轉(zhuǎn)型期我國政務(wù)誠信研究述評

王建新

近幾年來，政務(wù)誠信日益受到學(xué)術(shù)界以及政府的高度關(guān)注，特別是在黨的十六屆六中全會明確提出在構(gòu)建和諧社會進程中必須加強政務(wù)誠信建設(shè)以來，政務(wù)誠信研究迅速升溫，研究領(lǐng)域日益拓展，研究成果日益豐富，這是現(xiàn)實社會發(fā)展的必然反映。概括而論，學(xué)界對政務(wù)誠信的研究多集中在以下幾個方面：

一、關(guān)于對政務(wù)誠信內(nèi)涵的界定

目前，我國學(xué)者對政務(wù)誠信的解釋主要有以下幾種：一是價值判斷說，認為政務(wù)誠信是社會組織、民眾對政務(wù)信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政務(wù)行政行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。包括民眾對政務(wù)整體形象的認識、情感、態(tài)度、情趣、興趣、期望和信念等，也體現(xiàn)為民眾自愿地配合政務(wù)行政，減少政務(wù)的公共管理成本，以提高公共行政效率。二是政務(wù)能力說，認為政務(wù)誠信是政府與其他主體（公民或其他國家）的交往中建立的、履行某些承諾協(xié)約的意志和能力。三是信用因素說，認為政務(wù)誠信是政務(wù)（信用方）是否具有值得公眾（信任方）信任的因素，包括誠實、守信的良好品格等政務(wù)人格方面的因素，及其履約的能力在客觀上能為信任方所信任的程度。四是政治倫理說，該理論認為，政務(wù)誠信是政治倫理的基礎(chǔ)，政務(wù)誠信從根本上說是對人民守信用，即取信于民，基本要求是政務(wù)要承擔(dān)起公共管理和公共服務(wù)的責(zé)任，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定、公平、富有效率，而政務(wù)誠信的兌現(xiàn)主要是通過政務(wù)職能的實現(xiàn)來體現(xiàn)的。盡管上述幾種解釋對于政務(wù)誠信內(nèi)涵的具體表述不同，但是從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同的地方，即學(xué)界對政務(wù)誠信內(nèi)涵的認識主要有主體行為和客體評價兩種不同角度。其一，認為政務(wù)誠信是作為主體的政務(wù)對客體公眾的一種誠實不欺、信守諾言的行為。具體表現(xiàn)為政務(wù)人員依法履行職責(zé)，努力謀求人民的福祉。政務(wù)誠信是政府對法定權(quán)力和職責(zé)的履行所達到的狀態(tài)，表明政府在自身能力限度內(nèi)的實際“踐約”狀態(tài)。政務(wù)誠信最核心的意義是要求政務(wù)必須履約踐諾，肩負起維護和實現(xiàn)人民利益要求的責(zé)任和使命。其二，認為政務(wù)誠信是客體公眾對政務(wù)主體的一種行為評價，是政務(wù)行政行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。它包括民眾對政務(wù)整體形象的認識、情感、態(tài)度、情緒、興趣、期望和信念等。筆者認為，由于主體行為與客體評價之間存在一定的因果關(guān)系，因此政務(wù)誠信應(yīng)該是主體行為與客體評價的統(tǒng)一。

二、關(guān)于政務(wù)誠信的核心內(nèi)容與基本要素

只有明確了政務(wù)誠信的內(nèi)容，才能進一步推進我國政務(wù)誠信的建設(shè)。一些學(xué)者認為，政務(wù)誠信包括了領(lǐng)導(dǎo)人誠信、管理誠信與服務(wù)誠信三個方面；有的學(xué)者認為政務(wù)誠信應(yīng)包括制度誠信、程序誠信、權(quán)力誠信與效率誠信；一些學(xué)者則認為政務(wù)誠信理念、政務(wù)誠信規(guī)范、政務(wù)誠信原則等構(gòu)成了完整的政務(wù)誠信的框架。從政務(wù)誠信的表現(xiàn)形態(tài)而論，有的學(xué)者認為政務(wù)誠信主要表現(xiàn)在政策是否穩(wěn)定、政務(wù)權(quán)力運作是否符合公共利益、政務(wù)能否承擔(dān)責(zé)任等三個方面。關(guān)于政務(wù)誠信的要素，有學(xué)者認為應(yīng)包括以下五個方面：一是政務(wù)須對公眾懷有善良的動機，二是政務(wù)須對公眾有忠誠之行動；三是政務(wù)須取得公眾之信任；四是政務(wù)不可以說謊；五是政務(wù)工作人員必須有善德。對于政務(wù)誠信的類型，學(xué)界認為，按照廣義政務(wù)的組成，政務(wù)誠信可包含立法誠信、司法誠信和行政誠信。按照對政務(wù)失信行為懲戒力度的強弱，有學(xué)者將政務(wù)誠信分為法律的誠信與道德的誠信。按照政務(wù)誠信主體的差異，有學(xué)者認為，政務(wù)誠信可分為政務(wù)公務(wù)員的誠信和政務(wù)組織的誠信。按照政務(wù)誠信影響的范圍，可將政務(wù)誠信分為對外誠信和對內(nèi)誠信，對外誠信就是所謂的“主權(quán)誠信”。

