農(nóng)民專業(yè)合作社的治理困境與對(duì)策探討

王 燁，朱 嬌，孫慧倩

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) a.會(huì)計(jì)學(xué)院；b.公司財(cái)務(wù)與資本市場(chǎng)研究所，安徽 蚌埠 233030）

合作社原本是社會(huì)弱勢(shì)群體的組織，就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域而言，它是個(gè)體農(nóng)民為了生存和發(fā)展，便于進(jìn)入市場(chǎng)維護(hù)自己的權(quán)益而聯(lián)合起來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織，是生產(chǎn)社會(huì)化的必然產(chǎn)物。［1］30自 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)，我國(guó)各地以專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等為主要形式的農(nóng)民專業(yè)合作社得以快速發(fā)展起來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2011年3月底，全國(guó)實(shí)有農(nóng)民專業(yè)合作社40.76萬(wàn)個(gè)，比上一年底增長(zhǎng)了7.54%；實(shí)有成員總數(shù)780.36萬(wàn)名，比上一年年底增長(zhǎng)了9.05%；出資總額5024.38 萬(wàn)元，比上一年年底增長(zhǎng)了 10.53%。［2］實(shí)踐中，農(nóng)民專業(yè)合作社雖然在數(shù)量上已初具規(guī)模，但組織化程度高、經(jīng)濟(jì)效果顯著的卻為數(shù)不多。很多農(nóng)民專業(yè)合作社沒(méi)有建立起產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、制衡合理、運(yùn)作高效的治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重阻礙了合作社組織資源的發(fā)揮。正如國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司副司長(zhǎng)葉興慶所言：“落實(shí)合作社法尚需解決合作社的治理結(jié)構(gòu)、細(xì)化扶持政策兩大問(wèn)題?！保?］13因此，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，探索一套健全而高效的農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)，并使之能發(fā)揮真正的實(shí)效性，是一個(gè)具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社的本質(zhì)屬性及治理結(jié)構(gòu)界定

（一）農(nóng)民專業(yè)合作社是一種特殊的企業(yè)

2006年10月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》，并于2007年7月1日正式施行，第一次以法的形式明確了農(nóng)民專業(yè)合作社獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，并對(duì)其基本概念作了界定：農(nóng)民專業(yè)合作社是“在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”。由于合作社性質(zhì)的特殊性，雖然有法律的界定，卻仍難以完全消除人們對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社本質(zhì)屬性的困惑。

實(shí)際上，對(duì)于合作社是否具有營(yíng)利性，學(xué)界有著諸多的爭(zhēng)議。在國(guó)外，一個(gè)主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，合作社是從事一定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并以營(yíng)利為目的的企業(yè)。在國(guó)內(nèi)，也有學(xué)者堅(jiān)持農(nóng)民專業(yè)合作社是營(yíng)利性組織；但也有學(xué)者持相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社屬于公益法人；更有學(xué)者將其界定于二者之間。其實(shí)，合作社是社員所擁有和控制的經(jīng)濟(jì)組織，其營(yíng)利性并非完全等同于一般意義上的企業(yè)，它的目的不是單純性地追求資本利潤(rùn)最大化，而是為了保持合作社的活力，進(jìn)而更好地服務(wù)于社員利益，以幫助社員實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。它對(duì)外具有營(yíng)利性，但對(duì)內(nèi)則是服務(wù)性的。作為社員間的互助經(jīng)濟(jì)組織，合作社的宗旨就是為社員提供服務(wù)，滿足社員的經(jīng)濟(jì)需要。盡管合作社可以與非社員發(fā)生交易，但是合作社的主要業(yè)務(wù)必然是為社員提供內(nèi)部服務(wù)，否則，合作社就失去了其存在的必要性。所以，我們比較贊同第三種觀點(diǎn)，即現(xiàn)代農(nóng)民專業(yè)合作社是一種營(yíng)利性的特殊企業(yè)法人，兼具勞動(dòng)合作與資本合作的特點(diǎn)，其因作為人的聯(lián)合、社員所有和民主控制而與一般企業(yè)不同，它“以人為本”，人的聯(lián)合在資本和勞動(dòng)的關(guān)系上表現(xiàn)為“勞動(dòng)支配資本，而非資本支配勞動(dòng)”。［4］5

