從完善大學(xué)制度來(lái)抓高等教育質(zhì)量

□張應(yīng)強(qiáng)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育規(guī)劃綱要》）在高等教育部分提出了兩個(gè)重點(diǎn)改革任務(wù)和目標(biāo)：一是提高高等教育質(zhì)量，二是完善和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度。在今年上半年教育部發(fā)布的“高等教育質(zhì)量三十條”和“高等教育專(zhuān)題規(guī)劃”中，提高高等教育質(zhì)量和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度也是核心和重點(diǎn)內(nèi)容。目前，這兩項(xiàng)工作正在積極落實(shí)，分別推進(jìn)。特別是在提高高等教育質(zhì)量方面，教育部和各高等學(xué)校都在采取積極行動(dòng)。我認(rèn)為，提高高等教育質(zhì)量和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，這兩大問(wèn)題不是彼此分割和孤立的，而是密切關(guān)聯(lián)的。從立足長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，從高等教育質(zhì)量政策的有效性和穩(wěn)固性來(lái)看，必須從完善大學(xué)制度來(lái)抓高等教育質(zhì)量。

一、高等教育質(zhì)量和質(zhì)量保障

高等教育質(zhì)量是一個(gè)多層面的概念。就高等教育系統(tǒng)而言，是指一個(gè)國(guó)家高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量，主要是高等教育系統(tǒng)在國(guó)家和社會(huì)層面發(fā)揮作用的大小和能力,也就是整個(gè)高等教育系統(tǒng)為經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展、社會(huì)和諧和進(jìn)步作了什么貢獻(xiàn)。就高等學(xué)校教育而言，主要是指人才培養(yǎng)質(zhì)量，即高校培養(yǎng)的人才滿足社會(huì)需要的程度。目前人們所談的高等教育質(zhì)量，主要指高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量。

在高等教育發(fā)展的不同階段，高等教育質(zhì)量針對(duì)不同的問(wèn)題，有不同的質(zhì)量主題。在精英教育階段，高等教育質(zhì)量是針對(duì)少數(shù)人而言的，而把大多數(shù)人排除在高等教育質(zhì)量話題之外，是關(guān)于精英教育的質(zhì)量；在大眾化階段，高等教育質(zhì)量是針對(duì)多數(shù)人而言的，接受高等教育的機(jī)會(huì)以及教育公平的程度，成為高等教育質(zhì)量議題的主要內(nèi)容。我國(guó)高等教育在政府主導(dǎo)之下，實(shí)現(xiàn)了快速的、超常規(guī)的大眾化，其中的質(zhì)量問(wèn)題主要是由粗放的發(fā)展方式帶來(lái)的。政府、社會(huì)、高校、家庭和求學(xué)者的合力，成為驅(qū)動(dòng)高等教育規(guī)模擴(kuò)張的強(qiáng)大動(dòng)力。而長(zhǎng)期以來(lái)形成的政府辦學(xué)體制和機(jī)制，使得政府成為高等教育機(jī)會(huì)的提供者和高等教育質(zhì)量的控制者。當(dāng)社會(huì)問(wèn)責(zé)體系發(fā)展起來(lái)之后，政府就成為高等教育質(zhì)量問(wèn)責(zé)的主要對(duì)象。高等教育機(jī)會(huì)不多，許多人沒(méi)有獲得高等教育機(jī)會(huì)，人們對(duì)政府表達(dá)高等教育機(jī)會(huì)訴求和質(zhì)量訴求；有了高等教育機(jī)會(huì)后，又出現(xiàn)了教育機(jī)會(huì)不公平現(xiàn)象，或者優(yōu)質(zhì)高等教育資源少，人們也要向政府表達(dá)不滿。面對(duì)高等教育質(zhì)量問(wèn)責(zé)，政府往往會(huì)不斷強(qiáng)化高等教育質(zhì)量控制，這就會(huì)使政府辦學(xué)體制和機(jī)制更加強(qiáng)化，很難改變。

