地方政府投融資問題思考

中央財經(jīng)大學(xué) 李 麗 羅四平

一、地方政府在地方投融資中角色定位問題

公共投融資在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮關(guān)鍵作用，在涉及長期發(fā)展方面尤其如此。我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，公共投資不可或缺。我國目前處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，人均財富較低，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在不足，公共投融資力度還需加大。此外，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快可持續(xù)發(fā)展的桎梏。統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將是我國長期的總體戰(zhàn)略，要形成東中西優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須發(fā)揮地方政府公共投融資的宏觀引導(dǎo)作用。

地方政府具有兩重性：獨(dú)立性和依附性。一方面作為管理一定范圍地域和人口的地方政府要保證本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。另一方面要在政治上和經(jīng)濟(jì)上服從中央政府的管轄和指導(dǎo)，完成國家規(guī)定的計劃和各項任務(wù)。因此，地方投融資調(diào)控的宏觀政策和目標(biāo)，應(yīng)由中央統(tǒng)一決策，體現(xiàn)中央調(diào)控權(quán)的集中和全局利益的統(tǒng)一性，但是在具體實施過程中也要采取分級管理，體現(xiàn)地方政府的權(quán)力和局部利益的靈活性。這就決定了地方政府在投融資領(lǐng)域中，既是投資主體，又是投資行政管理者；既是被調(diào)控者，又是調(diào)控者。作為被調(diào)控者，地方政府在投融資活動中，要起到傳導(dǎo)國家宏觀調(diào)控政策，支持地區(qū)內(nèi)國家重點(diǎn)項目的建設(shè)的作用；作為調(diào)控者，地方政府應(yīng)承擔(dān)區(qū)域內(nèi)公益性項目投資，對全地區(qū)范圍內(nèi)投融資活動進(jìn)行管理，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，為投資主體提供服務(wù)。在貫徹統(tǒng)一決策，分級管理原則的基礎(chǔ)上，分清職責(zé)，合理劃分和規(guī)范地方政府公共服務(wù)投資范圍，以減少地方政府亂投資行為的發(fā)生，減輕地方政府公共融資的負(fù)擔(dān)。隨著市場化進(jìn)程的推進(jìn)和行政管理體制改革，地方政府逐漸擁有選擇發(fā)展本區(qū)域發(fā)展模式和路徑以及自主處理地方性公共事務(wù)的權(quán)利。圍繞實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，地方政府在公共投資中應(yīng)明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)，明確本區(qū)域的功能定位，引導(dǎo)全地區(qū)調(diào)整發(fā)展理念、方向和模式，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展過程中的協(xié)調(diào)性、平衡性。因此，地方政府主要投資領(lǐng)域應(yīng)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)及新型工業(yè)化道路建設(shè)等方面。

二、地方政府投融資行為規(guī)范問題

目前我國地方政府投融資活動中出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)、效益低下、潛在風(fēng)險加大等一系列問題，顯示出加強(qiáng)公共投資管理，規(guī)范地方政府投融資行為的緊迫性和必要性。通過制度規(guī)范，提高地方政府資源整合能力，增加政府債務(wù)透明度，在調(diào)控公共投資總量的基礎(chǔ)上，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)。從根本上講，就是以公共財政為導(dǎo)向，規(guī)范地方政府投融資行為。

目前地方政府通過各種形式進(jìn)行的投融資活動，之所以出現(xiàn)規(guī)模失控、效益低下等問題，根本原因是缺乏統(tǒng)一的財政管理。從投資的決策、論證、實施、監(jiān)督以及資金渠道都缺乏嚴(yán)格的財政管理機(jī)制。以目前我國地方政府投融資幾種主要形式為例：如城市建設(shè)投資公司的運(yùn)作情況。在實際中，城市建設(shè)投資公司是以企業(yè)化方式運(yùn)營的，由于地方財政能力有限，財政對城市建設(shè)投資公司的投入有限，因此，利用銀行打捆貸款和政府土地綜合開發(fā)成為其最常用的兩種融資方式。通過這兩種融資方式獲得的資金占到其融資總額的70%左右。打捆貸款的前提是地方政府財政的擔(dān)?；蛘叱兄Z性投入，容易造成投融資決策和風(fēng)險責(zé)任承擔(dān)之間的不一致，在地方政府不知情的情況下加劇地方財政風(fēng)險。此外，土地儲備整理中心的運(yùn)作也存在著決策、運(yùn)營和風(fēng)險承擔(dān)等方面的脫節(jié)，這種形式以政府投資企業(yè)擔(dān)保、地方財政擔(dān)?；蛘邇渫恋氐盅旱茸鳛橹饕L(fēng)險控制措施，以政府財政預(yù)算、儲備土地轉(zhuǎn)讓收入等作為資金償還來源。很顯然，土地儲備的特殊性加大了投資的風(fēng)險。至于其他公共部門的投融資活動就更加隱晦和間接，有的根本就沒有納入財政管理范圍之內(nèi)。以公共財政為導(dǎo)向，規(guī)范地方政府投融資行為，就是在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)處理好政府與市場的關(guān)系，在公共領(lǐng)域內(nèi)，財政應(yīng)該代表政府實行科學(xué)的理財觀念。規(guī)范地方政府投融資行為，根本途徑是通過制度規(guī)范提高地方政府投融資行為的自我完善。投融資體制的本質(zhì)是確定投融資決策權(quán)的歸屬。在此前提下，制定投資的運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制。

