城中村改造問題初探——以長沙市岳麓區(qū)為例

劉 洋

（中共長沙市岳麓區(qū)委黨校，湖南 長沙 410013）

城中村改造問題初探
——以長沙市岳麓區(qū)為例

劉 洋

（中共長沙市岳麓區(qū)委黨校，湖南 長沙 410013）

湖南省長沙市岳麓區(qū)作為“長株潭”兩型社會(huì)建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)，承擔(dān)著探索兩型社會(huì)建設(shè)發(fā)展道路的重任?！俺侵写濉贝嬖诘膯栴}是城市發(fā)展不可回避的，對“城中村”進(jìn)行合理的改造是提升城市整體品質(zhì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的必然。因此，很有必要對城中村改造這一問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，尋求解決城中村問題的對策。

岳麓區(qū)；城中村；改造；建議

2010年3 月10 日長沙市政府出臺(tái)了《長沙市城中村改造方案》，方案指出：“‘城中村’改造以實(shí)現(xiàn)被拆遷地區(qū)村民與城市居民生活和社會(huì)管理無縫對接為目標(biāo)”。要在三年內(nèi)從國土、房產(chǎn)、社保等政策上尋求突破，建設(shè)新型城區(qū)，提升城市整體功能。因此，很有必要對城中村改造這一問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，尋求解決城中村問題的對策。

一、岳麓區(qū)城中村的現(xiàn)狀及其改造的必要性

1、岳麓區(qū)城中村現(xiàn)狀

岳麓區(qū)城中村的形成是由發(fā)展資金短缺、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足等主客觀因素造成的，在城市化進(jìn)程中采取了“繞開村落”的空間拓展思路，根據(jù)長沙市政府1998年2月17日頒布的5號(hào)令和2000年3月16日頒布的60號(hào)令進(jìn)行拆遷建設(shè)后，使部分村落被城市建成區(qū)所包圍，呈鑲嵌狀散布在城市新建職能區(qū)內(nèi)甚至城市中心周邊地區(qū)。隨著2008年4月1日開始實(shí)施長沙市《征地補(bǔ)償安置若干問題暫行規(guī)定》即長沙市政府第103號(hào)令，在城市化的過程中采取貨幣安置、一次性征地、統(tǒng)一安置等辦法，避免了城中村數(shù)量繼續(xù)增加。

目前，岳麓區(qū)范圍內(nèi)有城中村34個(gè)，占總行政村數(shù)量的39.1%，人口7.75萬人，占總?cè)丝诘?2.3%。按照農(nóng)用地面積可劃分為三種類型：完全沒有農(nóng)用地、有少量農(nóng)用地、有較多農(nóng)用地。

2、岳麓區(qū)城中村改造的必要性

岳麓區(qū)作為“長株潭”兩型社會(huì)建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)，承擔(dān)著探索兩型社會(huì)建設(shè)發(fā)展道路的重任，城中村存在的諸多問題是城市發(fā)展不可回避的，因此，對城中村進(jìn)行合理的改造是提升城市整體品質(zhì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的必然。

一是兩型社會(huì)建設(shè)的需要。2007年12月14日，國務(wù)院批準(zhǔn)長株潭城市群為全國兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，長沙市成立大河西先導(dǎo)區(qū)。岳麓區(qū)作為大河西先導(dǎo)區(qū)的核心區(qū)，承擔(dān)著“長株潭”地區(qū)探索資源節(jié)約、環(huán)境友好發(fā)展道路的重任。從兩型社會(huì)的內(nèi)涵來看，資源節(jié)約型包含了探索集約用地方式、建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、深化資源價(jià)格改革；環(huán)境友好型則包括建立主體功能區(qū)、制定評價(jià)指標(biāo)、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境約束政策和完善排污權(quán)有償轉(zhuǎn)讓交易制度等。然而，城中村普遍存在的土地集約利用度低、生活環(huán)境差、環(huán)境保護(hù)有待提高等問題成為兩型社會(huì)探索道路上必須解決的問題。

二是提升城市整體品質(zhì)的需要。城市內(nèi)和諧、全面發(fā)展是世界城市發(fā)展共同面臨的難題。在岳麓區(qū)兩型社會(huì)建設(shè)和長沙評選全國衛(wèi)生城市的背景下，城中村存在的社會(huì)問題如犯罪率高、衛(wèi)生環(huán)境差等，關(guān)系到人民生活的安定和團(tuán)結(jié)，因此，一直都是整治的重點(diǎn)。