當(dāng)高等教育進(jìn)入社會(huì)中心之后，高等教育往往會(huì)有眾多的利益相關(guān)者。不同的利益相關(guān)者，對(duì)高等教育質(zhì)量的關(guān)注點(diǎn)是不一樣的，其質(zhì)量需求也是不一樣的，由此形成不同的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量判斷結(jié)果。也就是說(shuō)，不同的質(zhì)量評(píng)價(jià)主體總是從自身需要的滿足程度來(lái)評(píng)價(jià)高等教育質(zhì)量。就政府主管部門(mén)而言，高等教育是否滿足了國(guó)家重大戰(zhàn)略需求和政府領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理的需要、是否為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)了高素質(zhì)人才，成為政府評(píng)價(jià)高等教育質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)大學(xué)而言，高等教育質(zhì)量主要涉及辦學(xué)質(zhì)量，即大學(xué)的人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究質(zhì)量、社會(huì)服務(wù)質(zhì)量；對(duì)用人單位和公眾而言，高等教育質(zhì)量主要指高等學(xué)校所培養(yǎng)的人才是否滿足了用人單位和公眾的需要，這種需要是多樣化和個(gè)性化的，千差萬(wàn)別的；對(duì)求學(xué)者及其家庭而言，高等教育質(zhì)量主要涉及求學(xué)者需要的滿足程度以及它們感受到的教育公平程度。這就是說(shuō)，我們要制定統(tǒng)一的高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行質(zhì)量控制和質(zhì)量評(píng)價(jià)，是相當(dāng)困難的事情。

這種困難還表現(xiàn)在高等教育質(zhì)量概念的模糊性上?！督逃笤~典》對(duì)教育質(zhì)量有一個(gè)界定，認(rèn)為教育質(zhì)量是對(duì)教育水平高低和效果優(yōu)劣的評(píng)價(jià)，最終體現(xiàn)在培養(yǎng)對(duì)象的質(zhì)量上。教育水平高低、教育效果優(yōu)劣、培養(yǎng)對(duì)象的質(zhì)量，內(nèi)涵明確但無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量，外延廣闊無(wú)法準(zhǔn)確把握。因?yàn)榻逃|(zhì)量不同于產(chǎn)品質(zhì)量，產(chǎn)品質(zhì)量首先是產(chǎn)品合格標(biāo)準(zhǔn)，其次是產(chǎn)品的適用性——產(chǎn)品對(duì)用戶需要的滿足程度。產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)好制定，但教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難制定，特別是難以量化和指標(biāo)化。尤其就高等教育對(duì)用戶需要的滿足程度而言，由于用戶各不相同，需要各異，且其需要具有多變性，需要的滿足程度具有高度主觀性，導(dǎo)致制定統(tǒng)一的量化質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)非常困難。因此，高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和相應(yīng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)，是一個(gè)國(guó)際性難題。

當(dāng)然，這并不是說(shuō)我們?cè)诟叩冉逃|(zhì)量保障方面無(wú)能為力。事實(shí)上，就高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量而言，當(dāng)我們無(wú)法制定準(zhǔn)確和科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行質(zhì)量保障活動(dòng)時(shí)，人們往往轉(zhuǎn)向人才培養(yǎng)活動(dòng)中的條件保障和培養(yǎng)過(guò)程控制。其假設(shè)是，當(dāng)具備教學(xué)保障條件和嚴(yán)格教學(xué)活動(dòng)各環(huán)節(jié)時(shí)，高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量是有保證的。這就是國(guó)外高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)往往以院校認(rèn)證和專(zhuān)業(yè)認(rèn)證為主要方式的原因。這種質(zhì)量評(píng)價(jià)說(shuō)明，學(xué)校是獨(dú)立自主的辦學(xué)主體，是高等教育質(zhì)量保障的主體，也是高等教育質(zhì)量問(wèn)責(zé)的對(duì)象。由此形成了自主辦學(xué)、自我約束、市場(chǎng)檢驗(yàn)、社會(huì)問(wèn)責(zé)的高等教育質(zhì)量保障體系。

這就是說(shuō)，高等教育質(zhì)量建設(shè)的重心在高校，約束力在市場(chǎng)，市場(chǎng)質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)是高等教育質(zhì)量保障的基礎(chǔ)性體制和機(jī)制。

