福利依賴問題淺析:發(fā)展型社會政策視角

劉玉如

（云南大學 公共管理學院，昆明 650091）

任何一種制度都不是絕對完美的，而是既有其適用的土壤，亦有其相應的負面效應。福利制度也是如此，福利依賴即是其典型的負面效應。在西方，福利國家的發(fā)展已具有一定的歷史，所以對于福利依賴的研究已有一定的成果，但中國作為一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟體制改革還處于探索階段，中國福利制度的建立與實施相對西方國家來說，其時間還比較短，成熟度也不夠，關(guān)于福利依賴研究的社會歷史背景也與西方不同。所以本文就從中國特定的社會政治經(jīng)濟環(huán)境出發(fā)，以發(fā)展型社會政策的視角對中國社會的福利依賴現(xiàn)象作一簡要探析。

一、中國社會福利依賴問題成因及危害

目前，國際上關(guān)于福利依賴還未有明確的定義。有些學者將福利依賴視為犯罪、貧窮、失業(yè)等社會問題產(chǎn)生的重要原因，也有學者將其與福利參與一同視為福利國家發(fā)展過程中不可避免的產(chǎn)物。在我國，由于社會經(jīng)濟發(fā)展還處于轉(zhuǎn)型期，社會福利水平還比較低，所以，我國的福利依賴現(xiàn)象基本表現(xiàn)為“低?！备＠蕾??！暗捅！备＠蕾囉袃煞N含義，一種指低保人員不愿接受政府或有關(guān)機構(gòu)提供的培訓或就業(yè)機會，長期依賴政府提供的福利生活的現(xiàn)象；另一種指在申請低保過程中刻意隱瞞收入，進入“低?！狈秶筒辉竿顺龅默F(xiàn)象。中國特有的低保福利依賴通常是以上兩種情況混雜在一起的。

為了滿足社會成員的基本需要，國家本著公平正義的理念為無勞動力的或生活暫時處于貧困期的公民提供基本福利保障，這就是我國的低保制度。在我國福利依賴現(xiàn)象的發(fā)展有其特有的文化和制度成因。具體包括以下幾個方面：一是心理惰性。低保人員基本上是那些由于年齡、文化水平、就業(yè)機會較少等無法滿足基本生活需要的人。在他們的觀念里，就算找到工作，由于自身的文化技術(shù)水平的限制，所得的工資收入也許還抵不上低保的福利收入，所以在心理上就容易產(chǎn)生一種惰性。而且我國各種各樣的福利慈善機構(gòu)正在不斷涌現(xiàn)，越來越多的人關(guān)注低保人員的生活狀況，如果不尋找工作繼續(xù)待在低保社群中，慈善機構(gòu)、公益基金也會給他們帶來一定的收入。二是貪圖低保連帶利益。在我國，國家提供的低保福利水平并不是很高，單靠低保收入其實并不足以滿足家庭的生活需要。很多人進入低保社群而不愿退出的一個主要原因就是貪圖低保的連帶利益；因為一旦進入低保社群就意味著會獲得與之相掛鉤的其他福利保障，如那些專門針對低保人員的醫(yī)療、教育、住房等方面的福利保障。由于我國的福利提供水平較低，很多人福利缺失，如果退出低保就無法享受到這些連帶的利益，這就使得福利依賴的人群不斷增加。三是社會就業(yè)形勢所迫。中國的經(jīng)濟正處于快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步從勞動力密集型轉(zhuǎn)向資本、技術(shù)密集型，這對就業(yè)人員的受教育程度、年齡、技能等都有一定的要求。再加上近些年來我國教育規(guī)模的不斷擴大，使得我國出現(xiàn)了一支具有較高文化水平的就業(yè)大軍，他們在就業(yè)市場上的優(yōu)勢將那些教育程度低、年齡較大、沒有專門技術(shù)的人員擠出了就業(yè)市場。而且，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷轉(zhuǎn)型，可提供的就業(yè)崗位也很有限，所以就有一大批人員下崗失業(yè)，他們沒有就業(yè)信心，就轉(zhuǎn)向了對社會福利的長期依賴，無形中也助長了福利依賴的趨勢。四是社會支持網(wǎng)絡(luò)的缺失。傳統(tǒng)社會中，以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭，以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)建立的鄰里關(guān)系以及以趣緣關(guān)系建立的同事伙伴關(guān)系在個人的社會生活中發(fā)揮著巨大的作用，“出入相友，守望相助”。[1]55而伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的不斷變化，家庭結(jié)構(gòu)不斷地向主干家庭和核心家庭轉(zhuǎn)變，商品房的出現(xiàn)也割斷了早期互幫互助的鄰里關(guān)系，這一系列的變化導致了社會支持網(wǎng)絡(luò)缺失，從而使人們將視角轉(zhuǎn)向了國家的福利救助和相關(guān)的次級群體，因而也進一步加劇了福利依賴現(xiàn)象。