三、關(guān)于政務(wù)誠信的價值與政務(wù)失信的危害

學(xué)者們普遍達成共識，政務(wù)誠信事關(guān)黨和政務(wù)的公信力，是中國共產(chǎn)黨鞏固執(zhí)政地位，提高執(zhí)政能力的道德基礎(chǔ)。政務(wù)誠信是營造良好社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，建立以誠信為道德核心的市場經(jīng)濟秩序的重要一環(huán)。政務(wù)誠信對于社會誠信的實現(xiàn)和社會良好風(fēng)氣的形成，對于政務(wù)統(tǒng)治合法性的維持以及國家的長治久安都有著重要的意義。建立誠信政務(wù)，保護公民的信賴利益是責(zé)任政務(wù)的必然要求。當代中國政務(wù)誠信建設(shè)不僅是當前社會誠信規(guī)范體系建設(shè)的核心內(nèi)容，也是當代中國政府體制改革和完善的重要環(huán)節(jié)。政府是公共權(quán)力受托機關(guān)及執(zhí)行機關(guān)，政府公共權(quán)力受托的本質(zhì)在于政府代表著公眾信任。政府只有合法合理地運用公眾所賦予的公共權(quán)力，積極有效地履行其職責(zé)，才能取得公眾的信任。政府公共權(quán)力和政府職能的執(zhí)行與履行彰顯著政府的誠信意蘊。為此，政務(wù)誠信是政府存在合理性與價值性的惟一源泉，也是政府政務(wù)職能的本質(zhì)要求。它不僅表征著一個國家、政府和一個社會的政治文明及其程度，又是這個國家、政府和社會政治文明應(yīng)具備的準則、要求。政務(wù)誠信是政府自身的執(zhí)政理念、方針、政策、路線及其運行機制方面求真務(wù)實、可以信賴和負責(zé)的道德化、制度化行為的表征。正是在這個意義上，政務(wù)誠信建設(shè)成為構(gòu)建和諧社會，強化執(zhí)政黨基礎(chǔ)的重要工程。

政務(wù)失信的危害在于：政務(wù)失信周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)，就會漸次生成不信任政務(wù)的環(huán)境；政務(wù)失信導(dǎo)致行政權(quán)力更加依賴使用強制和制裁方式；政務(wù)失信使得法律制度缺乏穩(wěn)定性、明確性，從而破壞法治的基礎(chǔ)；政務(wù)失信就無法建成誠信社會；政務(wù)失信影響政務(wù)的執(zhí)政形象和執(zhí)政效果，助長了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延，直接威脅著政權(quán)的穩(wěn)定，最后動搖執(zhí)政者的政治基礎(chǔ)。

四、關(guān)于政務(wù)失信的表現(xiàn)及原因分析

一些學(xué)者認為政務(wù)失信主要表現(xiàn)在國家法律濫用、國家政策濫用、地方政務(wù)職能濫用、公務(wù)員職權(quán)濫用等方面。也有學(xué)者認為，政務(wù)失信具體表現(xiàn)為：政務(wù)經(jīng)濟活動中缺乏誠信，在政務(wù)執(zhí)法活動中缺乏誠信，在政務(wù)行政領(lǐng)導(dǎo)和管理中缺乏誠信，政務(wù)機關(guān)上下級之間缺乏誠信，政務(wù)機關(guān)對工作人員缺乏誠信，公務(wù)員的誠信缺失。在具體工作中，失信的主要表現(xiàn)為：一是一些政務(wù)部門踐諾能力不強，存在出爾反爾行為；二是政務(wù)信息不透明，如暗箱操作、財政收支和執(zhí)法程序不透明等；三是形式主義嚴重，一些政務(wù)部門為彰顯政績，搞形象工程，亂提綜合指標，編造假報表、假信息；四是一些政務(wù)部門違法違規(guī)執(zhí)法，一些官員以權(quán)謀私等現(xiàn)象嚴重，一些政務(wù)人員服務(wù)意識不強，整體素質(zhì)較低。

