光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策為什么進(jìn)退難以自如？

聶新偉 徐齊利

摘 ? 要：黨的十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。近年來(lái)，在培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)政策預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)趨向下，圍繞著產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的激勵(lì)扭曲而致使其存在是否合理的爭(zhēng)議也在不斷增多，其中騙取財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題更成眾矢之的。考慮到政策預(yù)期能改變市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體也能改變政策效果，這就形成了“動(dòng)機(jī)——行為——結(jié)果”的連鎖反應(yīng)?；诖?，從博弈論視角出發(fā)，對(duì)補(bǔ)貼政策執(zhí)行中形成的激勵(lì)扭曲問(wèn)題給予了理論闡釋，并對(duì)光伏補(bǔ)貼政策演變及其對(duì)市場(chǎng)主體行為影響的歷程進(jìn)行全面總結(jié)，認(rèn)為信息不對(duì)稱的存在雖然會(huì)使補(bǔ)貼政策容易遭遇道德風(fēng)險(xiǎn)這一實(shí)踐層面的困境而進(jìn)退兩難，但在政策預(yù)期目標(biāo)的硬約束下基于政策執(zhí)行中的實(shí)踐試錯(cuò)反饋而實(shí)現(xiàn)政策方向和力度調(diào)控方式的轉(zhuǎn)型是可以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的，因此產(chǎn)業(yè)政策正向激勵(lì)效應(yīng)的最大化既是政策設(shè)計(jì)的初衷，也是實(shí)踐執(zhí)行中應(yīng)該堅(jiān)持的原則。

關(guān) ?鍵 ?詞：光伏產(chǎn)業(yè);財(cái)政補(bǔ)貼;平價(jià)上網(wǎng);產(chǎn)能過(guò)剩

中圖分類號(hào)：F812.0 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：2096-2517（2019）06-0008-11

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2019.06.002

一、引言

隨著《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知（征求意見(jiàn)稿）》①的下發(fā)，備受業(yè)界期待和關(guān)注的光伏發(fā)電補(bǔ)貼新政最終落地。從政策明確表達(dá)的方向和目標(biāo)來(lái)看，光伏發(fā)電市場(chǎng)將更加突出市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，旨在加快實(shí)現(xiàn)平價(jià)和低價(jià)上網(wǎng)的導(dǎo)向，清晰表明競(jìng)價(jià)上網(wǎng)將成為光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)新常態(tài)。自2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》以來(lái)，給予補(bǔ)貼支持以實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展一直是政策的著力點(diǎn)，自然補(bǔ)貼政策的走向和力度也成為感知光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)冷暖的晴雨表。由于光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)高低直接關(guān)系市場(chǎng)主體所獲補(bǔ)貼金額的大小，在《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020）》關(guān)于光伏電價(jià)2020年實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)這一政策方向的硬約束下，逐步退坡的補(bǔ)貼激勵(lì)使得大量光伏發(fā)電項(xiàng)目提前投產(chǎn)建設(shè)， 光伏裝機(jī)規(guī)模呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。截至2017年底， 我國(guó)太陽(yáng)能光伏發(fā)電裝機(jī)已達(dá)到1.3億千瓦，提前并超額完成了“十三五”預(yù)設(shè)的目標(biāo)。然而，在此過(guò)程中，補(bǔ)貼退坡也變相造成“搶裝潮”和產(chǎn)能過(guò)剩的激勵(lì)扭曲現(xiàn)象[1-2]。與此同時(shí)，隨著光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)進(jìn)步和成本下降速度明顯加快， 尤其是在前期政策明確2020年實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的導(dǎo)向下，我國(guó)能源主管部門開(kāi)始進(jìn)一步調(diào)控補(bǔ)貼政策，旨在再次調(diào)減電價(jià)和補(bǔ)貼的《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（業(yè)界稱為“531新政”，下同）的出臺(tái)，表明我國(guó)新能源電價(jià)補(bǔ)貼政策由最初的國(guó)家、省、市（縣）多級(jí)補(bǔ)貼模式下的高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，經(jīng)過(guò)逐步調(diào)減補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼退坡階段，向最終明確補(bǔ)貼總量控制及無(wú)補(bǔ)貼的階段轉(zhuǎn)型。

客觀而言，政府逐步退出補(bǔ)貼支持和更大發(fā)揮市場(chǎng)作用是產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制設(shè)計(jì)的邏輯必然。 然而，市場(chǎng)參與主體卻對(duì)“531新政”反應(yīng)強(qiáng)烈、褒貶不一，批評(píng)者視其為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的“急剎車”“硬著陸”[3]，甚至出現(xiàn)了“關(guān)于企業(yè)家對(duì)三部委出臺(tái)531光伏新政的緊急訴求”聯(lián)名信，要求“給予緩沖期和調(diào)減幅度不應(yīng)過(guò)大”等[4]。無(wú)論是光伏巨嬰的“斷奶說(shuō)”還是光伏兒童的“成年禮”，均逆向表明光伏產(chǎn)業(yè)對(duì)補(bǔ)貼政策的依賴性之大，同時(shí)，也使政府部門難以自如調(diào)控補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這種尷尬境地恰恰證明了補(bǔ)貼政策的作用機(jī)制出現(xiàn)了偏差，造成補(bǔ)貼政策事前可預(yù)期的目標(biāo)（無(wú)補(bǔ)貼下的平價(jià)上網(wǎng)）與實(shí)踐中的實(shí)際效果（補(bǔ)貼依賴）出現(xiàn)了時(shí)間不一致效應(yīng)。

綜上所述，無(wú)論是“搶裝潮”還是補(bǔ)貼依賴癥，均說(shuō)明補(bǔ)貼政策遭遇了實(shí)踐困境，事后來(lái)看，旨在實(shí)現(xiàn)政策調(diào)控方式加快轉(zhuǎn)型的“531新政”的出臺(tái)是十分必要的?；诖?，本文以“制度——行為——績(jī)效”的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式，從利益博弈視角對(duì)補(bǔ)貼政策執(zhí)行中的激勵(lì)機(jī)制扭曲產(chǎn)生的因果關(guān)系進(jìn)行理論闡釋，并對(duì)光伏補(bǔ)貼政策執(zhí)行中政府調(diào)控力度選擇與市場(chǎng)主體的策略互動(dòng)及其行為結(jié)果的歷程進(jìn)行全面總結(jié)，以期探究激勵(lì)扭曲發(fā)生的現(xiàn)實(shí)約束與激勵(lì)條件。最后，通過(guò)作為政府與市場(chǎng)策略互動(dòng)直接體現(xiàn)的新增裝機(jī)規(guī)模對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的激勵(lì)扭曲存在性進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，得出研究結(jié)論和政策啟示。