“需要是人的本質(zhì)屬性”[2]514，滿足人們最基本的需要是社會福利產(chǎn)生的根本出發(fā)點，但需要并不等于想要，我們不能也沒有實力去滿足所有的需要。對于那些具有福利依賴思想和行為的人，他們的需要是一種畸形需要，給個人和社會都帶來了巨大的危害。中國社會福利依賴的危害主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先是對社會的影響。長期的福利依賴會不斷增加政府的財政負擔，因為很大一部分的福利依賴者原本是可以通過自身的發(fā)展來滿足自身需要以脫離福利團體的。另外，當福利受益者一定時，福利依賴者的長期占有，就可能會擠占真正需要福利幫扶的人員的份額，在一定程度上影響社會的公平公正，使真正有需要的人得不到社會的幫助。當社會其他成員看到依靠福利可以不勞動而生活，便可能會對他們產(chǎn)生示范效應，進一步使福利依賴人數(shù)增多。同時，福利依賴現(xiàn)象也會使國家納稅人產(chǎn)生不滿情緒，影響社會的安定和團結(jié)。其次是對個人的影響。長期的福利依賴會使人們產(chǎn)生心理惰性，缺乏生活自主性，不愿積極參加培訓，找尋工作。由于長期依靠低保，缺乏對未來生活的憧憬和對未知風險的防范能力，整個生活處于消極度日狀態(tài)。福利依賴也會對子女的健康和心理產(chǎn)生嚴重影響。由于我國的福利水平較低，所以單純依靠低保很難確保子女的受教育狀況，相對貧窮的生活狀況也會使孩子在學習生活中遭受一定程度的歧視，容易影響孩子正常的心理發(fā)育；而且父母的福利依賴也給子女產(chǎn)生了一定的示范效應，認為可以不工作依靠國家生活，很容易像產(chǎn)生“打工者二代”、“窮二代”那樣出現(xiàn)“福利依賴二代”，到時就會產(chǎn)生更多的社會問題。

二、發(fā)展型社會政策概述

面對全球化、現(xiàn)代化和反思性不斷增加的新形勢，全球社會政策發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，開始將“發(fā)展”的概念引入社會政策，形成新式的“發(fā)展型社會政策”。西方有很多學者對此從不同的角度進行過建構(gòu)，如“米奇利（James Midgley）提出‘社會發(fā)展理論’，彼得·泰勒-古比（Peter Taylor-Gooby）論證‘新福利主義’”，[3]85吉登斯則倡導建立一個推行積極福利政策的“社會投資國家”[4]122。

米奇利最先明確提出“發(fā)展型社會政策”。在《發(fā)展型社會政策》中他詳細地分析了發(fā)展中國家社會發(fā)展的各個層面，探尋社會政策的發(fā)展型功能，將社會政策的范圍從僅限于社會福利服務或危機安全網(wǎng)擴大到“影響人民生活和生計的一切計劃及其相關(guān)措施”，[5]9認為普惠型、發(fā)展型社會政策終將會代替剩余型、制度型社會政策；而在《社會發(fā)展：社會福利中的發(fā)展型視角》中，他進一步闡述了在社會發(fā)展過程中使經(jīng)濟和社會政策和諧化的社會發(fā)展思路。