（二）農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)的界定

農(nóng)民專業(yè)合作社是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的新型主體，是介于企業(yè)法人和社會(huì)團(tuán)體法人之間的一種特殊法人類型，其治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)應(yīng)該也可以以公司治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，同時(shí)要考慮農(nóng)民專業(yè)合作社的特殊性，并兼顧我國(guó)國(guó)情、農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等情況。根據(jù)我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法，農(nóng)民專業(yè)合作社的治理結(jié)構(gòu)一般由社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成，其中，社員大會(huì)由全體社員組成，是合作社的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)決定合作社一切重大的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)政策；理事會(huì)是業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)合作社的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)外代表合作社進(jìn)行活動(dòng)，社員大會(huì)和監(jiān)事會(huì)不得干涉；監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)理事和經(jīng)理層執(zhí)行業(yè)務(wù)情況履行監(jiān)督職能。農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)內(nèi)含三種主要治理機(jī)制：激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、配置和行使剩余控制權(quán)的機(jī)制，其中，剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置是核心。在農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)安排中，需要充分體現(xiàn)剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)相統(tǒng)一的原則，以提高合作社的經(jīng)營(yíng)效率，增強(qiáng)合作社的競(jìng)爭(zhēng)能力。不過(guò)，與公司不同的是，農(nóng)民專業(yè)合作社并不是資本控制型企業(yè)，不能完全按出資比例來(lái)配置剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)?；蓊櫡颠€的制度內(nèi)核決定了農(nóng)民專業(yè)合作社的剩余索取權(quán)應(yīng)當(dāng)由社員按照惠顧比例享有，而農(nóng)民專業(yè)合作社的剩余控制權(quán)則應(yīng)由社員共同擁有，并且還應(yīng)當(dāng)按社員的惠顧比例在社員之間進(jìn)行分配。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社的治理困境剖析

經(jīng)過(guò)近二十年的實(shí)踐和發(fā)展，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社已在數(shù)量上初具規(guī)模，但很多農(nóng)民專業(yè)合作社尚未建立起產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、制衡合理、運(yùn)作高效的治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重阻礙了合作社組織資源的發(fā)揮。

（一）合作層次低，合作業(yè)務(wù)單一

我國(guó)大多數(shù)的農(nóng)民專業(yè)合作社局限于產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的某一領(lǐng)域的聯(lián)合，有些甚至還停留在技術(shù)指導(dǎo)或生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的簡(jiǎn)單合作，沒(méi)有真正把分散的、弱小的農(nóng)民組織起來(lái)進(jìn)入市場(chǎng)。

從業(yè)務(wù)領(lǐng)域上看，由于資金來(lái)源渠道單一、人才匱乏、技術(shù)支持不足等，目前農(nóng)民專業(yè)合作社主要從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，其中種植業(yè)占43.29%，養(yǎng)殖業(yè)占29.68%，業(yè)務(wù)范圍比較狹隘。從服務(wù)功能上看，農(nóng)民專業(yè)合作社主要限于農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品銷售、技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)和培訓(xùn)管理等單一的服務(wù)。

（二）治理結(jié)構(gòu)缺位，合作流于形式

由于沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“從農(nóng)民需求出發(fā)，幫助農(nóng)民解決實(shí)際問(wèn)題——制度、組織、資金、人才輸入”的建社理念，在一些地區(qū)，真正由農(nóng)民自己創(chuàng)建的專業(yè)合作社很少。大部分農(nóng)民專業(yè)合作社是由基層政府、農(nóng)業(yè)部門和產(chǎn)業(yè)化企業(yè)等發(fā)起成立的。行政和資本力量的介入，不僅導(dǎo)致“政社不分”、“企社不分”的問(wèn)題，而且使得農(nóng)民專業(yè)合作社官辦色彩和資本色彩漸濃，農(nóng)民社員的主體地位虛化，農(nóng)民合作的積極性大大降低。