二、 光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策作用機(jī)制的理論分析

（一）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策出臺(tái)的背景

自1992年我國(guó)實(shí)行投融資體制改革以來(lái)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)社會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資成為政府的重要管理職能[5]。顧名思義，作為政府發(fā)揮作用的重要手段之一，財(cái)政補(bǔ)貼是為了實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期的特定目的而對(duì)私人部門進(jìn)行補(bǔ)助或資金援助的行為[6]。2013年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出“對(duì)分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼的政策”，并原則性地強(qiáng)調(diào)“上網(wǎng)電價(jià)及補(bǔ)貼的執(zhí)行期原則上為20年”。與此同時(shí)，給予光伏產(chǎn)業(yè)以財(cái)政補(bǔ)貼支持的政府預(yù)期目的也是極為明確的，即“為規(guī)范和促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”。那么光伏制造產(chǎn)業(yè)當(dāng)時(shí)遭遇了什么樣的發(fā)展難題呢？歷史地看，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前期階段，具有明顯的原料和市場(chǎng)“兩頭在外”特點(diǎn)，得益于早期歐美等國(guó)大力推進(jìn)新能源發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)光伏企業(yè)在海外需求的大力帶動(dòng)下和國(guó)內(nèi)地方政府優(yōu)惠政策的支持下，取得了快速發(fā)展[7]。以江西省新余市的賽維LD公司為例，2006年公司產(chǎn)能為75MW，2007年為200MW，到2008年已形成產(chǎn)能400MW，創(chuàng)下了“LDK速度奇跡”[8]。

然而，金融危機(jī)引發(fā)的主權(quán)債務(wù)問(wèn)題使得歐美等國(guó)在支持新能源發(fā)展上面臨越來(lái)越大的資金壓力[9]。與此同時(shí)，圍繞著支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)， 各國(guó)開(kāi)始加大對(duì)本國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的保護(hù)力度，貿(mào)易保護(hù)主義開(kāi)始抬頭。例如，美國(guó)、歐盟、印度、澳大利亞等相繼宣布對(duì)中國(guó)的光伏產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查， 嚴(yán)重影響了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的出口形勢(shì)。據(jù)賽迪智庫(kù)報(bào)告顯示，2013年我國(guó)光伏產(chǎn)品對(duì)歐盟出口份額已從2012年的65%下降到27%，對(duì)美國(guó)出口份額從2012年的20%下降到14%。過(guò)分依賴海外市場(chǎng)造成國(guó)內(nèi)應(yīng)用開(kāi)發(fā)不足，在國(guó)際市場(chǎng)需求放緩的不利局面下， 產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，加之技術(shù)創(chuàng)新性不強(qiáng)造成產(chǎn)品同質(zhì)性嚴(yán)重，低價(jià)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)不斷困擾行業(yè)發(fā)展，越來(lái)越多的企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困境。從價(jià)格來(lái)看，2012年光伏產(chǎn)品（折標(biāo)準(zhǔn)片計(jì)算）均價(jià)為8.17元/片，與2011年同期相比銷售價(jià)格下降了48.2%;2010年活躍的光伏制造商超過(guò)450家，到2012年僅剩下154家，淘汰率達(dá)到65.8%①?？梢哉f(shuō)，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)已陷入到“內(nèi)憂外患”的境地，亟需通過(guò)國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用范圍與領(lǐng)域的擴(kuò)展來(lái)紓解困難[10]，亟需通過(guò)新的激勵(lì)機(jī)制推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)品創(chuàng)新，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。換言之，通過(guò)補(bǔ)貼機(jī)制鼓勵(lì)光伏電站建設(shè)，以此催生國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)成為光伏補(bǔ)貼政策出臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（二）光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)控方式與最優(yōu)策略選擇：博弈論視角的分析

1.補(bǔ)貼政策的激勵(lì)機(jī)理

信息不對(duì)稱容易造成逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，而機(jī)制設(shè)計(jì)就是通過(guò)事前設(shè)定的目標(biāo)來(lái)激勵(lì)或約束市場(chǎng)參與主體的行為動(dòng)機(jī)，使其以預(yù)期目標(biāo)為方向而采取行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。如果預(yù)期目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，就意味著激勵(lì)機(jī)制錯(cuò)位。梳理我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的系列文件，可以發(fā)現(xiàn)盡管不同時(shí)期出臺(tái)的政策在預(yù)期目標(biāo)的表述上會(huì)有不同，但追求平價(jià)上網(wǎng)始終是一致的。具體來(lái)看，“風(fēng)電、光伏電價(jià)2020年實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)” 的目標(biāo)要求首次出現(xiàn)在2014年6月7日經(jīng)由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020年）》中，而于2013年7月4日出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》雖沒(méi)有明確提出平價(jià)上網(wǎng)的要求，但對(duì)于“合理調(diào)減上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”以及“補(bǔ)貼執(zhí)行20年的期限”卻是明確的。

隨著2013年8月30日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》的出臺(tái)，分三類資源區(qū)的光伏電站和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目執(zhí)行不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入光伏補(bǔ)貼政策執(zhí)行期，定期或不定期地調(diào)低上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)成為后續(xù)政策文件的重要內(nèi)容。自此以后，基于實(shí)現(xiàn)2020年平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)要求成為后續(xù)出臺(tái)政策的核心要旨。 不難理解，要實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)的預(yù)期目標(biāo)，補(bǔ)貼力度就要逐漸減弱，最終退出時(shí)為0，當(dāng)補(bǔ)貼為0時(shí)自然也就意味著光伏發(fā)電電價(jià)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（平價(jià)或低價(jià)上網(wǎng)）的實(shí)現(xiàn)。綜上，光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策機(jī)制設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯就是“國(guó)家根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模、發(fā)電成本變化情況等因素，逐步調(diào)減光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)科技進(jìn)步，降低成本，提高光伏發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”。然而，由于信息不對(duì)稱和個(gè)體經(jīng)濟(jì)理性，市場(chǎng)參與主體在行為選擇上既可以選擇通過(guò)不斷增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)適應(yīng)不斷退坡的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，又可以選擇不斷依賴補(bǔ)貼而不去追求技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品創(chuàng)新。

2.政策目標(biāo)、主體動(dòng)機(jī)與策略選擇

由于市場(chǎng)參與主體不同行為動(dòng)機(jī)的存在，對(duì)于政策執(zhí)行者而言， 相互間存在明顯的策略博弈。對(duì)于機(jī)制設(shè)計(jì)者政府而言，由于其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，在實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)過(guò)程中，其在補(bǔ)貼力度執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)上可以有兩種選擇， 即執(zhí)行力強(qiáng)和執(zhí)行力弱。之所以會(huì)有執(zhí)行力度強(qiáng)弱的二分法，是因?yàn)檎趯?shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)終極目的的過(guò)程中，其始終也在關(guān)注著光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。從政策演變的脈絡(luò)可以看出，《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》都明確提出要“促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”，出發(fā)點(diǎn)就是試圖通過(guò)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電的應(yīng)用來(lái)紓解光伏制造產(chǎn)業(yè)所遭遇的上述“內(nèi)憂外患”問(wèn)題。

