從計(jì)劃到市場：高校布局結(jié)構(gòu)變革中三大主體的嬗變——以角色地位及其影響力的演變?yōu)槔?br/>

□ 陳慧青 羅丹

引發(fā)高校布局結(jié)構(gòu)變革的諸種力量構(gòu)成一個(gè)“場源”，它們在不同程度上影響著高校布局結(jié)構(gòu)及其變革，其中以政府、社會和高校自身為主體的三種力量對高校布局結(jié)構(gòu)變革的影響最為顯著。在社會經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場的過程中，三種力量的大小及其影響力的強(qiáng)弱逐漸發(fā)生變化，最終作用到高校布局結(jié)構(gòu)上并使其發(fā)生相應(yīng)調(diào)整。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期各主體的地位及其影響力

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央和地方政府運(yùn)用各種資源、手段對高校進(jìn)行以權(quán)力服從為基本原則的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理。在很大程度上，高校無論在形式上還是實(shí)質(zhì)上仍然是政府的隸屬機(jī)構(gòu)，大學(xué)圍繞行政指令運(yùn)行[1]。國家、社會和高校之間形成了金字塔式的角色定位，處于頂端和絕對主導(dǎo)地位的是國家，其下是社會和高校自身，它們對高校布局結(jié)構(gòu)影響力的大小與程度各不相同。

（一）國家

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對大學(xué)承擔(dān)舉辦者、管理者和辦學(xué)者三重角色，履行高校運(yùn)行的權(quán)力與責(zé)任。這一方面導(dǎo)致學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，形成對政府的依賴，另一方面政府所擔(dān)負(fù)的重要責(zé)任，使其在高等教育發(fā)展中處于核心地位，并可以通過對辦學(xué)體制與管理體制的權(quán)力配置與調(diào)控獲得對高校布局結(jié)構(gòu)變革的推動性力量。

從辦學(xué)體制上看，政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高校唯一的辦學(xué)主體，在宏觀與微觀上對高校布局結(jié)構(gòu)的形成起重要作用。從宏觀上看，政府依據(jù)辦學(xué)職能部門的不同目標(biāo)和需要，構(gòu)建了不同隸屬關(guān)系和辦學(xué)取向的高校，最終形成了“條塊分割”的高等教育辦學(xué)體制。從微觀上看，高校作為政府的附屬物，沒有自己的獨(dú)立意志，只能執(zhí)行政府的具體行政任務(wù)。政府與高校之間是一種以命令與服從為主要內(nèi)容的內(nèi)部行政關(guān)系。政府與高校實(shí)際上是一體的，也是同構(gòu)的[2]。從管理體制上看，高等教育管理體制基本上是一個(gè)集中統(tǒng)一的管理體制。政府對高校采取以行政命令為主的高度集中的管理方式，包攬了從舉辦到辦學(xué)、管理的一系列權(quán)力，高校的自主辦學(xué)權(quán)極為有限[3]。由此決定了政府與高校在布局結(jié)構(gòu)變革中的角色地位是“主動”與“被動”的關(guān)系。如1950年代的院系調(diào)整，1961年“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針和原則的提出等，均表明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革主要是基于一種政治需要。國家通過行政手段對高等教育活動進(jìn)行管理，高校布局結(jié)構(gòu)的變革路徑是自上而下的。政府與高校之間是“主體”與“客體”的關(guān)系。

（二）社會

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于政府處于“全能主義”的角色地位，社會形態(tài)呈現(xiàn)出“大政府”和“小社會”的特征。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得政府與民間社會的發(fā)展形成一種極度緊張的狀態(tài)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求社會組織有更大的自主空間；另一方面政府主導(dǎo)下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)又賦予政府全面控制社會組織的合法性[4]。這在政府與社會之間形成了一種悖論，為政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的分配以及政治邏輯的運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。在政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重架構(gòu)下，社會與高校被一道納入政府的行政框架中，政府的權(quán)力滲透到社會發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，從而抑制了民間社會組織的發(fā)展。由于大部分民間社會組織受到抑制甚至摧毀，以民間組織為代表的社會力量，對高等教育的影響非常弱小，對高校布局結(jié)構(gòu)變革的影響基本可以忽略。