二、“雙重體制”是當(dāng)前高等教育質(zhì)量問(wèn)題的根源

目前，我國(guó)高等教育總體上運(yùn)行在一種雙重體制（計(jì)劃體制和市場(chǎng)體制）之中，大學(xué)辦學(xué)事實(shí)上是在雙重體制中辦學(xué)。政府教育行政部門(mén)目前仍然是大學(xué)辦學(xué)規(guī)則、辦學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定者和大學(xué)辦學(xué)資源（包括顯性資源和隱性資源）的擁有者和分配者。從資源配置角度而言，既有政府計(jì)劃配置方式又有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性配置方式；從高等教育管理而言，既有行政管理機(jī)制又有市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制；從高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)而言，既有政府主導(dǎo)的評(píng)價(jià)也有市場(chǎng)和社會(huì)的評(píng)價(jià)……可以說(shuō)，在高等教育管理和運(yùn)行的方方面面，都存在雙重體制和兩種力量。在雙重體制之下，以大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平評(píng)價(jià)為例，在哪些領(lǐng)域?qū)嵭姓u(píng)價(jià)，哪些領(lǐng)域?qū)嵭惺袌?chǎng)評(píng)價(jià)，是政府評(píng)價(jià)多一點(diǎn)還是市場(chǎng)評(píng)價(jià)多一點(diǎn)，這都是由政府教育主管部門(mén)確定的，其中存在大量的不確定性問(wèn)題，是大有講究的。大學(xué)在雙重體制中辦學(xué)，極易滋長(zhǎng)辦學(xué)投機(jī)行為——既想規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)又要獲得市場(chǎng)配置和政府配置資源的好處。這就給大學(xué)領(lǐng)域違背辦學(xué)規(guī)律的辦學(xué)行為甚至腐敗和尋租行為提供了制度空間，導(dǎo)致大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)成為非完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重的就會(huì)出現(xiàn)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)異化，從而使大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)成為脫離辦學(xué)質(zhì)量的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)甚至不公平競(jìng)爭(zhēng)。在這種雙重體制之中辦學(xué)，有的大學(xué)可能左右為難，面對(duì)雙重體制無(wú)所適從；有的大學(xué)則可能左右逢源，在雙重體制中如魚(yú)得水。對(duì)大學(xué)辦學(xué)而言，這實(shí)際上是一種不公平的辦學(xué)和發(fā)展環(huán)境。

如何限制甚至革除雙重體制對(duì)高等教育質(zhì)量問(wèn)題帶來(lái)的負(fù)面影響，是高等教育改革發(fā)展中的一個(gè)重要問(wèn)題。我認(rèn)為，抓高等教育質(zhì)量建設(shè)，首先必須要政府轉(zhuǎn)變對(duì)高等教育和大學(xué)的管理職能，以解決目前普遍存在的大學(xué)面向政府辦學(xué)的問(wèn)題。同時(shí)，要限制和減少政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)的授權(quán)審批事項(xiàng)，建立一種以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)的高等教育管理體制和運(yùn)行機(jī)制，真正把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，使高校在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自主辦學(xué)、自我約束、自我負(fù)責(zé)。唯有如此，才能用嚴(yán)酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促使高校深刻認(rèn)識(shí)到提高教育質(zhì)量是大學(xué)辦學(xué)的核心，是關(guān)系到學(xué)校生死存亡的生命線。

高校質(zhì)量意識(shí)的強(qiáng)化和自我約束機(jī)制的建立，只有借用市場(chǎng)機(jī)制才能形成。長(zhǎng)期以來(lái)，我們熱衷于高等教育的政府行政控制，忽視市場(chǎng)機(jī)制的作用。由政府進(jìn)行高等教育質(zhì)量約束、質(zhì)量控制和質(zhì)量評(píng)價(jià)，其責(zé)任主體是政府，因而高校總是出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的逃避政府約束和控制的行為，不僅政府的質(zhì)量管理成本非常高，而且效果不好；只有由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行質(zhì)量約束、質(zhì)量控制和質(zhì)量評(píng)價(jià)，其責(zé)任主體才是高校，才能促使高校面向市場(chǎng)辦學(xué)。市場(chǎng)是高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基本來(lái)源，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)暗含了高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)在檢驗(yàn)高校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，也在約束學(xué)校的辦學(xué)行為和辦學(xué)質(zhì)量。這就是說(shuō)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是最好的一種高等教育質(zhì)量約束機(jī)制和保障機(jī)制。目前，我們急需建立起高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)和約束的市場(chǎng)機(jī)制，需要把高校發(fā)展的自主權(quán)還給高校，需要把高等教育質(zhì)量的約束權(quán)交給市場(chǎng)，以使高校在辦學(xué)過(guò)程中真正強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)，感受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的發(fā)展壓力、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展活力。把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，給予高校辦學(xué)自主權(quán)，使高校成為自我負(fù)責(zé)的權(quán)利主體和責(zé)任主體，是提升高等教育質(zhì)量的根本。