與此同時(shí)，從光伏產(chǎn)業(yè)鏈視角來(lái)看，給予光伏發(fā)電補(bǔ)貼實(shí)際上也是對(duì)“兩頭在外”的光伏上游產(chǎn)業(yè)以支持，最終是促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。正是基于光伏產(chǎn)業(yè)的“內(nèi)憂外患”和產(chǎn)業(yè)鏈條上的彼此關(guān)聯(lián)性，政府作為機(jī)制設(shè)計(jì)者，在實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)目的的過(guò)程中，引入了兩個(gè)目標(biāo)：一是為光伏制造業(yè)緩解困難，規(guī)范和促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展;二是實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)，提升光伏發(fā)電消納能力，促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。實(shí)質(zhì)地看，雖然兩者是互為前提、相互促進(jìn)的關(guān)系，但在推進(jìn)過(guò)程中因輕重緩急的階段性差異（緩解困難意味著要加大建設(shè)規(guī)模，需要政府刺激建設(shè)規(guī)模;而提升光伏發(fā)電消納能力需要約束并規(guī)范建設(shè)規(guī)模，避免產(chǎn)能過(guò)剩），容易造成兩者難以兼顧，這也就造成了光伏發(fā)電補(bǔ)貼調(diào)減標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度的易松難緊，表現(xiàn)為延長(zhǎng)某補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)限。對(duì)于市場(chǎng)參與者而言，其行為動(dòng)機(jī)可以分為兩種：選擇更多的補(bǔ)貼資金（較弱的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力）和選擇更少的補(bǔ)貼資金（較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力）。由此形成的博弈矩陣如表1所示。

從博弈論的角度來(lái)看，單方面行動(dòng)往往使所有人受損（囚徒困境），但追求相對(duì)優(yōu)勢(shì)的個(gè)體動(dòng)機(jī)往往會(huì)占據(jù)上風(fēng)，個(gè)體動(dòng)機(jī)的自我強(qiáng)化，往往會(huì)造成集體行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)下的合成謬誤[11]。從政府視角來(lái)看，基于個(gè)體動(dòng)機(jī)選擇“執(zhí)行力強(qiáng)”明顯優(yōu)于“執(zhí)行力弱”;對(duì)于市場(chǎng)參與者而言，雖然理性上來(lái)講，其更希望獲得更多的補(bǔ)貼，但由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)仍由政府部門主導(dǎo)，其只能被動(dòng)接受，支付贏得的大小只能依據(jù)政府執(zhí)行力度的強(qiáng)弱而定。然而，考慮到補(bǔ)貼最終會(huì)退出（即上網(wǎng)電價(jià)及補(bǔ)貼的執(zhí)行期原則上為20年），理性參與者更優(yōu)的策略選擇應(yīng)該是選擇增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，獲得更多的市場(chǎng)份額。自然這也是政府機(jī)制設(shè)計(jì)最希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)， 所以支付集合（3，2）對(duì)于雙方而言是互利共贏，此時(shí)雙方贏得均最大。由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由政府主導(dǎo)，相對(duì)而言，政府選擇執(zhí)行力強(qiáng)或弱具有明顯的主動(dòng)性，然而補(bǔ)貼該執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)、 選擇執(zhí)行的時(shí)機(jī)等往往無(wú)法準(zhǔn)確判斷，補(bǔ)貼政策的執(zhí)行往往會(huì)造成激勵(lì)機(jī)制扭曲等問(wèn)題，造成政策失靈。從這一點(diǎn)來(lái)看，政府執(zhí)行力度的選擇也有被動(dòng)的一面。具體來(lái)看，當(dāng)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展初期或光伏制造業(yè)仍處于經(jīng)營(yíng)困難時(shí)期，市場(chǎng)參與者希望獲得更多補(bǔ)貼支持，此時(shí)選擇較強(qiáng)的執(zhí)行力度， 往往會(huì)對(duì)企業(yè)造成致命打擊，由于執(zhí)行力強(qiáng)政府會(huì)及時(shí)止損， 政府此時(shí)贏得為0，而企業(yè)的贏得則最少。

由于補(bǔ)貼政策在時(shí)間上是演變的，對(duì)于市場(chǎng)參與主體而言，重復(fù)博弈往往使其能夠預(yù)期到政府執(zhí)行力度的強(qiáng)弱，如果政府表現(xiàn)出明顯的執(zhí)行力強(qiáng)預(yù)期，市場(chǎng)參與主體就會(huì)存在為獲取更多補(bǔ)貼而選擇提前擴(kuò)張產(chǎn)能和加大投資， 甚至出現(xiàn)市場(chǎng)投機(jī)，個(gè)體動(dòng)機(jī)的強(qiáng)化最后有可能造成產(chǎn)能過(guò)剩和棄電率高企（配電設(shè)施建設(shè)跟不上），反而使贏得變少，即（1，0）。整體來(lái)看，政府執(zhí)行力強(qiáng)雖有其優(yōu)點(diǎn)——補(bǔ)貼力度執(zhí)行明確，但也可能無(wú)法促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展，因此執(zhí)行力強(qiáng)往往在實(shí)際執(zhí)行中不具有策略占優(yōu)性。由于存在執(zhí)行力強(qiáng)會(huì)危及到產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的事前顧慮，所以在執(zhí)行時(shí)通常會(huì)是易松難緊的狀態(tài)。換言之，軟實(shí)施在一定程度上或特定時(shí)期反而是占優(yōu)策略， 因?yàn)閷?duì)于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展而言，支付集合（2，-2）是優(yōu)于（1，0）。這也是為保障行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，2015年打破此前計(jì)劃每年均對(duì)新能源電價(jià)補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整而選擇不做調(diào)整的一個(gè)理性考量所在。

然而，信息不對(duì)稱容易造成軟執(zhí)行下的道德風(fēng)險(xiǎn)，帶來(lái)的結(jié)果就是不斷擴(kuò)大的補(bǔ)貼規(guī)模和為獲取更多補(bǔ)貼而不斷擴(kuò)張的產(chǎn)能規(guī)模。在市場(chǎng)參與主體主觀上不愿意忍受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（技術(shù)進(jìn)步和成本降低）而選擇盡可能多獲取補(bǔ)貼的情況下，如果政府執(zhí)行力弱，很容易造成企業(yè)只能靠補(bǔ)貼生存（尋租行為），此時(shí)陷入零和博弈，即政府補(bǔ)貼所失等同于企業(yè)所獲補(bǔ)貼，即（2，-2）。如果市場(chǎng)參與主體更希望通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮而選擇技術(shù)進(jìn)步和成本降低，此時(shí)較弱的執(zhí)行力，就會(huì)使市場(chǎng)主體進(jìn)行逆向選擇， 即與其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中辛苦，不如“不勞而獲”地獲取更多補(bǔ)貼。由于此時(shí)兩者的支付贏得是一樣的， 實(shí)際上執(zhí)行力弱反而對(duì)成長(zhǎng)性企業(yè)是一種“變相懲罰”——本來(lái)可以達(dá)到（3，2）組合下的較高贏得，激勵(lì)機(jī)制出現(xiàn)明顯扭曲，造成合成謬誤（2，-1）。隨著越來(lái)越多的企業(yè)進(jìn)行逆向選擇，此時(shí)補(bǔ)貼規(guī)模就會(huì)越來(lái)越大，最終滑向（2，-2）的零和博弈中，補(bǔ)貼政策完全失靈。在此情況下，政府就會(huì)發(fā)揮調(diào)控的主動(dòng)性而選擇退出補(bǔ)貼，此時(shí)經(jīng)由“成長(zhǎng)企業(yè)被懲罰”逆向選擇的“劣幣驅(qū)除良幣”而造成行業(yè)走向衰弱，市場(chǎng)贏得進(jìn)一步萎縮（1，0）。

綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)，由于信息不對(duì)稱，政府部門無(wú)論是選擇執(zhí)行力強(qiáng)還是選擇執(zhí)行力弱，均會(huì)造成激勵(lì)機(jī)制錯(cuò)位問(wèn)題，這也就埋下了補(bǔ)貼政策難以進(jìn)退自如的伏筆。從促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的終極目的來(lái)看，執(zhí)行力強(qiáng)雖然會(huì)出現(xiàn)不合意的結(jié)果，但于政府而言支付贏得整體仍優(yōu)于執(zhí)行力弱。 與此同時(shí)，如果市場(chǎng)主體過(guò)早意識(shí)到政府將采取強(qiáng)執(zhí)行（1，0）， 其就會(huì)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用而選擇優(yōu)化投資和做大做強(qiáng)（3，2）?；诖?，理性的占優(yōu)策略選擇應(yīng)該是，政策方向上始終堅(jiān)持“平價(jià)上網(wǎng)”的“硬約束”，只有在此硬約束下，才能更好地通過(guò)政策力度“一軟一硬、軟硬兼施”的靈活選擇來(lái)調(diào)控政策補(bǔ)貼的推進(jìn)過(guò)程，并在實(shí)施過(guò)程中通過(guò)政府與市場(chǎng)主體的序貫博弈獲取有效有利信息資源，不斷提高政策的有效性和最終實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

三、 光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)控方式的實(shí)踐選擇、作用機(jī)制及其效果

目前來(lái)看， 每次調(diào)減電價(jià)和補(bǔ)貼的文件發(fā)布時(shí)，均會(huì)強(qiáng)調(diào)“2020年實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)要求”的硬約束和體現(xiàn)“決定調(diào)整新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策”的強(qiáng)執(zhí)行力特點(diǎn)。這表明政府始終堅(jiān)持以政策方向的硬約束來(lái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。 然而，由于政策在實(shí)施過(guò)程中不同參與主體會(huì)結(jié)合自身的信息優(yōu)勢(shì)選擇追求最大化相對(duì)優(yōu)勢(shì)，使得政府在實(shí)踐中往往被動(dòng)或主動(dòng)地根據(jù)市場(chǎng)主體的行為表現(xiàn)選擇不同力度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)規(guī)范和約束市場(chǎng)參與主體行為?；诖?，本文通過(guò)政策事件過(guò)程回溯來(lái)考察政府對(duì)于市場(chǎng)主體在補(bǔ)貼政策機(jī)制設(shè)計(jì)中行為反應(yīng)所采取的策略選擇，以及不同策略下對(duì)市場(chǎng)主體的作用機(jī)理。

（一）補(bǔ)貼政策執(zhí)行的第一階段（2013年至2015年底）：補(bǔ)貼強(qiáng)度最高與執(zhí)行寬松期

自2013年8月我國(guó)明確光伏電站和分布式光伏發(fā)電不同分類補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以來(lái)， 到2015年底開(kāi)始調(diào)減2016年光伏電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的期間內(nèi)， 此可謂我國(guó)執(zhí)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的第一階段，也是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高的階段。因?yàn)槌龂?guó)家補(bǔ)貼之外，地方政府也陸續(xù)出臺(tái)對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼政策。 在補(bǔ)貼政策紅利影響下，光伏企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況出現(xiàn)了明顯改善。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的行業(yè)績(jī)效數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月底，我國(guó)太陽(yáng)能發(fā)電行業(yè)內(nèi)虧損企業(yè)占比為17.48%，為2012年以來(lái)的較低水平;利潤(rùn)方面，相比于傳統(tǒng)組件制造業(yè)業(yè)務(wù)仍舊低迷的狀況，光伏電站項(xiàng)目已成為業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)動(dòng)力，2014年前3季度行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額20.05億元，同比增長(zhǎng)115%。

在實(shí)施補(bǔ)貼的同時(shí)， 政府自2014年起對(duì)光伏發(fā)電實(shí)行年度指導(dǎo)規(guī)模管理，即每年通過(guò)下達(dá)光伏發(fā)電年度新增建設(shè)規(guī)模來(lái)進(jìn)行規(guī)模限制，超出規(guī)模指標(biāo)的項(xiàng)目不納入補(bǔ)貼資金支持范圍。由于新增規(guī)模指標(biāo)的確定執(zhí)行是先有能源主管部門下發(fā)征求意見(jiàn)稿，然后結(jié)合不同主體意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)整，最后確定年度新增規(guī)模的程序步驟，因此新增規(guī)模偏離最初目標(biāo)的大小可以視為是政府執(zhí)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)力度強(qiáng)弱的重要評(píng)判指標(biāo)。2014年在關(guān)于光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模的最初征求意見(jiàn)稿中確定的規(guī)模為12GW，到最終確定的年度建設(shè)規(guī)模為14GW，建設(shè)規(guī)模凈增加2GW。如果基于《2014年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》 提出的年度新增光伏裝機(jī)10GW的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看， 則意味著2014年備案規(guī)模已凈增加了4GW。在規(guī)模不斷擴(kuò)增的同時(shí)，原本打算每年均執(zhí)行調(diào)減補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃也于2014年底被打破，2015年選擇了不做調(diào)整，原因就是為了保障行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。受此影響，市場(chǎng)參與主體進(jìn)一步擴(kuò)增新建規(guī)模，2015年最終確定的新建規(guī)模為17.8GW， 高出征求意見(jiàn)稿提議的15GW，同比增長(zhǎng)78%。到2015年9月， 國(guó)家能源局再次調(diào)增部分地區(qū)2015年光伏電站建設(shè)規(guī)模， 再次新增的規(guī)模達(dá)到5.3GW，相比于年初確定的17.8GW規(guī)模增加了30%。