此外，正如全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法報(bào)告所指出的那樣，有些地方出現(xiàn)了為套取國(guó)家扶持政策而成立的“偽合作社”。從創(chuàng)建上看，這些“空殼社”沒(méi)有自有資金，注冊(cè)資本多是虛假的；從管理上看，雖然大部分制定了一系列章程制度、管理?xiàng)l例，但通常流于形式，在實(shí)際工作中并沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)；從組織上看，治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有有效運(yùn)行，一般只設(shè)立了理事會(huì)、社員（代表）大會(huì)等，大多數(shù)沒(méi)有建立監(jiān)事會(huì)，民主監(jiān)督缺位，運(yùn)作和管理的隨意性較大。

（三）民主機(jī)制不成熟，內(nèi)部人控制嚴(yán)重

目前農(nóng)民專業(yè)合作社的成立及運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠種植大戶、農(nóng)村能人的領(lǐng)辦，或者龍頭企業(yè)、政府部門等外來(lái)力量的推動(dòng)，而普通農(nóng)民社員所占有的股份很少。這種集中化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使得合作社的決策權(quán)通常掌握在一股獨(dú)大的領(lǐng)辦人手中，普通農(nóng)民社員由于投資少、天然的分散性、參與意識(shí)薄弱等，往往在經(jīng)營(yíng)管理上沒(méi)有發(fā)言權(quán)，在合作社中扮演著從屬者的角色。由于經(jīng)濟(jì)地位懸殊、信息嚴(yán)重不對(duì)稱，致使農(nóng)民社員參與決策和監(jiān)督的積極性很低。大多數(shù)情況下，選舉不過(guò)是確認(rèn)，監(jiān)督不過(guò)是附議，討論不過(guò)是告知，行權(quán)時(shí)的“搭便車”現(xiàn)象非常普遍。

另外，雖然《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)合作社的監(jiān)督制度作了框架性的規(guī)定，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社也設(shè)立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是，由于監(jiān)事會(huì)的成員主要是基層政府部門的代表或合作社的核心社員，相當(dāng)一部分人不具備應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)，再加上其監(jiān)督措施有限，規(guī)范化程度低，監(jiān)事會(huì)的職責(zé)難以履行，監(jiān)督作用更難以發(fā)揮。要想真正實(shí)現(xiàn)民主管理、民主決策，尚有相當(dāng)難度。

（四）利益聯(lián)結(jié)松散，分配機(jī)制異化

農(nóng)民專業(yè)合作社做大做強(qiáng)的基礎(chǔ)是充足的資金。在我國(guó)，農(nóng)民專業(yè)合作社成立初期的資金來(lái)源渠道狹窄，大部分依靠的是社員繳納的會(huì)費(fèi)或股金，有的則來(lái)源于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)或供銷社牽頭創(chuàng)辦時(shí)的投入，這容易導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)畸形，利益分配機(jī)制異化。

就利益聯(lián)結(jié)機(jī)制而言，目前我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社主要有技術(shù)合作互助型、合同契約聯(lián)結(jié)型、股份產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)型以及資源租賃扶助型等四種聯(lián)結(jié)機(jī)制。［5］實(shí)踐中，大多數(shù)合作社的合作雙方一般采用訂單或買斷的方式合作，并沒(méi)有真正形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作機(jī)制。有些合作社即使建立了股份產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)機(jī)制，強(qiáng)勢(shì)方也很難與參股少的農(nóng)民社員保持一致的利益目標(biāo)，當(dāng)然更談不上深層次的互助合作。因此，總體而言，目前我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社成員的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制缺乏效率。