（三）高校

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，管理者用行政管理的方式和手段來管理教育，使教育管理成為一種政府行為，充分體現(xiàn)了行政長官的意志，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，同時(shí)也會存在一些缺陷。如權(quán)威的影響力問題可能會使被管理者被迫服從而不是自覺服從，沒有充分調(diào)動管理對象的積極性[5]。因而布局結(jié)構(gòu)變革中，高校只是作為“被動”角色，按照國家的行政指令進(jìn)行，在其自身布局結(jié)構(gòu)變化的選擇上只能處于“從屬”地位。如建國初期的院系調(diào)整與高校的內(nèi)遷以及“文革”時(shí)期高校的撤并等，無不體現(xiàn)出高校對政府宏觀調(diào)控的“絕對服從”。

從總體上看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在高校布局結(jié)構(gòu)變革中，國家處于“絕對”主導(dǎo)地位，主要通過各項(xiàng)政策、規(guī)定和具體措施對高校布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)整；社會組織作為社會力量的載體由于被納入到國家發(fā)展的行政框架中，因而所起的作用很小，幾乎可以忽略；高校在其自身布局結(jié)構(gòu)變化中發(fā)揮輔助作用，始終處于“被動”接受地位。

二、市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期各主體的角色變化與影響力演變

以1978年為分水嶺，社會經(jīng)濟(jì)體制開始步入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期。原“總體型”社會結(jié)構(gòu)相應(yīng)向“分化型”社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，社會結(jié)構(gòu)的多元或“多極”化發(fā)展逐步衍生出多重力量，它們在相互促動與制衡中促進(jìn)社會的迅速發(fā)展。由此帶來高等教育的發(fā)展契機(jī)，同時(shí)也使高校布局結(jié)構(gòu)面臨新的挑戰(zhàn)：第一，市場經(jīng)濟(jì)體制條件下要求高校面向市場開放辦學(xué)，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高校按行業(yè)設(shè)置、服務(wù)對象單一提出了挑戰(zhàn)；第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的崛起對區(qū)域高等教育資源配置的訴求向高校的“條塊分割”提出了挑戰(zhàn)；第三，市場經(jīng)濟(jì)條件下高校自身適應(yīng)社會發(fā)展內(nèi)在邏輯的需要，對政府以傳統(tǒng)的行政性指令宏觀調(diào)控高校發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。三大挑戰(zhàn)使高校、社會與政府之間的責(zé)、權(quán)、利發(fā)生變化。高校布局結(jié)構(gòu)變革是這三方主體力量之間不斷博弈的過程。三種力量之間有可能為兩兩相互作用的過程，也有可能是三種力量相互作用的過程[6]。三方力量的大小與強(qiáng)弱在不同時(shí)間各不相同，它們之間的較量使高校布局結(jié)構(gòu)的變革獲得了動力。

（一）政府力量

改革開放以來，政府職能不斷轉(zhuǎn)變。政府力量作為社會發(fā)展的重要“影響源”，在對高等教育辦學(xué)體制與管理體制的改革中，使高校布局結(jié)構(gòu)發(fā)生了一系列變化：

第一，在高等教育辦學(xué)體制上，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府包攬一切的辦學(xué)體制開始打破，高校的辦學(xué)自主權(quán)逐步落實(shí)，政府通過頒布《高等教育法》使學(xué)校法人實(shí)體地位得以確立。政府與高校之間的關(guān)系完成了一系列的華麗轉(zhuǎn)身：從簡單的上下級行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮苊魑呐e辦者與經(jīng)營者的關(guān)系，從以計(jì)劃為約束的直接聯(lián)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹閷?dǎo)向的間接聯(lián)系，從單一的行政約束關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p元的法律與行政并存的約束關(guān)系[7]。高校被賦予更多的辦學(xué)自主權(quán)，改變了以往政府集三重角色于一身的現(xiàn)象，政府各級管理部門主要通過宏觀管理與調(diào)控影響高校布局結(jié)構(gòu)。

第二，在高等教育管理體制上，重新理順中央與地方、國家教育主管部門與中央各業(yè)務(wù)部門以及政府與高校之間的關(guān)系。特別是20世紀(jì)90年代以來，隨著社會的轉(zhuǎn)型以及中央與地方責(zé)權(quán)利機(jī)制等方面的變化，高等教育宏觀管理由“中央集權(quán)”逐漸向“地方分權(quán)加中央調(diào)控”的模式轉(zhuǎn)變。對高校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整在管理體制上的表現(xiàn)是通過高等學(xué)校的“共建、調(diào)整、合作、合并”，形成“兩級管理、以省級政府統(tǒng)籌為主”的新體制，解決高等教育的“條塊分割”現(xiàn)象[8]。除少數(shù)關(guān)系國家發(fā)展全局的高校以及行業(yè)特殊性強(qiáng)、地方政府不便管理的高校繼續(xù)由國務(wù)院委托教育部和其他少數(shù)部門管理外，多數(shù)高校由地方管理或以地方為主管理。高校管理體制及其權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使政府力量對高校布局結(jié)構(gòu)變化的影響作用發(fā)生了重要變化。