三是全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。黨的十六大報(bào)告從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、可持續(xù)發(fā)展四個(gè)方面界定了全面建設(shè)小康社會(huì)的具體內(nèi)容，由此可見，經(jīng)濟(jì)收入的提高并不是小康社會(huì)建設(shè)的最終目標(biāo)。需要推進(jìn)城中村經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面建設(shè)，提高城中村居民生活水平和生活質(zhì)量。

二、岳麓區(qū)城中村改造存在的主要問題

城中村是城市高速發(fā)展下的附屬物，隨著城市空間布局的基本完成，城中村的問題反過來制約著城市精細(xì)化發(fā)展，成為城市品質(zhì)提升的障礙。岳麓區(qū)城中村改造中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、規(guī)劃的配套性有待提高

岳麓區(qū)城中村村民自住房規(guī)劃比較合理，但集體土地的開發(fā)缺乏規(guī)劃性，由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，上級(jí)政府又無法提供資金支持，開發(fā)商投資成為發(fā)展的必然。然而，開發(fā)商以追求利益為根本，在土地開發(fā)的過程中因?yàn)檫^于注重土地的利用率而忽視了城中村的整體規(guī)劃，為城中村日后的改造造成了一定的難度。其次，由于過于追求發(fā)展速度，忽視了被征地農(nóng)民在失去土地后生活保障的相關(guān)配套政策的跟進(jìn)。對于城中村的管理仍維持在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的模式下，“村轉(zhuǎn)居”工作尚未全面鋪開，城中村居民無法享受到城市居民的公共服務(wù)，尤其是土地流轉(zhuǎn)政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等。

2、資源利用不合理

改造的資金不足嚴(yán)重阻礙了岳麓區(qū)城中村的發(fā)展，現(xiàn)階段處于大河西先導(dǎo)區(qū)建設(shè)的起步階段，城市建設(shè)需要大量的資金，對于城中村改造投入較少。不僅如此，集體土地征收獲得的賠償金以及集體資產(chǎn)收益主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，以及村民的社會(huì)保障開支，城中村雖為城市社區(qū)，但延續(xù)村民自治的模式。同時(shí)，土地歸屬權(quán)的不明晰阻礙了土地的商業(yè)化運(yùn)作，無法使土地利益最大化。

3、管理機(jī)制相對滯后

征地前，村委會(huì)面對的管理對象一般是本村村民，與外界接觸較少。征地后，由于村民和村集體以對外出租物業(yè)為收入來源，村委會(huì)的管理內(nèi)涵發(fā)生了顯著的變化。城中村不僅為外來務(wù)工人員提供廉價(jià)住所，還承擔(dān)著更多特殊的城市社會(huì)功能。如對學(xué)生而言，由于岳麓區(qū)高校眾多，廉價(jià)的城中村房價(jià)為學(xué)生提供了在校期間的租房、飲食和娛樂需求，還是創(chuàng)業(yè)基地、畢業(yè)后的過渡住所等；對村民而言，城中村不僅具有居住功能，還是其失去生產(chǎn)用地后獲得收入的主要來源；對低收入家庭而言，可以通過小產(chǎn)權(quán)房的交易滿足住房需求；在社會(huì)方面，城中村為社會(huì)提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。以岳麓街道黃鶴村為例，目前黃鶴村內(nèi)有藝術(shù)類學(xué)校7家，各種經(jīng)營戶數(shù)十家。桔子洲街道的天馬村全村共有103棟房屋,每戶居民有四層樓房，滿足自住需求后，其余房屋均用來出租。外來人口大量增加，使得村級(jí)管理體系的社會(huì)負(fù)擔(dān)大大增加，社會(huì)治安、社會(huì)福利、計(jì)劃生育、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展方向等問題，都會(huì)對從農(nóng)業(yè)管理轉(zhuǎn)向工商業(yè)管理的村級(jí)管理體系提出新的要求，不可避免地會(huì)出現(xiàn)城中村治安混亂、衛(wèi)生環(huán)境差等突出問題。