（五）缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

有效的激勵(lì)機(jī)制是解決“委托-代理”問(wèn)題的重要手段，目前主要的激勵(lì)機(jī)制包括報(bào)酬激勵(lì)、控制權(quán)激勵(lì)以及聲譽(yù)激勵(lì)等。激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的直接目的是為了調(diào)動(dòng)激勵(lì)對(duì)象的積極性，通過(guò)協(xié)調(diào)個(gè)人利益和企業(yè)利益的一致性，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)。農(nóng)民專業(yè)合作社作為一種社員所有且為社員控制的特殊企業(yè)，實(shí)質(zhì)上存在一種雙向委托代理的結(jié)構(gòu)。當(dāng)農(nóng)民社員向合作社提供農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，合作社管理者是委托人，社員是代理人；而當(dāng)合作社向社員提供技術(shù)服務(wù)時(shí)，則相反。因此，農(nóng)民專業(yè)合作社的激勵(lì)機(jī)制具有一定的特殊性。

目前，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)民社員的激勵(lì)機(jī)制均不夠健全。在筆者調(diào)查的50家農(nóng)民專業(yè)合作社中，理事長(zhǎng)普遍兼職經(jīng)理，大多數(shù)合作社的經(jīng)理實(shí)行月薪制，而理事一般沒(méi)有薪酬。在調(diào)查問(wèn)卷中明確填寫合作社經(jīng)理實(shí)行月薪制的有25個(gè)，其余沒(méi)有填寫；明確填寫薪酬與業(yè)績(jī)不掛鉤的有18個(gè)，薪酬與業(yè)績(jī)掛鉤的僅有5個(gè)。很顯然，目前我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社普遍沒(méi)有建立與業(yè)績(jī)掛鉤的薪酬激勵(lì)機(jī)制。這種剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的不對(duì)稱，會(huì)導(dǎo)致管理者逐漸喪失工作積極性，誘發(fā)投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)主義行為。在對(duì)社員的激勵(lì)機(jī)制方面，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社主要采取收入分配來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括按惠顧額返還利潤(rùn)和股金分紅等形式，但如上文所述，這種激勵(lì)機(jī)制并未得到有效運(yùn)行。

三、農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)的完善路徑

農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展的關(guān)鍵是形成高效率的經(jīng)濟(jì)組織，而高效率經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生則必然要有統(tǒng)一且完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理機(jī)制。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社所存在的治理困境需要從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理機(jī)制兩個(gè)層面入手加以解決。并且，內(nèi)外部治理要相互協(xié)調(diào)、相互制衡，形成一個(gè)綜合的治理體系，這樣才能保證良好的治理效果。

（一）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立健全

農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立健全，需要貫徹責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，堅(jiān)持自上而下和自下而上相結(jié)合，充分發(fā)揮各成員的潛力，使合作社真正成為“民辦、民管、民受益”的自助型經(jīng)濟(jì)組織。

1.健全激勵(lì)機(jī)制

一方面，對(duì)社員激勵(lì)機(jī)制的健全。首先，要合理提高中小社員的出資比例，使得合作社內(nèi)部治理力量基本達(dá)到一個(gè)均衡狀態(tài)。其次，要完善利益分配機(jī)制。［6］我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社可以實(shí)行“一社兩制”，也就是，在會(huì)員惠顧者的原則上，農(nóng)民社員按與合作社的交易額比例進(jìn)行盈余返還，而外來(lái)資本則按投資入股的比例進(jìn)行分紅，以此來(lái)吸引有實(shí)力的社員。當(dāng)然，為保障農(nóng)民社員的權(quán)益，分紅率應(yīng)當(dāng)合理，不宜過(guò)高。另一方面，對(duì)經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)機(jī)制的健全。在農(nóng)民專業(yè)合作社里，還有些成員（如高層管理者、營(yíng)銷人員等）的價(jià)值是難以通過(guò)交易量或投資股份來(lái)體現(xiàn)的。對(duì)此，可通過(guò)制定積極的選擇性激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)制度，提高他們的積極性和創(chuàng)造性，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而減少其短期行為。具體方法，可采取報(bào)酬與業(yè)績(jī)掛鉤的薪酬體制，對(duì)管理者支付合理的激勵(lì)性工資；可賦予管理者一定的剩余索取權(quán)，鼓勵(lì)他們購(gòu)買合作社發(fā)行的股份，參與股份分紅。當(dāng)然，在運(yùn)用工資、福利、獎(jiǎng)金等物質(zhì)手段激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者的同時(shí)，還可適當(dāng)兼顧社會(huì)尊重、自我實(shí)現(xiàn)等方面的精神激勵(lì)作用。