學(xué)者們從不同視角分析了政務(wù)失信的原因，主要為：

其一，特定傳統(tǒng)“自然道德”的衰微與不足是政務(wù)誠信缺失的歷史原因。這種誠信是以傳統(tǒng)自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)的樸素的倫理觀念，其影響的深度和廣度非常有限。同時，隨著自然經(jīng)濟基礎(chǔ)的瓦解和市場經(jīng)濟的逐步確立，自然倫理道德必然走向衰微。其二，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)“重義輕利”的觀念逐漸被“逐利合理化”的觀念所取代。在利益格局調(diào)整的過程中，政務(wù)也不自覺地變成了一個利益主體，在行使公共權(quán)力謀取公共利益的同時，也存在與民爭利的行為，當政務(wù)不誠信能換取自身利益最大化、官員不誠信能換取升遷時，不誠信行為就成為一種選擇。而從經(jīng)濟視角看，政務(wù)具有趨利性。與公眾相比，政務(wù)在掌握信息方面具有較大的優(yōu)勢，使政務(wù)可以利用其信息優(yōu)勢實施追求自身利益最大化目標的行為，如實施短期行為等，這可能有損公眾的利益，從而引發(fā)信任危機。其三，從制度層面看，目前我國的相關(guān)信用制度，如行政法規(guī)制度、信息公開制度、監(jiān)督制度等存在較大缺陷。例如，公務(wù)員監(jiān)督考察機制不夠完善。由于在政務(wù)工作中，政務(wù)的各項監(jiān)督、管理制度不公開，對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和考察力度不夠，才使一些干部特別是中高級領(lǐng)導(dǎo)干部，權(quán)利膨脹，以權(quán)謀私，不能立法為民、執(zhí)法為公。其四，從觀念角度看，我國公務(wù)員隊伍中存在的等級、特權(quán)觀念、官本位、家長制等不良觀念，造成政務(wù)工作人員行政理念錯位，也在很大程度上影響了政務(wù)誠信建設(shè)。其五，從系統(tǒng)層面看，政務(wù)嚴重“超載”，信用范圍與信用能力不對稱，政務(wù)失信經(jīng)常與政務(wù)權(quán)力和政務(wù)職能過大，超過其責(zé)任能力范圍有關(guān)。

五、關(guān)于政務(wù)誠信的理論淵源與中西差異

學(xué)者們主要從三個方向來探討政務(wù)誠信的理論淵源：一是對馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于政務(wù)誠信思想的探討；二是從中國古代信用思想中探尋政務(wù)誠信的淵源，如于桂芝的《政務(wù)誠信的中國古代思想淵源及其現(xiàn)代意義》；三是從西方諸多理論流派中來尋找，如社會契約論、交易費用理論、交易成本理論、委托—代理理論、公共選擇理論以及治理理論等。

由于東西方歷史發(fā)展道路的不同，學(xué)者們認為東西方對誠信的認識存在一定差異。中國傳統(tǒng)德性誠信機理和西方契約性質(zhì)的互惠信諾機理不同，前者更多建立在人格自律基礎(chǔ)之上，守信更多依賴于人格良心，后者更多建立在人們的契約關(guān)系及觀念之上，以美國為代表的西方社會的誠信，是靠法律規(guī)則、制度和宗教信仰來構(gòu)建的。西方政務(wù)誠信思想與中國傳統(tǒng)政務(wù)誠信思想的差異主要體現(xiàn)在對政務(wù)與公眾之間地位關(guān)系的理解以及對政務(wù)權(quán)力來源的認識上。西方認為公眾是第一性的，政務(wù)是第二性的，公眾的地位高于政務(wù)。西方公眾所處的優(yōu)勢地位，使得他們有能力通過制度上的設(shè)計來確保授出的權(quán)力能更好地為自己服務(wù)，而歷史上傳統(tǒng)中國的公眾所處的劣勢地位決定了他們希望統(tǒng)治者講誠信只能是一種道德上的呼吁，在操作上也更多地寄希望于統(tǒng)治者的道德自律。

六、關(guān)于政務(wù)誠信與其他誠信的關(guān)系

學(xué)者們認為，按一般的分類，社會誠信包括政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、個人誠信。三種誠信，雖有交集，然而主次、輕重、先后的界線是明晰的。政務(wù)既是社會信用的制定者、執(zhí)行者和維持者，又是公共信用的示范者，整個社會誠信的風(fēng)向標，這種定位決定了政務(wù)誠信是社會的第一誠信，處于整個社會信用體系中的核心位置。政務(wù)誠信放在首位體現(xiàn)了執(zhí)政者對國情和民心的感受和把握。政務(wù)誠信是整個社會誠信的風(fēng)向標，政務(wù)誠信對其他社會誠信起著示范和促進作用。另一方面，政務(wù)誠信對其他社會誠信具有引導(dǎo)與規(guī)范作用。政務(wù)誠信是先導(dǎo)，商務(wù)誠信是重點，社會誠信是基礎(chǔ)。政務(wù)誠信乃治國理政之本，商務(wù)誠信、社會誠信惟政務(wù)誠信是瞻。要以風(fēng)清氣正的黨風(fēng)政風(fēng)帶出明理誠信的民風(fēng)社風(fēng)，讓政務(wù)誠信成為商務(wù)誠信和社會誠信建設(shè)的標桿。

