我國加入GPA對遼寧影響及對策

陳 陣潘 爽

（1.大連理工大學(xué)，遼寧 116024；2.丹東市政府，遼寧 118000）

一、我國加入GPA談判的最新進(jìn)展

（一）地方政府采購實(shí)體首次被納入新的出價(jià)清單

為履行入世承諾，我國政府于2007年末正式啟動了加入WTO《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，GPA）談判。我國加入GPA談判的核心議題是通過談判，列出出價(jià)清單中的政府采購實(shí)體（中央政府、地方政府、國有企業(yè)）的范圍以及采購對象（貨物、服務(wù)、工程）的范圍及門檻價(jià)格。GPA要求新加入成員要在清單中充分列出政府采購實(shí)體以及采購對象的范圍，以及相對較低的門檻價(jià)格，以使參加方能夠開放足夠規(guī)模的政府采購市場。

在2007年末首次出價(jià)清單與2010年6月第一次修改的出價(jià)清單中，我國僅列入了部分中央政府部門及一些中央級事業(yè)單位，地方政府與國有企業(yè)并未列入；在2011年11月末遞交的第二次修改的出價(jià)清單中，我國首次列入了地方政府實(shí)體，包括北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省5個地方政府的發(fā)改委、國資委、地稅局、財(cái)政局等總計(jì)171個采購實(shí)體機(jī)構(gòu)，國有企業(yè)仍未被列入出價(jià)清單。根據(jù)2012年5月第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話（S&ED）成果，我國政府將在2012年WTO政府采購委員會最后一次會議前提交第三次修改的出價(jià)清單。

（二）GPA新文本的修訂擴(kuò)大了參加方政府采購規(guī)模

在我國于2011年底提交第二次修改的出價(jià)清單的同時(shí)，GPA42個成員（包括歐盟27個成員）通過艱苦談判，完成了WTO《政府采購協(xié)議》新文本的修訂。新修訂后的GPA將進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購實(shí)體與對象的范圍，包括加拿大首次將10個省級政府機(jī)構(gòu)列入了出價(jià)清單，日本、以色列、新加坡、瑞士等國新增了50多類政府采購服務(wù)項(xiàng)目。WTO估計(jì)，新修訂的GPA每年將增加1000億美元的政府采購市場份額。GPA新文本完成修訂為我國未來加入該協(xié)定建立了新的制度框架，同時(shí)也將使我國未來承諾的政府采購市場規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

由此可見，我國加入GPA談判已經(jīng)逐漸進(jìn)入實(shí)質(zhì)性出價(jià)階段，根據(jù)修訂后的GPA文本內(nèi)容以及參加方的要價(jià)，在2012年末的第三次修改的出價(jià)清單中我國將有更大范圍的政府采購實(shí)體納入，其中地方政府實(shí)體范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大；同時(shí)，各級政府采購實(shí)體對應(yīng)的貨物、服務(wù)與工程的門檻價(jià)格也可能有所下調(diào)。

二、加入GPA對遼寧省政府采購的潛在影響

由于政府采購規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比，我國地方政府采購市場開放將以東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份為主。因此，隨著我國加入GPA談判清單中的地方政府實(shí)體范圍逐步擴(kuò)大，遼寧省很有可能步上述五省市之后塵，被列入新的出價(jià)清單中。因此，遼寧省應(yīng)未雨綢繆，在正式列入出價(jià)清單前充分研究加入GPA對遼寧政府采購帶來的潛在影響。

（一）公用事業(yè)單位與國有企業(yè)采購實(shí)體納入出價(jià)清單仍存變數(shù)

確定政府采購實(shí)體范圍是目前我國加入GPA談判所面臨的最大挑戰(zhàn)之一。我國《政府采購法》明確規(guī)定政府采購主體為政府部門、事業(yè)單位與團(tuán)體組織。而GPA采用的卻是“公共采購”的概念，采購主體除了上述使用財(cái)政資金采購的政府、事業(yè)單位、團(tuán)體組織之外，還包括公用設(shè)施單位與國有企業(yè)非商業(yè)目的的采購，且不限于用財(cái)政資金。