（二）市場力量

由于在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府充當(dāng)唯一的辦學(xué)主體已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立對高等教育辦學(xué)體制提出了前所未有的改革要求：第一，科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)增長中的含量日益顯著，重視智力投資成為生產(chǎn)者的共同追求，要求高等教育規(guī)模有較大發(fā)展；第二，市場經(jīng)濟(jì)下多種經(jīng)濟(jì)形式和結(jié)構(gòu)的存在，使得人才的類型、規(guī)格、數(shù)量受市場需求調(diào)控日趨多元；第三，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性增強(qiáng)，要求高校的專業(yè)、學(xué)科設(shè)置與本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展相一致，使高校直接、有效地為地方服務(wù)；第四，個(gè)體經(jīng)濟(jì)與私營經(jīng)濟(jì)等對高等教育的人才需求旺盛，同時(shí)對高等教育表現(xiàn)出極大的投資興趣[9]。這些迫使政府部門和社會組織的職能發(fā)生變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期完全封閉的“條條”已不復(fù)存在，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。市場力量及民間組織在社會轉(zhuǎn)型中不斷發(fā)展壯大，由此對高等教育及其布局結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深刻的影響。除極少數(shù)特殊行業(yè)之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再主要由業(yè)務(wù)主管部門以“條條”的形式來規(guī)劃和組織。高等教育將更多地面向地方培養(yǎng)人才，同時(shí)兼顧行業(yè)主管部門的需要，行業(yè)所需人才更多地通過人才市場獲得[10]。在這種社會背景下，以市場力量為代表的社會組織逐漸介入到高校辦學(xué)過程中，并發(fā)揮其在高校布局結(jié)構(gòu)變革中的角色地位與作用。與此同時(shí)，國家順應(yīng)社會發(fā)展的需求，通過制定和出臺高等教育發(fā)展的方針政策（如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《社會力量辦學(xué)條例》以及《民辦教育促進(jìn)法》等），賦予社會力量辦學(xué)的合法性，使得社會力量辦學(xué)的政策環(huán)境日益寬松，促進(jìn)民辦高等教育呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭。

從總體上看，在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府和社會力量開始共同成為高等教育辦學(xué)的兩類重要主體，高等教育的社會提供開始出現(xiàn)了兩種不同的途徑——公共途徑和市場途徑，并且在相互競爭中呈現(xiàn)出一種復(fù)雜多變的關(guān)系狀態(tài)。民辦高校利用民間資本舉辦，市場機(jī)制是其辦學(xué)的主要形式，而政府舉辦的高校則是利用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)維持，通過非市場的公共選擇機(jī)制向社會提供教育服務(wù)。民辦高校與政府所構(gòu)成的新關(guān)系模式推動了政府舉辦的高校與政府之間關(guān)系的分化和改組[11]。另外，伴隨著高等教育擴(kuò)招而開始出現(xiàn)的賣方市場現(xiàn)象，以及國外高等教育機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，使我國高等教育辦學(xué)模式在新的社會因素的影響下，以國家投入為主體和國家管理為主要運(yùn)行機(jī)制的模式悄然地發(fā)生了新的變化；出現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作的教育集團(tuán)、以各種融資方式組建的大學(xué)城、以改制為主要特征的國有民辦二級學(xué)院等新的辦學(xué)模式[12]。社會力量正成為市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的辦學(xué)主體之一，在一定程度上對高校布局結(jié)構(gòu)變化起著重要的補(bǔ)充作用。

（三）學(xué)術(shù)力量

在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著社會形態(tài)和結(jié)構(gòu)的變化，政府與高校之間的關(guān)系也發(fā)生了變化。這是由于在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，一方面政府提供的高等教育產(chǎn)品時(shí)有失靈的情況，另一方面高等教育產(chǎn)品不再是一種純公共物品，教育領(lǐng)域意識形態(tài)色彩開始淡化。這意味著政府的權(quán)力將大幅度從教育領(lǐng)域撤退，包括舉辦大學(xué)的權(quán)力以及管理大學(xué)的權(quán)力，為高校自治提供了可能[13]。1998年《中華人民共和國高等教育法》正式以法律的形式規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，在法律中具體明確了高等學(xué)校七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。雖然七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)有一個(gè)較長的過程[14]，但這從制度與法律上對高校作為辦學(xué)主體的合法權(quán)益訴求提供了基礎(chǔ)保障。由此，以高校為代表的學(xué)術(shù)力量在布局結(jié)構(gòu)變革中所扮演的角色及地位開始從“被動”向“主動”過渡，并逐漸發(fā)揮雙重角色作用。