整體來(lái)看，在2014年和2015年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行一致的情況下，由于新增規(guī)模跟補(bǔ)貼掛鉤，這就等價(jià)于新增規(guī)模越大所獲得的補(bǔ)貼資金越多，市場(chǎng)主體有強(qiáng)烈的個(gè)人動(dòng)機(jī)不斷增加建設(shè)規(guī)模， 以至于2015年凈新增規(guī)模較2014年凈新增規(guī)模高出了6.1GW，增長(zhǎng)了205%。政府不斷調(diào)整新增規(guī)模（補(bǔ)貼規(guī)模也越來(lái)越大）， 表明此階段政府在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行上是偏軟性的，這一策略的選擇從壯大光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的視角來(lái)看，的確起到了促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的效果。然而，執(zhí)行力弱也帶來(lái)了對(duì)應(yīng)的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為轉(zhuǎn)手倒賣光伏項(xiàng)目“路條”，賺取高額差價(jià)的電源投機(jī)行為增加。為此， 國(guó)家能源局連發(fā)兩個(gè)加急文件制止投機(jī)亂象，分別為《堅(jiān)決制止新建電源項(xiàng)目投產(chǎn)前的投機(jī)行為》和《禁止買賣項(xiàng)目備案文件及相關(guān)權(quán)益》。歸納來(lái)看，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高和就規(guī)模不斷增加而選擇軟執(zhí)行是本階段的特點(diǎn)。換言之，軟執(zhí)行對(duì)于合理引導(dǎo)投資預(yù)期，進(jìn)而不斷擴(kuò)大裝機(jī)規(guī)模起到了積極的促進(jìn)作用。 截至2015年底，我國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)4318萬(wàn)千瓦，超越德國(guó)，成為全球光伏發(fā)電裝機(jī)容量最大的國(guó)家①。

（二）補(bǔ)貼政策執(zhí)行的第二階段（2016年至2017年底）：調(diào)減補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行易松難緊時(shí)期

相比于為了保障行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展而選擇對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不做調(diào)整的2015年，2015年底國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于完善陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，明確對(duì)2016年光伏發(fā)電電價(jià)和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)減。其中，三類資源區(qū)普通光伏電站每千瓦時(shí)上網(wǎng)電價(jià)向下調(diào)整為0.8元、0.88元和0.98元，對(duì)于分布式光伏發(fā)電允許“全額上網(wǎng)”模式成為亮點(diǎn)，改變之前“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的單一模式。與此同時(shí)，在針對(duì)不同實(shí)施進(jìn)度的項(xiàng)目執(zhí)行電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，明確“2016年以前備案并納入年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項(xiàng)目但于2016年6月30日以前仍未全部投運(yùn)的，執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)”，這就意味著2016年6月30日前完成投運(yùn)的項(xiàng)目就可以享受2015年的優(yōu)惠電價(jià)，6月30日之前仍未全部投運(yùn)的則執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，“6·30”成為光伏企業(yè)獲得補(bǔ)貼多或少的年度分水嶺。為獲得更多補(bǔ)貼，提前完成投運(yùn)成為市場(chǎng)主體的理性選擇，“搶裝潮”隨之而來(lái)。例如，為了享受2015年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，2016年我國(guó)光伏出現(xiàn)了明顯的“6·30”搶裝潮，根據(jù)國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì)，上半年光伏裝機(jī)容量便突破20GW，超過(guò)了全年預(yù)設(shè)的18.1GW目標(biāo)。

隨著國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于調(diào)整新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知（征求意見(jiàn)稿）》的發(fā)布，2017年繼續(xù)執(zhí)行新能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)退坡機(jī)制得以明確，其中三類資源區(qū)每千瓦時(shí)上網(wǎng)電價(jià)向下調(diào)整為0.55元、0.65元和0.75元， 意味著每度電較2016年執(zhí)行的上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分別降低了0.25元、0.23元和0.23元， 降幅分別為31%、26%和23%， 遠(yuǎn)大于2016年的調(diào)減幅度。大幅下調(diào)電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一方面， 顯示出政府部門為實(shí)現(xiàn)2020年平價(jià)上網(wǎng)執(zhí)行退坡政策的堅(jiān)定決心，另一方面，加速下調(diào)也造成政策導(dǎo)向的不明晰， 基于退坡政策的必然趨勢(shì)， 理性的市場(chǎng)主體選擇提前大肆增加新建規(guī)模?？紤]到政策不確定性引發(fā)市場(chǎng)預(yù)期的變化，2016年底國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知》 中最終確定的上網(wǎng)電價(jià)明顯高于征求意見(jiàn)稿， 即光伏電站電價(jià)每千瓦時(shí)均提高0.1元， 并規(guī)定分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不做調(diào)整。此外，由于2015年對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不做調(diào)整， 加之2016年執(zhí)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的文件中并未明確此后各年度的調(diào)整方案，使得此次大幅下調(diào)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生了極大震動(dòng)， 為避免此類情況對(duì)市場(chǎng)預(yù)期的不利影響，此次明確了以后光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)暫定每年調(diào)整一次的原則。

從本階段來(lái)看，退坡政策的執(zhí)行本身就說(shuō)明了政府執(zhí)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的力度在加強(qiáng)，雖然在此過(guò)程中出現(xiàn)了因政策規(guī)則不明晰導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)期變化，但最終執(zhí)行的上網(wǎng)電價(jià)降幅仍明顯高于2016年， 這也就給予市場(chǎng)清晰的導(dǎo)向，就是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行退坡政策的方向是不會(huì)改變的。與此同時(shí)，在此過(guò)程中也看到，無(wú)論是給予以前年份備案的項(xiàng)目按照“6·30”時(shí)限執(zhí)行分類補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，還是最終基于市場(chǎng)反饋減低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降幅，均表明了軟執(zhí)行的特點(diǎn)。整體來(lái)看，此階段雖然執(zhí)行了補(bǔ)貼退坡，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來(lái)回的調(diào)減表明仍以軟執(zhí)行為主。

（三）補(bǔ)貼政策執(zhí)行的第三階段（2018年至今）：無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)與更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用的調(diào)控方式轉(zhuǎn)型期

2017年底，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2018年光伏發(fā)電項(xiàng)目?jī)r(jià)格政策的通知》 繼續(xù)執(zhí)行補(bǔ)貼退坡要求。相比2017年標(biāo)準(zhǔn)，自2018年起三類資源區(qū)光伏電站電價(jià)每千瓦時(shí)均同步調(diào)減0.1元，調(diào)整后分別為0.55元、0.65元和0.75元。 雖然給予2018年前備案的項(xiàng)目可以搶在“6·30”之前投運(yùn)并享受2017年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)會(huì)，但是除此之外，此次調(diào)減標(biāo)準(zhǔn)明顯不同于以往，具體表現(xiàn)在：（1）2018年起，“6·30”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)界限無(wú)論是對(duì)于“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，還是全額上網(wǎng)分布式項(xiàng)目均已失效;（2）2018年起，“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)減為每千瓦時(shí)0.37元（含稅），首次打破往年多次不調(diào)整的慣例;（3）2019年起， 納入財(cái)政補(bǔ)貼年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項(xiàng)目全部按投運(yùn)時(shí)間執(zhí)行對(duì)應(yīng)的標(biāo)桿電價(jià)，意味著補(bǔ)貼下調(diào)不會(huì)再存在緩沖期，“6·30” 實(shí)質(zhì)性退出;（4）鼓勵(lì)市場(chǎng)化交易和招標(biāo)定價(jià)。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，政府加快補(bǔ)貼退坡的預(yù)期愈發(fā)明顯，加快建設(shè)投運(yùn)成為理性選擇。 國(guó)家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年1—5月，全國(guó)新增太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)1518萬(wàn)千瓦，較去年同期多投產(chǎn)349萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)30%。