根據(jù)WTO公布的數(shù)據(jù)，GPA成員方政府采購規(guī)模約占其GDP的15%-20%。2008年歐盟政府采購規(guī)模為20880億歐元，占GDP的比重為17%。根據(jù)我國官方公布的數(shù)據(jù)，2011年我國政府采購總額為9000億元人民幣，約占我國GDP的2.6%；若按照GPA的口徑估算，涵蓋了公用設(shè)施單位與國有企業(yè)之后的我國公共采購規(guī)模估計(jì)高達(dá)7萬億人民幣，約占我國GDP的20%。國內(nèi)學(xué)者曾根據(jù)GPA的統(tǒng)計(jì)口徑對大連市2006年-2008年三年的政府采購規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，大連市公共采購總支出占大連市GDP的比重分別為22%、24%、23%，政府部門、事業(yè)單位與團(tuán)體組織的政府采購支出占全市公共采購總規(guī)模的比重分別為13%、18%和19%，公用設(shè)施單位與國有企業(yè)的政府采購支出所占的比重分別為87%、82%和81%。

公用設(shè)施單位與國有企業(yè)采購占據(jù)公共采購的大部分比重，國有企業(yè)是否應(yīng)納入出價(jià)清單已經(jīng)成為我國加入GPA談判的焦點(diǎn)議題。按GPA成員的要價(jià)口徑，省級政府采購主要由現(xiàn)行省級政府采購、省級重大工程招投標(biāo)、機(jī)電設(shè)備國際招投標(biāo)、省級醫(yī)院藥品采購、省屬國有企業(yè)采購五大塊組成。盡管歐美等GPA成員極力要求將國有企業(yè)納入我國的出價(jià)清單，但目前我國政府對國有企業(yè)的開放仍持有保留意見，在已提交的二次修改的出價(jià)清單中均未列入，我國在第三次修改的出價(jià)清單中是否納入公用事業(yè)單位與國有企業(yè)仍存在變數(shù)。

（二）遼寧省、沈陽市與大連市可能列入新的出價(jià)清單

GPA談判遵循著采購規(guī)模對等與雙邊互惠的原則，除了作為發(fā)展中成員應(yīng)享有的優(yōu)惠之外，我國承諾開放的政府采購規(guī)模應(yīng)與目前GPA主要成員的開放規(guī)模大體一致。目前GPA主要參加方中，美國政府采購規(guī)?？傆?jì)約2萬億美元，歐盟采購規(guī)模約為2.8萬億美元，日本中央政府采購總額366億美元、地方政府91億美元，韓國政府采購總額約432億美元。盡管我國出價(jià)清單中的采購實(shí)體不斷增加，但我方的出價(jià)中承諾的采購規(guī)模與美國、歐盟等GPA主要成員方的要價(jià)仍存在較大差距。在第三次出價(jià)清單中，京津滬蘇浙5省市GDP規(guī)模占全國的25%，5省市的政府采購規(guī)模約占全部地方政府的30%。此外，5省市開放的實(shí)體僅包括一些省級政府組成部門，并未涉及省屬學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位，更未涉及公用設(shè)施單位與國有企業(yè)。而根據(jù)美歐的最新要價(jià)，次中央實(shí)體應(yīng)包括我國全部27個省區(qū)、4個直轄市以及23個大中型城市，其中就包括遼寧省、沈陽市與大連市。