這就是說(shuō)，抓高等教育質(zhì)量建設(shè)，根本在于改變政府與大學(xué)的關(guān)系，改變政府包攬一切、操控一切的大學(xué)制度。政府職能的轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致社會(huì)力量和市場(chǎng)力量的介入，高校的準(zhǔn)確定位問(wèn)題、分類(lèi)和分流問(wèn)題、辦出特色和提高質(zhì)量問(wèn)題，就有了解決的可能性。從這種意義上說(shuō)，完善大學(xué)制度建設(shè)是提高高等教育質(zhì)量的根本和關(guān)鍵。

三、提高高等教育質(zhì)量必須完善大學(xué)制度

完善大學(xué)制度，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，對(duì)提高高等教育質(zhì)量具有基礎(chǔ)性和制度性意義。我們過(guò)去的高等教育質(zhì)量建設(shè)，總體上是與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)相分離的，因而呈現(xiàn)為一種“打補(bǔ)丁”式的改革和建設(shè)模式。哪兒出了問(wèn)題、有了漏洞，就打個(gè)補(bǔ)丁。比如，教授不給本科生上課，就出臺(tái)要求教授上講臺(tái)的嚴(yán)厲措施；教師不重視教學(xué)，不安心教學(xué)，就出臺(tái)評(píng)選國(guó)家教學(xué)名師等激勵(lì)措施；畢業(yè)生就業(yè)困難，就把就業(yè)率作為評(píng)價(jià)學(xué)校工作的指標(biāo)，并與招生指標(biāo)掛鉤……這些政策和措施，在既有的大學(xué)制度框架內(nèi)當(dāng)然是必要的，也的確能起到一定的效果，但管理成本非常之高，僅就畢業(yè)生就業(yè)率來(lái)看，不僅就業(yè)率有水分，而且核查成本非常之高。提高高等教育質(zhì)量是目前世界各國(guó)高等教育改革發(fā)展的核心問(wèn)題，但我們?cè)谖鞣絿?guó)家高等教育質(zhì)量政策和措施中，很少見(jiàn)到我們這一類(lèi)質(zhì)量保障和建設(shè)措施。如果在一種大學(xué)制度下，高等教育質(zhì)量問(wèn)題層出不窮，或者“按下葫蘆浮起瓢”，那么，這種“打補(bǔ)丁”式的改革和完善是不能解決問(wèn)題的。不變更大學(xué)制度和創(chuàng)新高等教育體制機(jī)制，只能解決表面的質(zhì)量問(wèn)題，而不能解決深層次的質(zhì)量問(wèn)題。我們需要考慮完善大學(xué)制度，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)了制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：制度高于技術(shù)；生產(chǎn)的發(fā)展與其說(shuō)是技術(shù)本身，毋寧說(shuō)是有利于人的制度安排。這種制度設(shè)計(jì)是一種頂層制度設(shè)計(jì)。就高等教育而言，這種頂層制度設(shè)計(jì)是在高等教育理念和大學(xué)理念支配之下的總體性和基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)，這就是現(xiàn)代大學(xué)制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)代大學(xué)制度主要涉及兩大方面，就宏觀而言，涉及大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系、大學(xué)與大學(xué)的關(guān)系；就微觀而言，涉及大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要是大學(xué)內(nèi)的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系?，F(xiàn)代大學(xué)制度的核心就是大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、學(xué)者治校理念的制度性確認(rèn)和固化。