七、關(guān)于政務(wù)誠信評價體系與政務(wù)誠信建設(shè)路徑

目前對政府誠信評價的標準一般采用標準普爾政務(wù)誠信等級評價體系。它是國際上著名的對政務(wù)債務(wù)信用等級進行評價的體系。標準普爾是對所謂的“信用”風(fēng)險進行的評估，這一評價體系更確切地說是對狹義的政務(wù)誠信即財政信用進行的評價。這一視角對政務(wù)誠信評價是有用的，但是與政務(wù)行政的本質(zhì)要求相距甚遠，也不符合我們對政務(wù)誠信內(nèi)涵所作的界定的需要。一些學(xué)者參考西肖爾金字塔模型構(gòu)建政務(wù)誠信評價模型，認為政務(wù)的信用可以從政務(wù)的素質(zhì)和能力兩個方面來評測。

政務(wù)誠信建設(shè)的主要路徑與方法是國內(nèi)學(xué)者討論最多的方面，概括而言，其主要路徑有：一是對政務(wù)角色進行再定位，明確政務(wù)邊界，同時強化官員、公務(wù)員的誠信意識，提高公務(wù)員誠信的自律水平；二是不斷隨外部環(huán)境的改變，相應(yīng)地改進政務(wù)公共服務(wù)方式，引進新的管理觀念和管理方式，提高政務(wù)提供公共服務(wù)的質(zhì)量和水平；三是建立健全政務(wù)誠信制度體系，提高政務(wù)的公信力，包括建立健全政務(wù)誠信評價體系、政務(wù)誠信責(zé)任約束制度、政務(wù)誠信監(jiān)督制度、政務(wù)失信懲罰制度、政務(wù)失信賠償制度等；四是做到科學(xué)決策、集體決策、民主決策，樹立正確政績觀；五是大力推進電子政務(wù)建設(shè)，利用電腦網(wǎng)絡(luò)平臺，進一步提高行政效率，減少行政成本，樹立高效政務(wù)和誠信政務(wù)形象。六是推行政務(wù)公開，使政務(wù)在陽光下運行；七是加強立法和執(zhí)法，強化法律規(guī)則的剛性。

政務(wù)誠信建設(shè)的具體辦法應(yīng)包括：以提高政務(wù)公信力為主要內(nèi)容推進政務(wù)誠信建設(shè)；把親民、愛民、利民、為民作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，做到“言必信，行必果”；建立法治政務(wù)，用法律將政務(wù)的權(quán)限和政務(wù)權(quán)力運行的各個具體環(huán)節(jié)固定下來，讓政務(wù)置于法律的監(jiān)督之下，依法行政；從滿足百姓知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)出發(fā)，推進行政權(quán)力公開透明運行，改變政務(wù)與社會、企業(yè)、個人的不對稱關(guān)系等；建立違約和失信懲戒機制，加大對失信者的懲罰力度；正確認識和評價干部政績，建立和完善科學(xué)的考核標準；創(chuàng)建良好的政務(wù)誠信外部環(huán)境。

八、當前學(xué)界對政務(wù)誠信研究的不足

第一，缺乏關(guān)于政務(wù)誠信建設(shè)的環(huán)境分析。政務(wù)誠信研究在國內(nèi)剛剛起步，許多研究僅僅停留在對西方經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上。中西方國家無論是在制度安排以及價值取向等許多方面都有很大差異，因此，這類研究造成了西方政務(wù)誠信理論與中國政務(wù)實踐的嚴重脫節(jié)，從而不能形成系統(tǒng)的理論，并進而影響了中國政務(wù)誠信研究的深入開展。第二，政務(wù)誠信問題的理論研究有待于深入。目前國內(nèi)的許多研究屬于應(yīng)用研究，理論研究還不夠深入。例如，關(guān)于政務(wù)誠信與政務(wù)職能的關(guān)系、政務(wù)誠信與行政權(quán)的行使、政務(wù)誠信與權(quán)力監(jiān)督的關(guān)系等都有待于進一步研究。第三，研究方法有待于豐富。目前的大多數(shù)研究屬于定性分析，缺乏必要的定量分析研究，尤其是關(guān)于政務(wù)誠信等級評價體系構(gòu)建方面的定量分析還很欠缺。

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