遼寧省政府采購規(guī)模較大，開放程度較高。2010年遼寧省GDP規(guī)模占全國的4.2%，政府支出占全部地方政府支出總量的3.2%，與上述5省市的水平接近。地方政府開放的層次要受到其他類型采購主體尤其是國有企業(yè)開放程度的影響。從目前的談判形勢看，遼寧省政府采購實(shí)體將會依據(jù)一定的開放層次與開放次序納入出價(jià)清單。首先，遼寧省省級采購機(jī)構(gòu)將最有可能被納入出價(jià)清單中，類似于已經(jīng)列入的5省市，包括省發(fā)改委、衛(wèi)生廳、交通廳、環(huán)保廳、教育廳等省政府組成部門可能最先開放，隨后開放省級事業(yè)單位與團(tuán)體組織的采購，包括學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等采購實(shí)體。其次，隨著更多地方政府采購實(shí)體納入出價(jià)清單，沈陽市與大連市的政府部門、市屬事業(yè)單位與團(tuán)體組織也可能依次列入新的出價(jià)清單中。最后，遼寧省省屬國有企業(yè)在短期內(nèi)被列入出價(jià)清單的可能性較低，歐美要價(jià)中列出的國有企業(yè)主要是國資委監(jiān)管的100余家中央企業(yè)，省屬國有企業(yè)加入GPA仍需時(shí)日。

（三）門檻價(jià)格對遼寧省省級政府采購的潛在影響

門檻價(jià)格與采購實(shí)體與采購對象范圍共同決定了GPA參加方政府采購的規(guī)模，GPA成員方的政府采購貨物、服務(wù)與工程的金額超過門檻價(jià)格則需要對其他成員方開放。因此，確定各級采購實(shí)體對應(yīng)的門檻價(jià)格是我國加入GPA談判的另一焦點(diǎn)議題。目前GPA成員方承諾的門檻價(jià)格基本相同，地方政府采購貨物、服務(wù)、工程的門檻價(jià)格分別為20萬、20萬和500萬SDR。我國在第二次修改的出價(jià)清單中將地方政府工程采購的門檻價(jià)格在過渡期結(jié)束時(shí)設(shè)定為3000萬SDR，是GPA成員工程門檻價(jià)格的6倍?？梢娢覈壳俺鰞r(jià)中的門檻價(jià)格與GPA成員的要價(jià)之間仍存在較大差距，在未來的出價(jià)中可能還存在著一定的下調(diào)空間。

由于地方政府采購的門檻價(jià)格尚未明確，我們可以就門檻價(jià)格設(shè)定對遼寧政府采購的潛在影響做出模擬分析。假定遼寧省級政府部門采購貨物、服務(wù)、工程的門檻價(jià)格為現(xiàn)行GPA成員水平的20萬、20萬、500萬SDR，按照SDR（IMF特別提款權(quán)）目前的計(jì)價(jià)水平1SDR約為9.7RMB（按2012年5月份匯價(jià)計(jì)算），以人民幣計(jì)價(jià)分別為貨物194萬元、服務(wù)194萬元、工程4850萬元（若人民幣匯率繼續(xù)升值，則以人民幣計(jì)價(jià)的門檻價(jià)格將有所下調(diào)）。作者收集并整理了“遼寧政府采購網(wǎng)”公布的2011年遼寧省省級政府采購數(shù)據(jù)，在遼寧省省級政府組成部門中，公安廳、衛(wèi)生廳、環(huán)境保護(hù)廳、交通廳、教育廳、國土資源廳、民政廳等25個省政府機(jī)構(gòu)實(shí)施了政府采購，采購合同總金額為9.3億元人民幣。其中，貨物與服務(wù)采購7.0億元，工程采購2.3億元。在貨物與服務(wù)采購中，金額超過194萬元的采購總計(jì)約5.4億元，約占全部貨物與服務(wù)采購的77%；金額超過4850萬元的工程采購僅有1份合同（遼寧省公安高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)工程項(xiàng)目，7700萬元），占工程采購總量的33%?？梢?，如果遼寧省加入GPA，省級政府部門的貨物與服務(wù)采購的開放度將大幅提高，而工程采購由于多數(shù)合同金額沒有達(dá)到門檻價(jià)格而使開放度較低。總體上分析，加入GPA后的遼寧省級政府采購市場開放程度將實(shí)質(zhì)性提高。