在面對左與右的爭論中，吉登斯用超越的眼光提出在全球化的背景下，面對解傳統(tǒng)化和人為不確定性的增加，主張以公平正義為主要理念，建立一種推行積極福利政策的社會投資國家，“基本原則是：在可能的情況下盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟資助”[4]122。在現(xiàn)代社會中，他主張一種“混合經(jīng)濟”，在政府與市場之間尋找平衡，在調(diào)控和非調(diào)控、經(jīng)濟因素與非經(jīng)濟因素之間尋找平衡；同時，在具有包容性的社會中，他主張公民社會的復興，通過社區(qū)自身主動性的發(fā)揮來重構(gòu)現(xiàn)代社區(qū)。對于全球化帶來的不確定及風險，他認為應當將視角定位在積極預防上；而在面對全球生態(tài)問題上，則要積極建立全球合作，以發(fā)展的視角共謀出路。

“第三條道路”是一種思維框架，是面對發(fā)展態(tài)勢的一種理論創(chuàng)新，是一種超越型的發(fā)展型政策。邁克爾·謝諾登在《資產(chǎn)與窮人》中首次提出的“資產(chǎn)為本的社會政策”是倡導社會投資的發(fā)展型政策的主要代表。他將視角放在未來的發(fā)展上，尋找困難群體的資產(chǎn)和優(yōu)勢，“主張社會政策的重點不應再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是應該強調(diào)授權(quán)于個人，促進個人資產(chǎn)的長期積累，以推動個人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展構(gòu)成社會整體的長期發(fā)展”。[6]他強調(diào)個人的社會責任，強調(diào)增加個人的財產(chǎn)，提高個人的抗風險能力，同時也增加了社會的總生產(chǎn)力，將社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)起來。彼得·泰勒-古比則將自己的發(fā)展政策觀稱為“新福利主義”，他認為在全球化加速、勞動力和家庭結(jié)構(gòu)不斷變化的背景下，通過提高福利供應水平或是充分就業(yè)來解決現(xiàn)實面臨的問題已經(jīng)不太可能，所以福利國家應加大對人力資本的投入，通過對人力資本的投資，增加人們就業(yè)的機會和資源。強調(diào)自由平等的阿瑪?shù)賮啞どJ為貧困是機會貧困，主張人的可行能力的建立，包括營養(yǎng)、就業(yè)、受教育、社區(qū)參與等等。

綜合上述發(fā)展型社會政策觀點，可以看出，“發(fā)展型社會政策的產(chǎn)生是為了彌補傳統(tǒng)社會政策中的缺陷，重新整合經(jīng)濟政策和社會政策之間的關(guān)系”[7]82。它的基本觀點可以表述為加大對人力資本的投入，建立社會投資國家，增加個人的社會責任感，提高抗風險能力，注重協(xié)調(diào)社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調(diào)政府和市場在社會發(fā)展過程中的作用，探尋社會政策的發(fā)展職能。

三、發(fā)展型社會政策視角對解決福利依賴問題的啟示

福利依賴不同于簡單的貧困，不是簡單地依靠經(jīng)濟援助就可以解決。發(fā)展型社會政策在這方面給我們提供了一個很好的視角，在面對全球化和現(xiàn)代化的過程中，我們不但要著眼于已經(jīng)發(fā)生的問題的解決，而且還要以超越的思維和視角去防范未知的風險，注重“上游干預”。