2.強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

其一，嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任制。農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)督機(jī)制，不能僅依賴于內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)去強(qiáng)制執(zhí)行，還應(yīng)從道德高度去引導(dǎo)全體社員進(jìn)行自我約束。因此，需要完善監(jiān)督體系，嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任制。構(gòu)建誠(chéng)信檔案，建立相應(yīng)的工作績(jī)效評(píng)估制度來(lái)作為獎(jiǎng)懲的基本依據(jù)，督促社員盡職盡責(zé)地為合作社出力。對(duì)于在工作期間違反相關(guān)規(guī)章制度謀求私利的，或者因個(gè)人原因?qū)е轮卮鬀Q策失誤的，應(yīng)追究相應(yīng)的責(zé)任。

其二，強(qiáng)化信息披露制度。在農(nóng)民專業(yè)合作社的“委托-代理”關(guān)系中，引致“內(nèi)部人控制”問(wèn)題的主要原因是委托人和代理人之間的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。因此，合作社要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向社員公開(kāi)合作社的組織業(yè)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策、財(cái)產(chǎn)使用和管理狀況等。讓所有的社員都能及時(shí)了解合作社經(jīng)營(yíng)管理方面的全部信息，減少損害普通社員權(quán)益的可能性，真正實(shí)現(xiàn)全體社員對(duì)合作社的民主控制和監(jiān)督。

其三，引入獨(dú)立監(jiān)事機(jī)制。規(guī)模較小的農(nóng)民專業(yè)合作社，其經(jīng)營(yíng)者與所有者基本合一，往往是龍頭企業(yè)、專業(yè)生產(chǎn)大戶等強(qiáng)勢(shì)主體占主導(dǎo)，缺少內(nèi)部制衡?；诖?，可以考慮在農(nóng)民專業(yè)合作社中引入獨(dú)立監(jiān)事制度。獨(dú)立監(jiān)事應(yīng)是專業(yè)人士、學(xué)者等，能夠提供多元化的知識(shí)、信息、技術(shù)，能夠?qū)硎聲?huì)的決策提供戰(zhàn)略性建議，能夠比較客觀公正地監(jiān)督合作社的業(yè)務(wù)，關(guān)注全體社員的利益。為確保獨(dú)立監(jiān)事的獨(dú)立性，其薪酬不能由合作社的控制人單方面決定或發(fā)放，可由社會(huì)上的自律性機(jī)構(gòu)建立獨(dú)立監(jiān)事薪酬基金，或直接由地方財(cái)政進(jìn)行撥付。

3.完善決策機(jī)制

首先，健全投票機(jī)制。理論上講，社員作為農(nóng)民專業(yè)合作社的出資者、合作業(yè)務(wù)的利用者，享有“一人一票”的平等權(quán)利，對(duì)合作社如何運(yùn)用財(cái)產(chǎn)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、如何作出重大事務(wù)決策、如何分配盈余等擁有表決權(quán)。但實(shí)踐表明，嚴(yán)格意義上的民主決策和民主管理會(huì)降低“能人”治社、“能人”投資、“能人”決策的積極性。因此，應(yīng)在民主的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)?shù)姆绞剑鶕?jù)具體情況對(duì)表決機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)變通。如實(shí)行按股分配與按人分配相結(jié)合；權(quán)益決策嚴(yán)格實(shí)行“一人一票”制，而經(jīng)營(yíng)決策實(shí)行“一人多票”制。

