城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化進(jìn)程的難點(diǎn)及對策研究
——以上海市X鎮(zhèn)為例

◎ 張澤勝

城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化進(jìn)程的難點(diǎn)及對策研究
——以上海市X鎮(zhèn)為例

◎ 張澤勝

城鄉(xiāng)結(jié)合部是農(nóng)村向城市過渡的邊緣地帶，也是農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的前沿地帶。城鄉(xiāng)結(jié)合部是其自身模仿、融入城市，以及城市擴(kuò)散輻射效應(yīng)嵌入的雙向互動(dòng)過程。本文以上海市X鎮(zhèn)為例，探討近年來城鄉(xiāng)一體化過程中的難點(diǎn)及對策。

城鄉(xiāng)結(jié)合部 城市化 對策研究

一、X鎮(zhèn)城市化的基本概況

在近年來的城市化過程中，X鎮(zhèn)以國家、市、區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目為契機(jī)，搶抓發(fā)展機(jī)遇，加速推進(jìn)了城市化進(jìn)程。X的城市化進(jìn)程，既符合當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展變化的新趨勢，代表了農(nóng)村發(fā)展的先進(jìn)方向，也順應(yīng)了上海市城市發(fā)展的戰(zhàn)略需求，為整個(gè)上海的城市化特別是大虹橋商務(wù)區(qū)的建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。

（一）城市化推進(jìn)中涉及的重大項(xiàng)目建設(shè)

2003年，虹橋臨空經(jīng)濟(jì)園區(qū)圍繞園林式、高科技、總部型的一流精品園區(qū)“三年拆平，五年建成”的總體目標(biāo)，全年共拆平土地1442.28畝，累計(jì)拆平形象進(jìn)度達(dá)50.5%，為園區(qū)開發(fā)提前一年基本拆平奠定了基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)金鐘路、協(xié)和路等7條規(guī)劃道路和一批重大項(xiàng)目的建設(shè)，其中金鐘路（淞虹路—廣順北路）和福泉路35千伏變電站年內(nèi)竣工，北大青鳥軟件園亦已竣工，還引進(jìn)一批大型企業(yè)。全年引進(jìn)企業(yè)268家，注冊資金13.4億元，落實(shí)稅收3.37億元；累計(jì)引進(jìn)企業(yè)1502家，注冊資金45.9億元。

2006年市政重點(diǎn)項(xiàng)目地鐵機(jī)務(wù)段建設(shè)，X鎮(zhèn)提前兩個(gè)月完成征地范圍內(nèi)土地拆平騰地任務(wù),共征地547畝，動(dòng)遷企業(yè)218家，動(dòng)遷村民117戶，拆除征地范圍內(nèi)各類建筑面積25萬平方米；372畝安置用地中，動(dòng)遷拆平 158家企業(yè)，18萬平方米安置房開工。在整個(gè)地鐵機(jī)務(wù)段建設(shè)項(xiàng)目工程中，實(shí)現(xiàn)了 “零強(qiáng)遷”、“零上訪”、“零事故”。

2006年虹橋綜合交通樞紐工程正式啟動(dòng)，該項(xiàng)目是國家級重大工程，涉及虹橋機(jī)場的改擴(kuò)建、京滬高速鐵路樞紐、城市公共交通樞紐等重大工程。該項(xiàng)目共涉及1400戶村民動(dòng)遷，涉及雙涇、綏寧、X鎮(zhèn)12個(gè)生產(chǎn)隊(duì)撤隊(duì)，其中僅虹橋機(jī)場擴(kuò)建地（一、二期）就涉及征地570.8畝，安置勞動(dòng)力477人，動(dòng)遷村民156戶，動(dòng)遷企業(yè)300家，撤銷2個(gè)生產(chǎn)隊(duì)建制。

（二）X鎮(zhèn)城市化進(jìn)程的特征

常規(guī)的農(nóng)村城市化，一般都是經(jīng)濟(jì)文化逐漸發(fā)展到一定程度之后，結(jié)合自身需要而實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)自然而然的過程。X鎮(zhèn)的城市化進(jìn)程更多的是在國家、市、區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目的推動(dòng)下完成的，是一個(gè)典型的被動(dòng)城市化。被動(dòng)城市化過程中主要的任務(wù)包括立項(xiàng)、征地、動(dòng)遷、農(nóng)民房安置建設(shè)、農(nóng)村勞動(dòng)力安置、撤銷建制等六個(gè)方面。