在目前的高等教育改革發(fā)展和大學(xué)建設(shè)中，人們總是首先寄希望于好的人——好的校長(zhǎng)和好的人才等，而把好的制度——好的高等教育制度和大學(xué)制度放在次要位置。比如，在當(dāng)前的辦學(xué)過(guò)程中，人們對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)寄予了很高期望。學(xué)校的文科發(fā)展不好，我們寄希望于出現(xiàn)一位重視文科建設(shè)和發(fā)展的校長(zhǎng)，甚至最好是文科出身的大學(xué)校長(zhǎng)；本科教育不被重視，我們寄希望于出現(xiàn)一位重視本科教育的大學(xué)校長(zhǎng)，等等。還有，我們無(wú)論從國(guó)家層面還是從大學(xué)層面都非常重視海外高層次人才的引進(jìn)，希望從國(guó)外大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)引進(jìn)我們需要的杰出人才。這在當(dāng)前是非常必要的。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們的高等教育系統(tǒng)和大學(xué)不能老是靠從國(guó)外引進(jìn)人才，不能老是走依附發(fā)展的道路。一個(gè)國(guó)家的高等教育體系和大學(xué)體系如果不能培養(yǎng)自己所需要的優(yōu)秀人才，這個(gè)高等教育體系和大學(xué)體系就是有問(wèn)題的。因此，我們應(yīng)該認(rèn)真思考并著手建設(shè)有利于創(chuàng)新人才和杰出人才脫穎而出的大學(xué)制度和制度環(huán)境。“錢(qián)學(xué)森之問(wèn)”的核心并不在“問(wèn)”其他，而在于“問(wèn)”我們的大學(xué)制度和教育理念。

好的大學(xué)有好的大學(xué)校長(zhǎng)，好的大學(xué)校長(zhǎng)可能會(huì)把大學(xué)辦好。這可以在中外大學(xué)史上找到很多例證。但是，好的大學(xué)校長(zhǎng)是怎么產(chǎn)生的？好的大學(xué)校長(zhǎng)是好的大學(xué)制度產(chǎn)生的。在好的大學(xué)制度下，好的大學(xué)校長(zhǎng)是成批涌現(xiàn)的；在不好的大學(xué)制度下，好的大學(xué)校長(zhǎng)是個(gè)別出現(xiàn)的，是這些特殊的個(gè)人在向往和追求好的大學(xué)制度的過(guò)程中產(chǎn)生的。在先進(jìn)的大學(xué)制度下，國(guó)外的大學(xué)，哪怕是最著名的大學(xué)，他們并不把大學(xué)校長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)得如此重要，并不簡(jiǎn)單地把大學(xué)成就歸功于校長(zhǎng)，而是歸功于大學(xué)制度。國(guó)外的大學(xué)也沒(méi)有像我們大學(xué)中那么多的“人才工程”，那么大的人才投入，而是建立起了有利于杰出人才成長(zhǎng)發(fā)展和脫穎而出的大學(xué)制度。在好的大學(xué)制度下，沒(méi)有差的大學(xué)校長(zhǎng)，只有風(fēng)格各異的大學(xué)校長(zhǎng)；在好的大學(xué)制度下，杰出人才和創(chuàng)新性人才是成批涌現(xiàn)的。

所以，先進(jìn)的大學(xué)制度，是統(tǒng)攝高等教育改革發(fā)展全局的根本。建設(shè)了好的大學(xué)制度，不僅可以培養(yǎng)我們自己需要的杰出人才，涌現(xiàn)出優(yōu)秀的大學(xué)校長(zhǎng)，而且可以吸引并留住真正能為我們長(zhǎng)期服務(wù)的海外優(yōu)秀人才。抓住了這個(gè)根本，提高高等教育質(zhì)量就不再是一個(gè)孤立的工作，就不再是一個(gè)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的技術(shù)性問(wèn)題，就不再需要在“破舊的衣服”上不斷地“打補(bǔ)丁”。

這就是說(shuō)，我們必須通過(guò)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，通過(guò)高等教育體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)解決高等教育質(zhì)量的深層次問(wèn)題。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，首先要理順大學(xué)與政府的關(guān)系，解決政府對(duì)大學(xué)包得過(guò)多、控制過(guò)多的問(wèn)題，讓大學(xué)面向社會(huì)、面向市場(chǎng)自主辦學(xué)，自主應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)立承擔(dān)辦學(xué)責(zé)任和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果，使大學(xué)成為高等教育質(zhì)量的責(zé)任主體。