裝機(jī)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供了有利契機(jī)，與此同時(shí)，2020年平價(jià)上網(wǎng)期限的逐漸臨近， 使得加快退坡成為政府的首要選擇。2018年5月31日，國(guó)家發(fā)改委等三部門出臺(tái)了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，首次提出“要提高發(fā)展質(zhì)量，加快補(bǔ)貼退坡”。政策導(dǎo)向發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，一是由“合理引導(dǎo)新能源投資”的年度指導(dǎo)規(guī)模管理階段向在光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大背景下更注重“合理把握發(fā)展節(jié)奏，優(yōu)化新增建設(shè)規(guī)?！钡碾A段轉(zhuǎn)型。例如，明確2018年暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模， 并對(duì)2018年分布式光伏發(fā)電規(guī)模給予10GW的總量限制。二是進(jìn)一步明確了要加快補(bǔ)貼退坡和降低補(bǔ)貼強(qiáng)度，其中新投運(yùn)光伏電站標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)統(tǒng)一降低0.05元，“自發(fā)自用、 余電上網(wǎng)” 的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)再次下調(diào)0.05元。三是強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，加大市場(chǎng)化配置項(xiàng)目力度，“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性上網(wǎng)”等市場(chǎng)化手段被引入。

整體來(lái)看，無(wú)論是加快退坡還是要加大市場(chǎng)作用， 均表明此次政策的嚴(yán)苛度大大超出市場(chǎng)預(yù)期，業(yè)界視其為“531新政”。新政切實(shí)表明了政府執(zhí)行退坡政策立場(chǎng)的強(qiáng)硬化，平價(jià)上網(wǎng)或低價(jià)上網(wǎng)的無(wú)補(bǔ)貼時(shí)代隨之而來(lái)。2018年9月，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)風(fēng)電、 光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》，要求各地組織開(kāi)展平價(jià)上網(wǎng)和無(wú)補(bǔ)貼風(fēng)電、 光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)。2019年1月，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》， 明確提出要推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)。由此來(lái)看，“531新政”表明光伏補(bǔ)貼退出已進(jìn)入明確的倒計(jì)時(shí)。

如前所述，由于政府在執(zhí)行補(bǔ)貼退坡政策的強(qiáng)度上是相對(duì)的，從政策演變及其對(duì)不同市場(chǎng)主體的作用效果來(lái)看，“531新政”可謂是政府執(zhí)行力度強(qiáng)弱的分水嶺。從理論分析來(lái)看，由于政府執(zhí)行強(qiáng)弱的度難以把握，加之兩種執(zhí)行方式均會(huì)帶來(lái)非合意的結(jié)果，由此也帶來(lái)了實(shí)踐中的困難。從我國(guó)光伏補(bǔ)貼執(zhí)行力度的實(shí)際來(lái)看，雖然在政策支持的方向上始終強(qiáng)調(diào)“2020平價(jià)上網(wǎng)”的硬約束，但政策選擇力度更多依賴于短期的市場(chǎng)行為，使得軟硬力度的選擇始終處于不斷試錯(cuò)中，事后來(lái)看新增裝機(jī)規(guī)模增長(zhǎng)情況成為重要的參考標(biāo)準(zhǔn)?！?31新政”的出臺(tái)很大程度上也是以此為參考的，圍繞著“531”新政及之后的政策走向，坊間一直爭(zhēng)議不斷也說(shuō)明了執(zhí)行力度實(shí)踐選擇的難度之大， 雖然試錯(cuò)過(guò)程（軟—硬—軟—硬） 本身有助于釋放更好選擇的有效信息， 但信息不對(duì)稱始終無(wú)法消除，補(bǔ)貼政策帶來(lái)的非合意結(jié)果始終是存在的， 這既是理論的困境，也是實(shí)踐的無(wú)奈。

四、 光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐困境：激勵(lì)扭曲下的產(chǎn)能過(guò)剩

（一）產(chǎn)能過(guò)剩是調(diào)控方式選擇與主體行為策略互動(dòng)的結(jié)果反映

從政府管理視角來(lái)看，由于對(duì)光伏發(fā)電實(shí)行的是年度指導(dǎo)規(guī)模管理，這就意味著裝機(jī)規(guī)模既決定著補(bǔ)貼規(guī)模，又關(guān)系到補(bǔ)貼調(diào)減，因?yàn)椤案鶕?jù)光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模”和“合理控制投資規(guī)?！笔冀K是“調(diào)減補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”的基準(zhǔn)。從市場(chǎng)主體的視角來(lái)看，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)既關(guān)系到新增裝機(jī)規(guī)模，又關(guān)系到政府調(diào)減的力度。以此來(lái)看，政策執(zhí)行力度——補(bǔ)貼作用機(jī)制——實(shí)施效果的內(nèi)在邏輯始終是由新增裝機(jī)規(guī)模的大小來(lái)聯(lián)動(dòng)的，可以說(shuō)新增裝機(jī)規(guī)模是政策力度與市場(chǎng)主體策略互動(dòng)結(jié)果的直接表現(xiàn)。由于補(bǔ)貼政策的預(yù)期目的是通過(guò)補(bǔ)貼強(qiáng)度的逐漸減弱乃至最終退出來(lái)實(shí)現(xiàn)裝機(jī)規(guī)模的規(guī)范有序發(fā)展，表現(xiàn)為并網(wǎng)發(fā)電量與裝機(jī)容量保持明顯的一致性，即以銷定產(chǎn)保證產(chǎn)能利用率運(yùn)行在合理區(qū)間，避免出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。

然而， 在政府政策選擇與市場(chǎng)主體的博弈中，如果市場(chǎng)主體希望獲得更多的補(bǔ)貼，在政府執(zhí)行力偏軟的情況下，很容易因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱造成市場(chǎng)主體不斷增加建設(shè)規(guī)模的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，最終裝機(jī)規(guī)模表現(xiàn)出與預(yù)期目標(biāo)不一致的演變軌跡，補(bǔ)貼缺口隨著裝機(jī)規(guī)模的偏離同樣日趨擴(kuò)大（見(jiàn)圖1）。 具體而言，在補(bǔ)貼強(qiáng)度較高階段， 裝機(jī)規(guī)模呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，隨著某一時(shí)刻（t*）補(bǔ)貼加速退坡，預(yù)期到補(bǔ)貼強(qiáng)度將進(jìn)一步下降， 市場(chǎng)主體將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)增產(chǎn)能，甚至因產(chǎn)能在短時(shí)間內(nèi)集中釋放而形成“潮涌現(xiàn)象”， 造成并網(wǎng)發(fā)電量與裝機(jī)容量的背離程度再次擴(kuò)大， 光伏電站棄光和產(chǎn)能過(guò)剩趨于嚴(yán)重。與此同時(shí)， 市場(chǎng)主體預(yù)期到政府調(diào)減補(bǔ)貼力度較弱時(shí)，至少在補(bǔ)貼沒(méi)有降為0之前也偏向于盡可能多和快地增加建設(shè)規(guī)模，從而倒逼政府放緩補(bǔ)貼退坡并加大備案規(guī)模調(diào)整。