4、發(fā)展意識(shí)有待提高

村委會(huì)和村民的發(fā)展意識(shí)也有待提高。就村委會(huì)而言，地理位置無優(yōu)勢的城中村干部等待上級(jí)政府實(shí)施城中村改造，缺乏主動(dòng)尋求自身發(fā)展的意識(shí)和能力；部分地理位置好的城中村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在改造中盲目求大、求新，對于改造項(xiàng)目的態(tài)度都是“推倒重來”，造成了不必要的浪費(fèi)。就村民而言，通過調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)［1］，以受教育程度來看，初中及小學(xué)文化占62.06%、沒受過教育的占17.24%，高中學(xué)歷占21.37%，具有大專及以上學(xué)歷的占2.06%。高中及以下學(xué)歷的占到了97.94%；在你如何使用你的補(bǔ)償金（多選）一題中，選擇修建、購買和裝修房屋的占89.75%，做生意的占65.34%，購買汽車等高檔消費(fèi)品的占23.46%，而用于小孩教育和自身培訓(xùn)的分別占20.50%和3.78%。這說明城中村居民對于自身和子女接受教育的需求普遍不高，滿足于出租物業(yè)帶來的高額收入，成為新型的“租金食利”階層。尤其是年輕人，游手好閑、不學(xué)無術(shù)的現(xiàn)象十分普遍。這些村民安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，缺少改造城中村的動(dòng)力。

三、岳麓區(qū)城中村改造的建議

城中村改造是一次利益再分配的過程，如何實(shí)現(xiàn)改造主體與客體的雙贏是政府應(yīng)該考慮的問題，也是城中村改造破題的關(guān)鍵。因此，要牢牢把握政府組織、政策引導(dǎo)、市場運(yùn)作、企業(yè)參與、群眾支持的原則，通過注重規(guī)劃的長遠(yuǎn)性和協(xié)調(diào)性、加強(qiáng)資源利用的合理性、政府管理的創(chuàng)新性、引導(dǎo)發(fā)展意識(shí)的前瞻性四個(gè)方面來進(jìn)行。

1.注重規(guī)劃的長遠(yuǎn)性和協(xié)調(diào)性

按照岳麓區(qū)城中村發(fā)展的情況，可分為成熟社區(qū)、發(fā)展中社區(qū)和待發(fā)展社區(qū)。從長遠(yuǎn)規(guī)劃看，首先，政府要出臺(tái)一個(gè)引導(dǎo)不同發(fā)展階段城中村建設(shè)與發(fā)展的總體規(guī)劃。要把握政策的靈活性，即“把握總體，放寬細(xì)節(jié)”，給予村集體一定的發(fā)展自由度，要充分考慮不同發(fā)展階段城中村的特點(diǎn)。要遵循發(fā)展的基本原則：一是充分考慮到城中村建設(shè)與城市整體規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合；二是要兼顧群眾利益，把城中村的發(fā)展與居民的就業(yè)與收入增加有機(jī)結(jié)合；三是發(fā)展的過程不能千篇一律，要結(jié)合本地人文特色和地理環(huán)境，避免后開發(fā)的城中村成為先開發(fā)城中村的翻版。村集體要從長遠(yuǎn)的角度來考慮城中村的整體發(fā)展，作為兩型社會(huì)發(fā)展核心區(qū)，發(fā)展要以資源節(jié)約和環(huán)境友好為標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目引進(jìn)上不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。要利用岳麓區(qū)高校眾多的特點(diǎn)，借助專家、教授等各種智力資源，制定出適合本村發(fā)展的改造措施和規(guī)范化的改造操作程序，在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)社區(qū)管理等方面取得突破。政府要以村民的切身利益為出發(fā)點(diǎn)，制定一系列城中村配套政策措施，切實(shí)落實(shí)好村民身份轉(zhuǎn)變、社會(huì)保障、公共服務(wù)管理等關(guān)系到農(nóng)民切身利益的問題，解決農(nóng)民在城中村改造過程中的后顧之憂。

2.加強(qiáng)資源利用的合理性

土地資源的合理利用是城中村改造是否成功的關(guān)鍵。要確定土地權(quán)屬問題，土地資源仍是城中村發(fā)展的最大資本，城中村想獲得發(fā)展資金，必須通過土地合理經(jīng)營來帶動(dòng)。在現(xiàn)行土地制度下，城中村土地必須經(jīng)過流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場。有學(xué)者提出“一村兩制”流轉(zhuǎn)模式，即除居住用地外的集體土地國有化，但城中村保留土地使用權(quán)［2］。經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)后通過“招拍掛”獲得資金，再進(jìn)行城中村改造。在土地使用上，相鄰的村可嘗試土地聯(lián)合使用，增加土地利用率。同時(shí)，進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)的股份制改造，通過股份合作制的經(jīng)營模式來管理集體經(jīng)濟(jì)，將所有物業(yè)通過資產(chǎn)評估量化為原村民股金，成立股份合作社并由街道管理，合作社發(fā)展到一定規(guī)?？上蚬煞葜乒巨D(zhuǎn)變。