二、城市化推進(jìn)過程中幾項(xiàng)難點(diǎn)工作

城市化過程是一個(gè)利益增進(jìn)的過程，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和整個(gè)居民生活水平的提升具有極其重要的促進(jìn)作用；與此同時(shí)，城市化也是一個(gè)利益再分配的過程，在城市化推進(jìn)過程中會(huì)形成不同的利益相關(guān)群體，他們各自的利益訴求不同，這就決定了城市化推進(jìn)工作會(huì)遇到種種的困難與矛盾。具體來講，在城市化推進(jìn)過程中，一般會(huì)遇到以下四種類型的難點(diǎn)工作：

（一）動(dòng)遷難

城市化過程中，最容易引起社會(huì)矛盾的工作就是房屋動(dòng)遷，同時(shí)房屋動(dòng)遷工作也是事關(guān)重大建設(shè)項(xiàng)目能不能按計(jì)劃順利完成的重大問題。在房屋動(dòng)遷方面，主要面對兩個(gè)方面的難點(diǎn)工作：

一是私房動(dòng)遷難。村民私房動(dòng)遷是其家庭利益重新分配的過程，關(guān)系到整個(gè)家庭的和睦，也關(guān)系到整個(gè)動(dòng)遷工作的進(jìn)展。由于各個(gè)動(dòng)遷家庭情況不一，在動(dòng)遷時(shí)，原來家庭較為團(tuán)結(jié)和睦的，動(dòng)遷過程就比較順利，其對動(dòng)遷工作的影響就比較小；而如果家庭成員平時(shí)之間存在矛盾、不太和睦團(tuán)結(jié)的，在動(dòng)遷時(shí)家庭矛盾就會(huì)凸現(xiàn)出來，從而影響到動(dòng)遷進(jìn)度。此外，在各動(dòng)遷基地或多或少存在的“動(dòng)遷油子”，盡管人數(shù)較少，但對于動(dòng)遷推進(jìn)的影響是巨大的，不僅增加了政府動(dòng)遷的成本，同時(shí)，也形成了新的不穩(wěn)定因素，給整個(gè)地區(qū)的穩(wěn)定局面帶來影響。

二是企業(yè)動(dòng)遷難。X鎮(zhèn)的城市化進(jìn)程，前后跨度已經(jīng)三十年，動(dòng)遷歷史比較長遠(yuǎn)，使得部分動(dòng)遷企業(yè)對于動(dòng)遷政策比較熟悉，容易鉆動(dòng)遷政策的空子，加上動(dòng)遷企業(yè)構(gòu)成十分復(fù)雜，使得企業(yè)的動(dòng)遷工作進(jìn)展遇到很大困難。典型的困難就是部分動(dòng)遷企業(yè)“坐地起價(jià)、漫天要價(jià)”，并且通過各種手段影響正常的動(dòng)遷程序，嚴(yán)重影響動(dòng)遷進(jìn)程，使得動(dòng)遷成本和難度急劇提高。同時(shí)，村、隊(duì)干部在與企業(yè)動(dòng)遷談判過程中也承受了巨大的壓力，一方面部分動(dòng)遷企業(yè)對于村、隊(duì)干部上門工作采取“不理不睬”的態(tài)度，使村、隊(duì)干無法與其正常地進(jìn)行溝通、協(xié)商，使得動(dòng)遷談判十分困難，拖延了整個(gè)動(dòng)遷過程，村隊(duì)干部面臨著整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位限期要求交地的壓力；另一方面由于不能與動(dòng)遷企業(yè)早日達(dá)成動(dòng)遷協(xié)議，影響了整個(gè)撤隊(duì)撤村工作的進(jìn)展，損害了村集體及村民的利益，使得部分村民產(chǎn)生了不滿情緒，影響了社會(huì)面的穩(wěn)定。