（一）福利主體多元化

在我國，福利依賴現(xiàn)象不斷產(chǎn)生很大程度上是由于我國的福利提供水平較低，人們的福利缺失，才會想著通過長期占有低保的名額以爭取相關(guān)的連帶利益。發(fā)展型政策是在福利國家面臨巨大挑戰(zhàn)的背景中提出來的，福利國家長期秉持公平正義原則，盡可能的為社會成員提供福利，由于巨大的福利開支，單一地依靠國家提供福利使得政府面臨嚴重的財政問題，而像中國這樣的人口大國，經(jīng)濟還處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，由單一的政府提供福利不僅是不現(xiàn)實的，而且還會在一定程度上延緩經(jīng)濟發(fā)展的步伐，給政府財政帶來巨大的危機。所以不管是吉登斯還是米奇利都強調(diào)政府、企業(yè)、個人和社會在福利的提供過程中發(fā)揮各自的作用，承擔起自身的社會責任。在整個福利體系中，政府應該還是居于主體地位，同時積極引導企業(yè)、個人參與到社會福利建設(shè)中來，從多方面為福利缺乏者提供更多的機會，同時也相應地減輕國家的財政負擔。

（二）轉(zhuǎn)變福利依賴者的觀念，加大對人力資本的投資，建立資產(chǎn)為本的社會政策

我國的福利依賴大多數(shù)是由于依賴者本身年齡、身體狀況、教育水平的限制而產(chǎn)生的，福利依賴者本身從心理和觀念上不愿退出福利救助，久而久之就產(chǎn)生了心理惰性。要想轉(zhuǎn)變福利依賴者的思想觀念，就要讓他們了解福利依賴給社會和個人帶來的危害，同時要保障他們消除依賴后所需的外部支撐，從根本上消除他們的后顧之憂并使他們獲得生活的信心。吉登斯和彼得·泰勒-古比都提出要加大對人力資本的投入，不可一味地依靠提供經(jīng)濟援助，也就是要提高福利依賴者的受教育程度。當然，為了避免以后可能會產(chǎn)生的“福利二代”，對福利依賴者的家人，特別是小孩，也要進行一定的教育，這就要求國家要加大對教育的投入，不僅要建設(shè)正規(guī)的學校教育，還要在社區(qū)建立相關(guān)的教育培訓機構(gòu)，讓教育成為人們?nèi)粘Ｉ畈豢扇鄙俚臇|西。當然，社會投資國家并不單單指對于教育的投入，它還包括各種各樣的人力資本，身體素質(zhì)、競爭能力等都屬于這一范疇，社會投資國家是要依靠收入再分配將社會資源引向人力資本投資，以改善人民的生活能力。

我國的福利依賴也不應該將重點僅僅放在提高人們的福利供應水平上，而應該更重視促進個人的資產(chǎn)的積累，增強個人抵御風險的能力，“建構(gòu)資產(chǎn)為本的社會政策，其中一個非常重要的制度化工具就是通過個人發(fā)展賬戶來幫助人們形成個人資產(chǎn)”[8]122。個人通過不斷的儲蓄，以滿足未來生活的需要。促使個人承擔起自己的社會責任。個人自身應對風險的能力和素質(zhì)不斷提高，也會增加對就業(yè)和生活的信心，從而更積極地應對未來生活遇到的各種挑戰(zhàn)，而不會再將視角放在低水平的社會福利依賴上。

（三）重構(gòu)社會支持網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建公民社會和社區(qū)

傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)在市場經(jīng)濟的沖擊下不斷解體，原先由傳統(tǒng)家庭所維系的社會支持網(wǎng)絡(luò)也伴隨著解體而消散?，F(xiàn)代社會中，社會支持網(wǎng)絡(luò)的缺失成了很多人失業(yè)和貧困的一大重要原因，當他們自身無力承擔生活的重責時，就傾向于依靠國家福利救助。當我們提倡要幫助福利依賴者找尋自己的人力資源時，社會支持網(wǎng)絡(luò)就是很大一部分?，F(xiàn)代社區(qū)在公民的社會生活中扮演了重要的角色，不僅為社區(qū)成員提供各種文化娛樂資源，還擔負著強化社區(qū)成員情感的重責。所以吉登斯強調(diào)要通過激發(fā)地方的主動性來實現(xiàn)社區(qū)的復興，當建構(gòu)了完善的現(xiàn)代社區(qū)之后，原先可以從傳統(tǒng)鄰里模式獲得的社會支持也同樣可以在現(xiàn)代社區(qū)中找到，那些福利依賴者就可以通過社區(qū)龐大的資源來尋求解決自己問題的方式。一方面，社區(qū)的人力資源可以共享；另一方面，還可以在社區(qū)得到情感關(guān)懷和支持，可以增加福利依賴者脫離依賴群體的信心和動力。