除此之外，如果遼寧省加入GPA，除了省級政府部門采購之外，還將包括省級重大工程招投標(biāo)、機(jī)電設(shè)備國際招投標(biāo)、省級醫(yī)院藥品采購、省屬國有企業(yè)采購等采購市場的開放，可以預(yù)見政府采購對遼寧政府采購市場的開放將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

（四）遼寧省政府采購的自主創(chuàng)新政策功能將受到限制

政府采購實(shí)施公共政策的功能體現(xiàn)在自主創(chuàng)新政策、采購國貨、綠色采購、支持中小企業(yè)等方面，而加入GPA則將使政府采購的宏觀調(diào)控政策功能受到限制。其中，加入GPA要求我國的自主創(chuàng)新政策與政府采購行為脫鉤。2010年4月，科學(xué)技術(shù)部、國家發(fā)展改革委員會和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展2010年國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知（征求意見稿）》并公開征求意見。2011年6月28日，財(cái)政部宣布自2011年7月1日起，暫停執(zhí)行《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》三項(xiàng)將自主創(chuàng)新產(chǎn)品與政府采購掛鉤的管理辦法。此外，國務(wù)院還要求各省、市、自治區(qū)政府在2011年12月1日之前廢除將自主創(chuàng)新產(chǎn)品與政府優(yōu)先采購掛鉤的任何相關(guān)目錄或措施。2009年遼寧省財(cái)政廳會同科技廳制定的《遼寧省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法（試行）》將失去效力。政府采購與自主創(chuàng)新政策脫鉤的政策導(dǎo)向意味著，我國加入GPA之后，如果政府部門仍然保留并實(shí)施政府采購的自主創(chuàng)新功能，很可能面臨GPA成員方援引GPA法律條款進(jìn)行起訴威脅，甚至引發(fā)政府采購領(lǐng)域的貿(mào)易爭端。

三、遼寧省加入GPA的對策建議

（一）遼寧省應(yīng)積極主動應(yīng)對加入GPA談判

對于以何種態(tài)度面對GPA，是主動還是被動，是積極還是悲觀，國內(nèi)還存在不同聲音。作者認(rèn)為遼寧省應(yīng)以積極主動的姿態(tài)迎接加入GPA的挑戰(zhàn)。一方面，我國加入GPA已是大勢所趨。GPA不僅是WTO的一個諸邊協(xié)定，同時(shí)也是區(qū)域與雙邊貿(mào)易協(xié)定的重要組成部分，我國政府采購市場的開放已是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。從我國的出價(jià)清單中逐步擴(kuò)大采購實(shí)體以及下調(diào)門檻價(jià)格來看，我國政府最終達(dá)成協(xié)議并成為GPA成員的決心沒有動搖。隨著談判的不斷深入以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，我國將加快加入GPA的步伐。另一方面，我國加入GPA具有重要政治與經(jīng)濟(jì)意義，將推進(jìn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主的公共服務(wù)型政府的建立和完善。加入GPA使我國政府采購制度更加透明，降低腐敗案件的發(fā)生；提高政府采購效率，促進(jìn)政府采購市場競爭程度，節(jié)約政府財(cái)政預(yù)算資金；使我國具有國際競爭力的產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)入國際政府采購市場，參與國際采購競爭；在國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定中具有更強(qiáng)話語權(quán)。

有鑒于此，遼寧省省級政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)以及沈陽市、大連市相關(guān)部門應(yīng)積極把握我國加入GPA談判的最新進(jìn)展，派出考察團(tuán)向已經(jīng)加入的五省市學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，并熟悉修訂后的GPA的法律規(guī)范。