（二）撤銷建制難

撤銷建制工作主要涉及撤銷村、隊(duì)建制，該項(xiàng)工作貫穿于X鎮(zhèn)整個(gè)城市化進(jìn)程中，尤其是虹橋綜合交通樞紐工程，涉及環(huán)西3個(gè)村12個(gè)生產(chǎn)隊(duì)要撤銷隊(duì)建制，如此大的撤隊(duì)規(guī)模，在X鎮(zhèn)歷史上也屬首次。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，X鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的局面已發(fā)生了徹底改觀。一批大型企業(yè)的入駐，給村、隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)注入了活力，使得村隊(duì)集體資產(chǎn)存量不斷增加，壯大了村隊(duì)集體企業(yè)規(guī)模，也使得村民分享到了集體經(jīng)濟(jì)帶來的實(shí)惠。同時(shí)，也應(yīng)該看到村隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，也提高了村民對于撤銷建制后所獲取集體資產(chǎn)分配額的期望值，使得撤銷建制工作面臨著巨大的工作壓力。

眾所周知，撤銷建制工作是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)、規(guī)范操作要求極高、涉及村民切身利益的重要工作。在撤銷建制工作過程中，由于村與村之間、生產(chǎn)隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間集體資產(chǎn)總量及集體人口數(shù)量存在差異，因此各生產(chǎn)隊(duì)、各村撤銷建制后的資產(chǎn)分配也就存在一定差距。這在客觀上造成了隊(duì)與隊(duì)之間、村與村之間人均集體資產(chǎn)分配額存在著差異。但是由于在撤銷建制過程中涉及村民的切身利益，村民為了多拿些集體資產(chǎn)分配額，就會(huì)去比較各自的分配額，存在著普遍的攀比心理，加大了撤銷建制工作的難度。一旦在鎮(zhèn)、村、隊(duì)各個(gè)層面處置上稍有不慎，極易引起面上的不穩(wěn)定，引發(fā)大面積的群眾集訪，給地區(qū)穩(wěn)定帶來巨大壓力。

（三）征地勞動(dòng)力簽約安置難

在城市化推進(jìn)過程中，勞動(dòng)力的就業(yè)問題始終是一項(xiàng)極其重要的工作。實(shí)事求是地講，造成征地勞動(dòng)力簽約安置難的原因是多方面的，概括起來可以歸結(jié)為以下兩個(gè)方面的原因：

一是征地勞動(dòng)力前后工作環(huán)境的落差大。征地勞動(dòng)力原在村、隊(duì)大多從事后勤、倉庫保管等工作，工作時(shí)間比較寬松，任務(wù)較輕，待遇也較高，年均收入在4-7萬之間。與此同時(shí)，由于村、隊(duì)集體企業(yè)是雇主，加上征地勞動(dòng)力與村、隊(duì)集體企業(yè)自然形成的比較穩(wěn)固的雇傭關(guān)系，使得征地勞動(dòng)力對于自身的工作環(huán)境、職責(zé)、技能和待遇水平已形成了一定認(rèn)同感和歸屬感，這就使得其征地前的工作具有穩(wěn)定的長期回報(bào)。但是，征地后勞動(dòng)力安置走市場化就業(yè)道路，征地勞動(dòng)力需要憑借自身的素質(zhì)和工作能力在社會(huì)上競聘上崗。受自身?xiàng)l件限制和社會(huì)崗位要求較高等因素的影響，征地勞動(dòng)力在就業(yè)方面一直比較困難。能夠順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)的一般只局限于一些要求較低、勞動(dòng)環(huán)境較差、時(shí)間較長、勞動(dòng)強(qiáng)度較高的崗位。此外，這些崗位的工資水平也較低，普遍僅在1200元/月左右且勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定。征地勞動(dòng)力面對征地前后工作環(huán)境的巨大落差，大部分征地勞動(dòng)力選擇了放棄就業(yè)，閑散在家，成為潛在的社會(huì)不穩(wěn)定隱患。

二是現(xiàn)有的勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)體系還不能適應(yīng)征地勞動(dòng)力的需求。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)很多征地勞動(dòng)力還是有著強(qiáng)烈就業(yè)意愿的，其對市場化就業(yè)的認(rèn)同度也在逐年提高，他們往往希望政府或是征地單位能夠提供適合市場需求的實(shí)用就業(yè)技能培訓(xùn)，從而使得其更順利地走上新的工作崗位。而現(xiàn)有的就業(yè)培訓(xùn)體系還不能滿足這部分人的需求，比如現(xiàn)有就業(yè)培訓(xùn)中實(shí)用技能培訓(xùn)比較薄弱，實(shí)習(xí)場所較少，培訓(xùn)勞動(dòng)力實(shí)際操作環(huán)節(jié)少，這些都在客觀上使得征地勞動(dòng)力不愿意參與現(xiàn)有的培訓(xùn)體系，間接地造成了征地勞動(dòng)力就業(yè)安置難。

