì)民辦學(xué)校稅收、金融和土地等一系列優(yōu)惠政策，探索民辦學(xué)校教師的事業(yè)管理、人事代理、養(yǎng)老醫(yī)保險(xiǎn)補(bǔ)助等的可行辦法。杭州對(duì)民辦學(xué)校非營(yíng)利性教育設(shè)施以行政劃撥的方式供地，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)教育質(zhì)量和聲譽(yù)較好的民辦學(xué)校，保證民辦學(xué)校教師待遇等政策，值得推廣。此外，香港支持津貼學(xué)校、直資學(xué)校的做法也可以借鑒。津貼學(xué)校由非營(yíng)利的民間團(tuán)體為居民提供免費(fèi)義務(wù)教育和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的高中教育，主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自于政府津貼。直資學(xué)校由政府給予經(jīng)常性津貼，憑其特色及質(zhì)量吸引學(xué)生報(bào)讀，讓家長(zhǎng)有更多選擇，也引入良性競(jìng)爭(zhēng)，促使不同類(lèi)別的學(xué)?；ハ囗频Z。政府在大力支持民辦學(xué)校的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)民辦學(xué)校的特點(diǎn)，依法監(jiān)督和管理民辦教育。如規(guī)范辦學(xué)行為，進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；監(jiān)督其財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，劃分盈利與非營(yíng)利類(lèi)別等等。目前國(guó)內(nèi)有些城市的初中民辦學(xué)校和尚存的改制學(xué)校曲解《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“民辦學(xué)校自主權(quán)”的規(guī)定，聯(lián)合舉行招生考試，擇優(yōu)錄取入學(xué)，與《義務(wù)教育法》免試入學(xué)的規(guī)定相矛盾，嚴(yán)重破壞了中小學(xué)校的招生秩序，加劇了當(dāng)?shù)匦W(xué)“應(yīng)試教育”的傾向，必須予以杜絕。

[1]宮靖.江蘇南通義務(wù)教育高收費(fèi)：窮教育為了大城建[N]．上海證券報(bào)，2007-1-12．

[2]周潤(rùn)健，張濤，張建新．天津：斷絕“校中?！苯逃ぷ髡邭g喜家長(zhǎng)憂．CERSP，2006-06-14-09：02，來(lái)源：新華每日電訊．

[3]杭州名校集團(tuán)化，是耶？ 非耶？ www．XINHUANET．com 2005-04-08-07：03:27 來(lái)源：新華網(wǎng)浙江頻道.

[4]吳敬璉.有人引導(dǎo)人們反市場(chǎng)化并取得了成功[N].北京日?qǐng)?bào)，2006-2-20.

[5]戴聞名，胡潤(rùn)峰.斯蒂格利茨問(wèn)診中國(guó)經(jīng)濟(jì)：中國(guó)神話過(guò)分樂(lè)觀？[J].瞭望東方周刊,2004-7.

[6]彭虹斌．美國(guó)特許學(xué)校與中國(guó)公校轉(zhuǎn)制的比較分析[J]．外國(guó)中小學(xué)教育，2007,（8）．

[7][9]張琳，紀(jì)寶成，張力，胡瑞文做客中國(guó)網(wǎng)談從國(guó)內(nèi)外看我國(guó)教育改革發(fā)展三大戰(zhàn)略目標(biāo)．中國(guó)網(wǎng)2010-03-01．

[8]紀(jì)寶成.清算教育產(chǎn)業(yè)化[N].南方周末，2006-03-24.

*本文為南京大學(xué)黃健榮教授所主持的國(guó)家社科基金課題“科學(xué)發(fā)展觀與政府決策能力研究”成果之一部分，亦為作者主持的全國(guó)教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃課題《佛山區(qū)域教育現(xiàn)代化發(fā)展模式研究》研究成果。

趙銀生／南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)博士后流動(dòng)站，廣東佛山區(qū)教育局

（責(zé)任編輯：曾慶偉）