事后來(lái)看，2016年、2017年甚至2018年，均出現(xiàn)了新增裝機(jī)規(guī)模大于政府納入補(bǔ)貼范圍的新增備案規(guī)模，意味著高出備案規(guī)模的增量部分并沒(méi)有享受到補(bǔ)貼。在此情況下，政府只得加快補(bǔ)貼退坡力度，加強(qiáng)對(duì)裝機(jī)規(guī)模的總量限制，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制倒逼無(wú)效產(chǎn)能退出，裝機(jī)規(guī)模增速開(kāi)始放緩并向有效產(chǎn)出（并網(wǎng)發(fā)電量）收斂。這也是“531新政”被視作光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)從規(guī)模轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、由瘋狂回歸理性轉(zhuǎn)折點(diǎn)的原因所在。歸納來(lái)看，在政府與市場(chǎng)主體的策略博弈中，裝機(jī)規(guī)模將呈現(xiàn)出先擴(kuò)張后收斂的S型演變軌跡，具體如圖1所示。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼、裝機(jī)規(guī)模擴(kuò)張與產(chǎn)能過(guò)剩的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)

一方面， 在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)向下調(diào)整的預(yù)期下，“搶裝潮”成為扭曲激勵(lì)下的理性選擇。另一方面，無(wú)論是年度規(guī)模指導(dǎo)管理還是五年規(guī)劃的中長(zhǎng)期指導(dǎo)，均表明裝機(jī)規(guī)模的不斷擴(kuò)大是符合政策預(yù)期的。在雙重因素的激勵(lì)下，我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)連續(xù)5年全球第一，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一。根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“十二五”期間年均裝機(jī)增長(zhǎng)率超過(guò)50%，進(jìn)入“十三五”時(shí)期，光伏發(fā)電建設(shè)速度進(jìn)一步加快， 年平均裝機(jī)增長(zhǎng)率75%，2017年新增并網(wǎng)裝機(jī)容量5306萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)53.62%。截至2017年底，我國(guó)太陽(yáng)能光伏發(fā)電裝機(jī)已達(dá)到1.3億千瓦，提前并超額完成了“十三五”預(yù)設(shè)的1.1億千瓦目標(biāo)。即使在2018年出臺(tái)“531新政”的背景下，2018年我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模仍新增44GW，高出當(dāng)年新增備案規(guī)模22GW。

為反映財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)效應(yīng)， 假定以2012年累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量和并網(wǎng)發(fā)電量分別作為光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能和產(chǎn)出的基準(zhǔn)（基年指數(shù)=100），在補(bǔ)貼政策的作用下，從產(chǎn)能情況來(lái)看，2013年光伏電站并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模已增長(zhǎng)了3.5倍，2017年則是2012年的近40倍。 從產(chǎn)出情況來(lái)看，2013年累計(jì)并網(wǎng)發(fā)電量是2012年的2.3倍，2017年為2012年的33倍（如圖2所示）。由此表明，光伏補(bǔ)貼政策的實(shí)施直接帶動(dòng)了光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能產(chǎn)出的快速擴(kuò)張。然而，產(chǎn)能與產(chǎn)出的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)卻表現(xiàn)出明顯的不一致性，產(chǎn)能擴(kuò)張速度明顯快于產(chǎn)出擴(kuò)張，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的隱憂開(kāi)始不斷凸顯。以2013年為例，根據(jù)筆者計(jì)算，當(dāng)年新增裝機(jī)1130萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)953.2%， 全年累計(jì)裝機(jī)1479萬(wàn)千瓦， 同比增長(zhǎng)335.1%; 而當(dāng)年發(fā)電量為87億千瓦時(shí)， 同比增長(zhǎng)143%， 增速明顯偏低。 從擴(kuò)張指數(shù)的走勢(shì)來(lái)看，2015年到2017年間兩者的差距在明顯擴(kuò)大，直到2018年補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向的背景下才出現(xiàn)收斂， 這與理論層面的分析表現(xiàn)出明顯的一致性。

補(bǔ)貼是否帶來(lái)了產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，這里結(jié)合產(chǎn)能利用率、光伏發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)以及棄電率情況來(lái)驗(yàn)證。為了提升市場(chǎng)消納水平，解決棄光問(wèn)題，2014年9月國(guó)家能源局《關(guān)于征求可再生能源電力配額考核辦法意見(jiàn)函》提出，國(guó)家將為地方政府和電網(wǎng)企業(yè)確定可再生能源配額，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和考核。2016年4月國(guó)家能源局《關(guān)于印發(fā)2016年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，提出要探索風(fēng)電、光伏就地消納利用商業(yè)新模式。2017年8月15日，國(guó)家電力調(diào)度控制中心、北京電力交易中心有限公司發(fā)布《跨區(qū)域省間富?？稍偕茉措娏ΜF(xiàn)貨試點(diǎn)規(guī)則（試行）》，針對(duì)棄風(fēng)、棄光電能及四川棄水電能，強(qiáng)調(diào)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，探索跨區(qū)域省間現(xiàn)貨交易試點(diǎn)，積極促進(jìn)光伏發(fā)電的消納。但總體來(lái)看，光伏棄光率始終處于較高水平。根據(jù)國(guó)家能源局公布的數(shù)據(jù)，2015年和2016年棄光率高達(dá)10%左右，2017年光伏裝機(jī)規(guī)模占全國(guó)總裝機(jī)規(guī)模比重上升至7.33%，但光伏發(fā)電量占全國(guó)發(fā)電量的比重僅為1.8%，全年棄光率為6%，局部地區(qū)棄光率甚至高達(dá)20%以上。與此同時(shí)，2015—2017年我國(guó)并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)分別為1133小時(shí)、1125小時(shí)和1078小時(shí)，呈現(xiàn)出明顯的逐年走低態(tài)勢(shì)。

從產(chǎn)能利用率情況來(lái)看，無(wú)論是對(duì)比補(bǔ)貼政策出臺(tái)前的2012年，還是參考出臺(tái)“531新政”的2018年，均不難發(fā)現(xiàn)在補(bǔ)貼強(qiáng)度較高期間，我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能利用率反而始終處于低位狀態(tài)（如圖3所示）。 如果產(chǎn)能利用率低于80%即可視為產(chǎn)能過(guò)剩的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，此階段產(chǎn)能過(guò)剩是較為嚴(yán)重的[12]。此外， 在我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)大規(guī)模增長(zhǎng)的推動(dòng)下，處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的多晶硅、硅片、電池、組件等光伏制造企業(yè)也紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造企業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題同樣趨于嚴(yán)重。2018年單晶硅片龍頭隆基股份的硅片產(chǎn)能約為28GW， 另一單晶硅片龍頭中環(huán)的硅片產(chǎn)能約為23GW，兩家合計(jì)51GW①。如果按照全球2018年95GW的需求估計(jì)，40%為單晶硅，則2018年的總需求為38GW，以此來(lái)算兩家產(chǎn)能的綜合利用率只有74.5%， 行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩極為突出。