（二）遼寧省應(yīng)認(rèn)真謹(jǐn)慎對待加入GPA后可能帶來的負(fù)面影響

通過對遼寧省政府采購統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，門檻價(jià)格以上的遼寧省級政府部門采購的貨物與服務(wù)的比重超過了50%，參與遼寧省政策采購的企業(yè)將面臨激烈的國際競爭；而省級政府采購工程受到的影響較小。然而，省級政府部門采購市場僅僅是冰山一角。遼寧省面臨開放的還有省級事業(yè)單位，包括省屬醫(yī)院、高校等主要采購實(shí)體，沈陽市、大連市政府部門與市屬事業(yè)單位也可能進(jìn)一步納入出價(jià)清單的地方政府實(shí)體中，同時(shí)中央級國有企業(yè)在遼寧的分支機(jī)構(gòu)的采購也可能列入到新的出價(jià)清單中。這要求遼寧省政府決策部門與高校智庫等科研機(jī)構(gòu)通過公布更加詳盡的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確衡量遼寧省政府采購實(shí)體范圍與采購規(guī)模，并設(shè)定不同水平的門檻價(jià)格進(jìn)行模擬，分析各級政府部門開放之后可能產(chǎn)生的影響，為遼寧在提交自己的政府采購實(shí)體范圍與門檻價(jià)格時(shí)提供證據(jù)支持。

（三）遼寧省應(yīng)逐步調(diào)整政府采購相關(guān)法律法規(guī)

按照GPA的要求，我國關(guān)于政府采購的法律制度應(yīng)與WTO規(guī)則相一致。但我國《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間存在著大量的重疊和矛盾。我國《政府采購法》規(guī)定只有各級政府部門、事業(yè)單位和團(tuán)體組織才能作為政府采購的主體，政府采購工程進(jìn)行招投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。對于政府采購中最為龐大的工程建設(shè)部分，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》分開立法與GPA存在矛盾。國企的公共采購支出并未納入《政府采購法》的適用范圍，許多建設(shè)項(xiàng)目如高鐵的設(shè)備采購只適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》。GPA規(guī)定中凡使用政府財(cái)政支出進(jìn)行的政府消費(fèi)性支出和投資性支出項(xiàng)目，無論采購主體是政府單位、公共機(jī)關(guān)還是國有企業(yè)或者民營企業(yè)，都要納入政府采購法所規(guī)范的主體范圍。然而，《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》融合還受到政府部門權(quán)力和利益重新分配的阻礙?！墩少彿ā返膶?shí)施主體為財(cái)政部，而《招標(biāo)投標(biāo)法》的主管部委是發(fā)改委，在2012年2月1日正式實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中，重新明確了發(fā)改委對招投標(biāo)工作的主導(dǎo)權(quán)，財(cái)政部對于招投標(biāo)工作甚至沒有監(jiān)督權(quán)。而將在今年實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》只能對《政府采購法》做一些完善，無法擴(kuò)展至GPA所涵蓋的公共采購的范圍。因此，遼寧省政府于2001年制定并實(shí)施的《遼寧省政府采購管理規(guī)定》的重新修訂還需要一定時(shí)間。對于遼寧省立法機(jī)構(gòu)來說，收集、整理省內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于政府采購的法律法規(guī)，與修訂后的GPA法律文本進(jìn)行比較分析，為將來制定新的地方政府采購法律規(guī)則打下基礎(chǔ)。

〔1〕 袁雪.中國GPA最新清單出爐：京津滬蘇浙首次列入.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011-12-15.

〔2〕 WTO web page on government procurement：http：//www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gproc_e.htm.

〔3〕 侯瑜，張?zhí)旃?次中央實(shí)體政府采購加入GPA的政策性建議——以大連市為例.地方財(cái)政研究，2010（10）.

〔4〕 吳妙麗.GPA逼近浙江考驗(yàn)浙商國際競爭力.浙江日報(bào)，2011-02-10.

〔5〕 編輯部.GPA參加方對中國最新要價(jià).中國政府采購，2011（7）.