高校的“被動”角色體現(xiàn)為高校在布局結(jié)構(gòu)變革中主體性的發(fā)揮仍然以政府提供的政策框架為依附。政府與高校之間的關(guān)系仍具有計(jì)劃體制的色彩，高校相對于政府的依附性仍然是這對關(guān)系的主要特征，高校的從屬地位還沒有得到徹底改變?！爸鲃印苯巧侵父咝Ｗ陨碓诓季纸Y(jié)構(gòu)變革中并不是像往常那樣被動地接受或絕對地服從，而是逐漸找到了適應(yīng)、回饋以及自我調(diào)適的角色和地位。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高校從以往作為客體或被動調(diào)整，逐漸向作為變革的主客體相結(jié)合或主動適應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，其扮演的角色和發(fā)揮的作用逐漸完善。這種變化在20世紀(jì)90年代新一輪院系調(diào)整有著明確體現(xiàn)。從變革的路徑上看，這一時(shí)期的改革更多地是在上下結(jié)合的基礎(chǔ)上走自下而上的路徑。如在社會體制轉(zhuǎn)型的大潮中，為了在新形勢下更好地生存與發(fā)展，一些在地理位置上比較接近的高校經(jīng)過各種途徑的接觸交流，逐漸達(dá)成聯(lián)合與協(xié)作的意向，然后經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，加之高層領(lǐng)導(dǎo)的鼓勵(lì)和推動，最終付諸實(shí)施[15]。從新一輪院系調(diào)整的重點(diǎn)上看，中央政府部門權(quán)力重心的下移使高校及其主管部門具有一定的自主權(quán)，在重視部門、地區(qū)和高校自身利益的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)高校為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。對于聯(lián)合辦學(xué)的范圍、方式和時(shí)間，除了原則規(guī)定外，中央并無詳細(xì)的方案和必須執(zhí)行的具體時(shí)間表，政治環(huán)境較為寬松。這次改革大體上屬于在中央領(lǐng)導(dǎo)下，由高校及其主管部門包括中央部委和地方政府合作實(shí)施的、漸進(jìn)的改革方式[16]?？梢?，市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期高校布局結(jié)構(gòu)的變革已考慮到高校自身發(fā)展的邏輯。

三、結(jié)語

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)兩種不同的社會背景下，高校布局結(jié)構(gòu)變革的各行為主體的角色地位不同，對高校布局變革影響力量的大小與強(qiáng)弱也各不相同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以計(jì)劃為導(dǎo)向，高等教育以及高校布局結(jié)構(gòu)要與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)相配合，直接納入國家建設(shè)體系與范疇，具有明確的行政指令性目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期則主要以市場為導(dǎo)向，高等教育以及高校布局結(jié)構(gòu)要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，特別是與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，在客觀上要求高校服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時(shí)，逐步注重高校自身發(fā)展的內(nèi)在需要。在從“計(jì)劃”走向“市場”的過程中，國家、社會和高校三個(gè)主體隨著社會形態(tài)與結(jié)構(gòu)的變化，在布局結(jié)構(gòu)變革中所發(fā)揮的作用已出現(xiàn)明顯的變化：

首先，在三種力量中，國家力量在高校布局結(jié)構(gòu)變革中的地位由“絕對”主導(dǎo)變?yōu)椤跋鄬Α敝鲗?dǎo)，國家力量在社會轉(zhuǎn)型過程中有所減弱。其次，社會力量在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中迅速崛起，成為高校布局結(jié)構(gòu)變革的又一影響力，對高校布局結(jié)構(gòu)的變化起重要的補(bǔ)充作用。再次，高校在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中實(shí)現(xiàn)雙重角色的轉(zhuǎn)變，即由“被動”角色轉(zhuǎn)化為“主動”與“被動”相結(jié)合的雙重角色。高校布局結(jié)構(gòu)在三種力量的此消彼長中發(fā)展演變。

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