基于此，事后來(lái)看，對(duì)比2018年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)變化前后的產(chǎn)能利用率情況和棄電率水平，2018年出臺(tái)的一系列旨在加快退坡、控制棄光嚴(yán)重地區(qū)新建規(guī)模，以及更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的政策舉措都是正確的，對(duì)于規(guī)范和促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展是必要的，也是十分重要的。事實(shí)證明，政策調(diào)整轉(zhuǎn)型取得了明顯成效。國(guó)家能源局發(fā)布的光伏發(fā)電建設(shè)運(yùn)行情況顯示，2018年全國(guó)光伏發(fā)電量1775億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)50%，棄光率為3%，同比下降0.7個(gè)百分點(diǎn);2019年一季度，全國(guó)光伏發(fā)電量440億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)26%;同期棄光電量12.4億千瓦時(shí)，棄光率2.7%，同比下降1.7個(gè)百分點(diǎn)。

五、研究結(jié)論與政策啟示

光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策該何去何從的爭(zhēng)議至今沒(méi)有停止，爭(zhēng)議背后透露出的是不同市場(chǎng)主體的異質(zhì)性利益訴求。就市場(chǎng)主體而言，始終希望獲得更多的補(bǔ)貼， 希望政策執(zhí)行中給予寬限期，然而，政策執(zhí)行力度弱就容易造成道德風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)逆向選擇， 反而會(huì)使政策失靈。政府作為出臺(tái)和執(zhí)行補(bǔ)貼政策的職能部門，在政策方向和力度的選擇上始終面臨兩難問(wèn)題，既要擔(dān)心因執(zhí)行力弱而帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，又要顧忌因執(zhí)行力強(qiáng)而造成不利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和質(zhì)量提升的“一刀切”問(wèn)題。由于政府與市場(chǎng)主體間的信息不對(duì)稱始終無(wú)法消除，補(bǔ)貼政策帶來(lái)的非合意結(jié)果如影隨形，如倒賣“路條”、走量不走質(zhì)、缺乏技術(shù)創(chuàng)新、變相騙取補(bǔ)貼等問(wèn)題比較明顯?？梢哉f(shuō)，激勵(lì)扭曲效應(yīng)的存在啟示我們要警惕類似于財(cái)政補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)有可能造成“好心辦壞事”的矛盾結(jié)果。

如果方向錯(cuò)了，停止就是進(jìn)步。本文的理論分析表明， 當(dāng)出現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)參與主體扭曲的激勵(lì)時(shí)，及時(shí)止損未嘗不是占優(yōu)策略。通過(guò)對(duì)我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)控歷程的全面總結(jié)發(fā)現(xiàn)，2020年實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)這一政策預(yù)期目標(biāo)的方向指引始終是一貫的，在此導(dǎo)引下通過(guò)不斷調(diào)減補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的試錯(cuò)反饋來(lái)調(diào)控補(bǔ)貼強(qiáng)度進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容是補(bǔ)貼政策演進(jìn)的基本脈絡(luò)。在此過(guò)程中，補(bǔ)貼政策發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，表現(xiàn)在我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的不斷壯大，產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步水平的快速提升，分布式光伏扶貧項(xiàng)目有序?qū)嵤?，以及棄光率水平不斷下降和并網(wǎng)發(fā)電量不斷增加，等等。與此同時(shí)，在補(bǔ)貼政策的實(shí)施過(guò)程中，直接或間接地注重發(fā)揮市場(chǎng)作用也是一大亮點(diǎn)。例如，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)，通過(guò)光伏領(lǐng)跑基地的增量改革倒逼存量企業(yè)加快市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力形成等?？傮w來(lái)看，我國(guó)光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策雖然存在執(zhí)行力度難以把握而容易造成進(jìn)退維谷的困境，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，政策的執(zhí)行主體能夠通過(guò)觀察市場(chǎng)主體行為反應(yīng)，在注重發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用的基礎(chǔ)上，基于事前預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行主動(dòng)或被動(dòng)的調(diào)控，使前期的激勵(lì)扭曲問(wèn)題得到有效糾正。

歸納而言，由于信息不對(duì)稱，基于中長(zhǎng)期可預(yù)期性的政策目標(biāo)而事前設(shè)計(jì)的產(chǎn)業(yè)政策很容易遭遇實(shí)踐困境?！安粚弰?shì)，則寬嚴(yán)皆誤”，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)，只有在實(shí)踐過(guò)程中基于市場(chǎng)反應(yīng)不斷調(diào)整和改進(jìn)， 才能真正發(fā)揮政策的正向激勵(lì)作用，最終實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期的目標(biāo)。目前來(lái)看，更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用發(fā)揮的“531新政”不僅改寫(xiě)了光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的進(jìn)程，而且將對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)行為產(chǎn)生更加積極的影響。

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Why the Photovoltaic Power Industry Subsidy Policy is in a Dilemma？

——Based on the Game Theory of Government and Market Entity

Nie Xinwei1，Xu Qili2

（Industry Research Center， State Information Center， Beijing 100045， China; School of Economics， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China）

Abstract： The Third Plenary Session of the 18th Central Committee explicitly pointed out that the core issue of economic reform is to handle the relationship between government and market properly. In recent years， cultivating and developing strategic emerging industries have become the goal of industrial policy， and the debate over whether industrial policy is justified by the incentive distortions is also growing， and fiscal subsidies caused by the fraud of subsidies has become the target of public criticism. Considering that the policy is expected to change the market entity， and the market entity can also change the policy effect， forming a chain reaction of “motivational---behavioral--- consequences”. Based on these， this paper gives a theoretical explanation of the incentive distortion formed in the implementation of subsidy policies from the perspective of game theory. Then this paper summarized the evolution of photovoltaic subsidy policy and its influence on the behavior of market entity， and drew conclusions. The existence of information asymmetry may make subsidy policies vulnerable to the practical dilemma of moral hazard. However， under the hard constraints of the expected policy objectives， the transformation of the policy direction and the way of power regulation based on the trial-and-error feedback in policy implementation can promote the compatibility of incentives. Therefore， maximizing the positive incentive effect of industrial policy is not only the original intention of policy design， but also the direction that should be adhered to in implementation.

Key words： Photovoltaic Power Industry; Fiscal Subsidies; Feed-in Tariff; Excess Capacity

（責(zé)任編輯：李丹;校對(duì)：龍會(huì)芳）