3.管理制度的創(chuàng)新性

農(nóng)村社區(qū)成為城中村后，村委會(huì)管理內(nèi)涵發(fā)生了深刻的變化，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，過多的社會(huì)管理職能使得村委會(huì)能力缺位成為必然，如何調(diào)動(dòng)群眾參與城中村的管理是目前解決這一矛盾的有效途徑。參與管理的方法是通過由下級(jí)行政主體或行政客體參加管理和決策來提高人們的積極性和管理效率［3］。通過建立城中村居民的團(tuán)體決策、領(lǐng)導(dǎo)咨詢制度、居民建議制度等，讓村民積極參與村務(wù)的管理。意義在于：其一，增加群眾的認(rèn)同感、責(zé)任感和成就感，城中村村民一般以出租房屋為主，雖然生活富裕了，但在調(diào)查中有58.12%的村民認(rèn)為無事可做，讓他們參與村委會(huì)的管理，了解村委會(huì)的運(yùn)作，了解上級(jí)政策，有助于改造的進(jìn)行。其二，由于集中了大家的意見，避免了政策和決策的片面性，使村務(wù)決策更加符合實(shí)際、更加合理；其三，村委會(huì)和村民保持交流暢通，擺脫之前以村委會(huì)為主體、村民為客體的管理與被管理的形式，雙方便于建立起一種合作的關(guān)系。

4.引導(dǎo)發(fā)展意識(shí)的前瞻性

城中村如何發(fā)展不是上級(jí)政府、村委會(huì)和村民哪一方的責(zé)任，而是需要三方面共同努力。就政府而言，要從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)化，政策取向也要從征地時(shí)的“取”轉(zhuǎn)變成改造時(shí)的“予”，要認(rèn)識(shí)到城中村改造與城市發(fā)展的關(guān)系，時(shí)刻要從“干什么”、“如何干”、“如何干得好”三個(gè)層面去思考問題，要把城中村的改造列入干部的績效考核，明確各級(jí)責(zé)任。就村民而言，在調(diào)研中，有75.45%的調(diào)查對象選擇當(dāng)農(nóng)民好，在“原因”選擇中97.32%的調(diào)查對象選擇了“更有人情味”，這一問題反映了農(nóng)民接受城市文化、成為城市居民、不會(huì)馬上隨著居住環(huán)境的改變而發(fā)生變化，可能需要幾代人來完成。這就需要政府通過宣傳、引導(dǎo)來增強(qiáng)村民的歸屬感；要加強(qiáng)城市化管理，行政執(zhí)法、稅務(wù)、工商等職能部門要逐步覆蓋城中村；社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也要納入城市規(guī)劃。村集體要通過設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金等獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來增強(qiáng)村民培養(yǎng)子女的積極性，通過文化素質(zhì)的提高來增強(qiáng)競爭力。

［注 釋］

［1］本文中關(guān)于岳麓區(qū)城中村的數(shù)據(jù)來源是通過向各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城中村居民發(fā)放調(diào)查問卷，在調(diào)查中發(fā)放了200份調(diào)查問卷，收回163份問卷，其中有效問卷145份。

［2］洪增林，薛惠鋒.城中村集體土地流轉(zhuǎn)模式及其收益測算研究［J］.陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）,2007,（4）.

［3］ 張國慶.行政管理學(xué)概論［M］.北京大學(xué)出版社,2000.337.

［1］ 陳柳欽.城市化進(jìn)程中“城中村”問題探討［J］.中國國情國力，2010,（5）.

［2］ 劉慕平,程克貴,呂軍.留地安置，解開“城中村”難題的有效思路［J］.中國土地，2005,（12）.

［3］ 洪增林,薛惠鋒.城中村集體土地流轉(zhuǎn)模式及其收益測算研究［J］.陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）,2007,（4）.

［4］ 郭愛請，侯建，沈令.石家莊市“城中村”改造模式探討［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2007，（1）.

［5］焦愛英，牟玲玲.城中村改造模式比較研究［J］.2009,（5）.

［6］ 張國慶.行政管理學(xué)概論［M］.北京大學(xué)出版社,2000.337.

C916.1 < class="emphasis_bold">［文章標(biāo)識(shí)碼］ A

A

1671-5136（2012） 01-0033-03

2012-03-04

劉洋（1970-），男，湖南澧縣人，長沙市岳麓區(qū)委黨校教師、碩士。研究方向：政府公共管理。