其次，提高普通社員的民主管理意識(shí)?，F(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人”或“半熟人”社會(huì)，在核心社員和“能人”等組成的控制者對(duì)合作社進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、利益分配時(shí)，作為普通社員一定要基于合法性和合理性，做出正確抉擇，切不能因?yàn)椤笆烊恕标P(guān)系或追求自身利益而盲從他們的決策。通過(guò)民主管理的宣傳和相關(guān)制度的保障，加強(qiáng)普通社員的法律意識(shí)和自我權(quán)益意識(shí)，提高他們參與決策的積極性，進(jìn)而提高決策的有效性。

（二）外部治理機(jī)制的配套完善

1.創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度

目前，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)權(quán)邊界模糊，常常出現(xiàn)龍頭企業(yè)、農(nóng)村“能人”等侵吞其他社員產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。所以，當(dāng)務(wù)之急是制定明晰而有效率的產(chǎn)權(quán)制度，理順合作社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理協(xié)調(diào)異質(zhì)性成員之間的利益。在組建合作社的時(shí)候，要采用適合的方式明確各個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體投入的資本，防止不可分割的公共財(cái)產(chǎn)的因產(chǎn)權(quán)不清而流失。同時(shí)，根據(jù)具體情況設(shè)立身份股和投資股，投資份額少的農(nóng)民社員可通過(guò)身份股來(lái)明確其對(duì)合作社的產(chǎn)權(quán)，享受合作社帶來(lái)的權(quán)益；設(shè)置投資股的目的則是為了吸引外來(lái)資本，擁有投資股的投資人在享有分紅權(quán)的同時(shí)還擁有一定的表決權(quán)。

2.營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境

政府應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)給予高度關(guān)注，施以強(qiáng)力監(jiān)管，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的合法權(quán)益。具體而言，首先，要規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入、信貸等制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社平等的市場(chǎng)主體；其次，要加強(qiáng)規(guī)范化管理，針對(duì)專業(yè)合作社的特性制定相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度，并規(guī)范合作社的登記制度，建立仲裁機(jī)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)可行的評(píng)價(jià)體系和考核體系；再次，要健全合作社的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，政府每年從財(cái)政收入中撥出部分資金，農(nóng)民專業(yè)合作社也從利潤(rùn)中拿出部分資金，在科學(xué)預(yù)算的基礎(chǔ)上共同建立風(fēng)險(xiǎn)保障體系，用于救濟(jì)農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)困境和失敗。

3.重視人才隊(duì)伍的建設(shè)

農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，都離不開(kāi)大批專業(yè)人員的加盟。因而，一方面，要不斷加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民的專業(yè)教育。可以由農(nóng)業(yè)、立法等部門組織宣講團(tuán)，走進(jìn)農(nóng)村開(kāi)展農(nóng)民專業(yè)合作社的知識(shí)講座，強(qiáng)化農(nóng)民的互助合作、共同受益的合作理念。另一方面，要建立以政府為主導(dǎo)的農(nóng)民專業(yè)合作社培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。以縣、鄉(xiāng)為主體，按照分類指導(dǎo)、注重實(shí)效的原則，分期分批對(duì)基層干部、合作社負(fù)責(zé)人、農(nóng)村“能人”、普通農(nóng)民等進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，著力建設(shè)一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的人才隊(duì)伍。此外，為了積極穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社向高級(jí)運(yùn)營(yíng)模式發(fā)展，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣透咝Ｂ?lián)合開(kāi)設(shè)“農(nóng)民專業(yè)合作社”專業(yè)，招收有意向去農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生，通過(guò)定向培養(yǎng)，使他們接受合作社理論和實(shí)踐的系統(tǒng)教育，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供急需的高級(jí)管理人才和企業(yè)家。

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