（四）由村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻耠y

X鎮(zhèn)的城市化是一個(gè)被動(dòng)城市化的過程，因此，往往是一種不徹底的城市化，這是相對于村民轉(zhuǎn)為市民而言的。X鎮(zhèn)的城市化是一種就地或就近的城市化方式，當(dāng)?shù)氐木用襁€可以部分保留他們的居住生活空間和傳統(tǒng)生活方式；與此同時(shí)，X鎮(zhèn)的城市化是一種整體的城市化，當(dāng)?shù)鼐用袢钥梢韵鄬ν暾乇Ａ羲麄兗扔械泥l(xiāng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)和社會(huì)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。因此，盡管X鎮(zhèn)的居民在工作方式、生活環(huán)境、社會(huì)身份等方面完成了巨大轉(zhuǎn)變，但他們?nèi)匀槐Ａ糁喈?dāng)多的鄉(xiāng)村生活方式和鄉(xiāng)村社會(huì)特征。與異地城市化對入城農(nóng)民的全方位徹底改造相比，被動(dòng)城市化可以說是一種不徹底的城市化。村落作為一種生活制度和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其終結(jié)過程要比作為職業(yè)身分的農(nóng)民更加延遲和艱難。這一社會(huì)心理文化因素的存在必然使得村民變市民困難重重。

三、推進(jìn)城郊結(jié)合部城市化進(jìn)程的政策建議

（一）解決企業(yè)動(dòng)遷難的政策建議

城市建設(shè)過程中最難的工作是動(dòng)遷，這其中企業(yè)的動(dòng)遷最為棘手，情況也極為復(fù)雜，涉及的利益主體較多，如何做好企業(yè)動(dòng)遷一直是我們工作中重點(diǎn)考慮的問題。企業(yè)能不能順利動(dòng)遷不僅關(guān)乎重大建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展，也關(guān)系到撤銷建制能不能順利完成，更涉及村民的最直接、最現(xiàn)實(shí)、最切身的利益。可以說做好企業(yè)動(dòng)遷工作關(guān)系到工作的全局。但是由于現(xiàn)有的法律法規(guī)對企業(yè)動(dòng)遷的相關(guān)規(guī)定比較少，涉及的法律問題比較復(fù)雜，使得與企業(yè)的談判十分復(fù)雜，過程常常是反反復(fù)復(fù)，影響到了全局工作的開展。因此，我們建議盡快制定企業(yè)動(dòng)遷的相關(guān)法律法規(guī)，使其動(dòng)遷過程更加規(guī)范、透明，這對于全局工作來說意義重大。此外，還需要我們用好用足現(xiàn)有的法律法規(guī)，依法依情地實(shí)施企業(yè)動(dòng)遷。

（二）解決大齡安置勞動(dòng)力就業(yè)難的政策建議

就業(yè)是民生之本，就業(yè)問題始終是群眾最關(guān)心、最直接的利益問題。就業(yè)問題不僅關(guān)乎群眾的生活有沒有保障，也關(guān)乎其能不能順利融入社會(huì)，獲得一定的社會(huì)地位?？陀^地說，安置農(nóng)民獲得了一定數(shù)額的就業(yè)安置費(fèi)、集體資產(chǎn)分成費(fèi)、一定套數(shù)的安置房，這對于維持他們的生活在短期看應(yīng)該不成問題。但是我們也要看到，被征地農(nóng)民征地后的生活成本在增加，原有的單位組織依靠沒有了，如果不能順利就業(yè)，對社會(huì)穩(wěn)定和他們自身的發(fā)展來說是一個(gè)問題。最大的就業(yè)問題就是大齡安置勞動(dòng)力，這部分人由于還沒有到達(dá)退休年齡，不能領(lǐng)取養(yǎng)老金，而其就業(yè)技能和文化水平又限制了其就業(yè)能力，如何促使其盡快就業(yè)始終是黨委、政府優(yōu)先考慮的重要問題。一是這部分人年齡大，學(xué)習(xí)能力不足；二是其憂患意識還比較單薄，找不準(zhǔn)自己的職業(yè)道路。因此，需要采取有效措施促使其就業(yè)，為其順利融入城市社區(qū)打好基礎(chǔ)，也為社會(huì)穩(wěn)定打牢基礎(chǔ)。