（四）以發(fā)展的眼光進一步推行普惠型福利政策

社會學家蒂特馬斯（Titmuss）曾經(jīng)將社會政策劃分為剩余福利模型、工作能力——成績模型、制度性再分配模型。在他看來，剩余型（補缺型）福利模型的理念就是政府以拾遺補缺的方式為社會上有需要的人提供幫助；而制度性再分配“這個模型將社會福利視為社會里主要的統(tǒng)合制度，它在市場以外，按照需要的原則，提供普及性的服務”。[9]由于我國經(jīng)濟起步較晚，生產(chǎn)力水平較低，很長一段時間內(nèi)，我國的福利提供是以剩余型（補缺型）為主，針對那些生活特別需要照顧的成員，如殘疾人、老年人、孤兒等，這雖然在一定程度上緩解了部分人的生活壓力，但是由于評估體制的問題，容易讓很多人鉆政策的空隙，從而為福利依賴創(chuàng)造條件。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家也在進一步擴大福利供應的范圍，逐漸向普惠型社會福利模式轉(zhuǎn)變。但是，由于中國龐大的人口，要做到普惠還是需要一定的時日的，但就像米奇利認為的那樣，普惠型、發(fā)展型社會政策終將會代替剩余型、制度型社會政策。普惠型的社會政策能在制度層面上確保大部分的社會成員都能得到應有的福利保障，也可以從根本上消除福利依賴的可能性。

四、結(jié) 語

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，福利依賴現(xiàn)象在我國也越來越引起各界的重視。它不僅使個人對生活缺乏主動性，產(chǎn)生懶惰心理，消極度日，而且給社會也帶來了巨大的危害，使國家財政負擔加重，社會不公平現(xiàn)象滋生。發(fā)展型社會政策在應對福利依賴方面給我們提供了很多啟示，它強調(diào)不僅要從個人心理上消除對福利的依賴，鼓勵勞動者樹立自立自強的生活信念，通過自身的勞動來謀發(fā)展，努力擺脫福利依賴，為自己、家人、也為社會貢獻力量；而且還注重對個人人力資本的投資和社會支持網(wǎng)絡(luò)的重建，為個人擺脫福利依賴創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。我國福利制度還處在初建時期，只有在不斷借鑒國外優(yōu)秀的成果和國內(nèi)傳統(tǒng)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，才能找出一條適合我國國情的福利制度，才能使整個社會和諧發(fā)展。

[1]李迎生.社會工作概論[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[2]馬克思恩格斯選集：第42卷[M].北京:人民出版社，1982.

[3]錢寧，陳立周.當代發(fā)展型社會政策研究的新進展及其理論貢獻[J].湖南師范大學社會科學學報，2011（4）.

[4]吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興[M].鄭戈，譯.北京：北京大學出版社，2000.

[5]安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會政策[M].羅敏，譯.北京：社會科學文獻出版社，2006.

[6]邁克爾·謝諾登.資產(chǎn)與窮人：一項新的美國福利政策[M].高鑒國，譯.北京：商務印書館，2005：9-10.

[7]吳燕霞.發(fā)展型社會政策視角下城市貧困問題研究[J].中共福建省委黨校學報，2011（1）.

[8]杜玉華，文軍.從福利為本到資產(chǎn)為本：社會政策發(fā)展的新趨勢[J].河北學刊，2010（4）.

[9]理查德·蒂特馬斯.社會政策十講[M].江紹康，譯.北京：商務印書館，1991:18-19.