解決這部分人的就業(yè)需要加強(qiáng)兩個(gè)方面的工作：一是激發(fā)其就業(yè)動(dòng)機(jī)，增強(qiáng)其憂患意識。這需要做好思想宣傳引導(dǎo)工作，使其樹立正確的就業(yè)觀念，使其意識到就業(yè)不僅僅是生活來源問題，就業(yè)更是盡快融入社會(huì)的重要途徑。二是努力提高其職業(yè)素質(zhì)，拓寬其就業(yè)渠道。通過職業(yè)技能培訓(xùn)增強(qiáng)其就業(yè)素質(zhì)，可以考慮培訓(xùn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對參加培訓(xùn)的大齡安置勞動(dòng)力其通過就業(yè)培訓(xùn)后給予就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)金，并且培訓(xùn)必須是免費(fèi)的；政府部門還需要努力增加工作崗位，拓展就業(yè)門路，可以通過政策優(yōu)惠鼓勵(lì)企事業(yè)單位雇傭大齡安置勞動(dòng)力，增強(qiáng)其就業(yè)競爭力。

（三）促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)化市民的建議

城市化絕不僅僅是物質(zhì)的城市化，更有社會(huì)心理和社會(huì)生活方式的城市化。撤銷建制絕不是城市化的最后工作，還有幫助農(nóng)民盡快轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦姆彪s細(xì)致的工作要做。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前很多居民雖然住進(jìn)了寬敞明亮的城市住房，但是其行為方式卻是鄉(xiāng)村生活的，很多并不適合城市生活。這對于農(nóng)民來說是一個(gè)痛苦的轉(zhuǎn)變，但也是必須面對的轉(zhuǎn)變過程。這個(gè)轉(zhuǎn)變需要政府做好引導(dǎo)工作，比如對于繳納物業(yè)費(fèi)用需要加強(qiáng)宣傳，同時(shí)更需要堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，通過細(xì)致的群眾工作，通過民眾喜聞樂見的形式做好宣傳引導(dǎo)工作，而不能搞一刀切，激化潛在的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定的大局。

（四）對村隊(duì)干部群體的幾點(diǎn)看法

村隊(duì)干部在加快推進(jìn)城市化工作做了大量艱苦細(xì)致的工作，是一個(gè)特別能吃苦、特別能奉獻(xiàn)的群體。撤銷建制后這個(gè)群體也轉(zhuǎn)變成了普通的市民，其原有的身份變化了，但是其工作能力和社會(huì)資源卻沒有減少，其與百姓聯(lián)系密切的特征卻沒有變。如何妥善安置這部分人對于全局性的穩(wěn)定性工作至關(guān)重要。實(shí)事求是地講，在X鎮(zhèn)的城市化地區(qū)，社會(huì)穩(wěn)定工作仍是重中之重的硬任務(wù)，這就需要一部分既熟悉群眾工作又具備群眾工作能力的人，無疑村隊(duì)干部可以承擔(dān)這部分工作。因此，如何妥善安置這部分人是一個(gè)十分重要的工作，需要統(tǒng)籌考慮，需要提早規(guī)劃、需要慎重決策。建議黨委、政府可以考慮用適當(dāng)?shù)陌仓梅绞搅糇∵@部分人才，為以后的社會(huì)穩(wěn)定打牢基層工作隊(duì)伍基礎(chǔ)。

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作者簡介：張澤勝，華東理工大學(xué)社會(huì)保障學(xué)碩士，現(xiàn)就職于西藏藏族自治區(qū)財(cái)政廳社會(huì)保障處。

（責(zé)任編輯：盧小文）

The Difficulties and Countermeasures of the Urbanization Process in the Ruralurban Fringe: Take X Town in Shanghai as an Example

Zhang Zesheng

The rural-urban fringe is on the verge of the rural-urban transition as well as the frontier for the rural area’s transformation towards an urban society. The rural-urban fringe is indeed a two-way process. The paper explores the case of X Town in Shanghai and discusses the difficulties and countermeasures in dealing with the rural-urban integration process in recent years.

rural-urban fringe; urbanization; countermeasure analysis

F292