在投融資的決策方面，地方政府投資決策機(jī)制主要涉及四個問題：一是地方政府的投資范圍，二是地方政府投資項目決策范圍和決策程序，三是地方政府資金決策范圍和決策程序，四是投融資資金都應(yīng)納入財政統(tǒng)一管理。只有這樣才能提高政府對社會公共服務(wù)的財政保障能力，提高政府公共經(jīng)濟(jì)資源的效用。這方面需要避免前期的改革中所產(chǎn)生的政府體制內(nèi)的行政性放權(quán)的做法，切實把決策權(quán)和責(zé)任制相聯(lián)系，堅持誰決策誰出資的原則。加強(qiáng)政府投資項目規(guī)劃的科學(xué)評估，嚴(yán)格履行項目審核程序，嚴(yán)把環(huán)保、技術(shù)、能效、質(zhì)量等方面的標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)有的項目“審批制”改為“備案”制，項目決策者要承擔(dān)決策失誤的責(zé)任。

在項目執(zhí)行過程中，認(rèn)真落實各項工程建設(shè)管理制度，加強(qiáng)項目建設(shè)質(zhì)量、安全、功能等方面的監(jiān)管。對那些投資規(guī)模較大、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響重大的項目，應(yīng)及時組織開展項目后評價，評價結(jié)果應(yīng)向社會公布，增強(qiáng)政府投資的透明度。對完工項目的運(yùn)行加強(qiáng)維護(hù)管理，確保政府投融資真正發(fā)揮作用。

三、地方政府投融資效益考核問題

地方投融資效益的考核一直是地方政府投融資的難解之題。由于地方政府投融資涉及的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、交通、學(xué)校、公共衛(wèi)生等，短時間內(nèi)單純從一個項目考察其效益是不可行和不現(xiàn)實的。但是，地方政府投融資效益的考核又是不可回避的問題。已有的研究結(jié)果顯示，我國地方政府的投融資存在著激烈的競爭，地方政府投融資的水平與地方經(jīng)濟(jì)增長步調(diào)并不協(xié)調(diào)。各地方政府在做投融資時，忽視了地方政府的投融資體系的整體結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而導(dǎo)致了有的公共物品提供超前、有的卻不足。從有關(guān)政府公共投資、經(jīng)濟(jì)增長與市場化進(jìn)程的實證分析中得出的結(jié)論是，政府公共投融資對我國市場化進(jìn)程的影響較經(jīng)濟(jì)增長更為顯著。這也說明地方政府公共投融資效益的考核需要考慮的因素更復(fù)雜。

由于我國目前正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要升級，發(fā)展模式急待轉(zhuǎn)變。需要在自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面進(jìn)行大量的投入。同時，區(qū)域差距問題是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重大問題之一，地區(qū)差距過大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，并且有加劇之勢。另外，基本公共服務(wù)水平低下和不均等是今后一個時期，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要難點(diǎn)。基本公共服務(wù)的差距顯著，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)還比較落后。改善基本公共服務(wù)供給，可大幅度提高民眾可支配收入，進(jìn)而拉動消費(fèi)，提高人民群眾生活質(zhì)量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。長遠(yuǎn)而言，也有利于社會可持續(xù)發(fā)展。財政向這個方向投資是最有效率的。公共物品供給狀況體現(xiàn)著地方政府競爭的優(yōu)勢，在我國未來的發(fā)展階段中，地方政府應(yīng)通過加大基本公共服務(wù)的供給提升本地區(qū)的競爭力。

因此，應(yīng)該從地方政府投融資是否有利于本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、是否有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是否有利于推進(jìn)本地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，是否有利于公共投資大幅度帶動民間投資等主要方面來考核地方政府投融資效益。充分調(diào)動地方政府投資與社會投資的良性互動。通過地方政府投融資的“擠入”效應(yīng)促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)活動。但是，地方政府的投融資實際發(fā)生的作用可能有兩個方向：處理得好，就會在經(jīng)濟(jì)低迷階段產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，以政府自己的投資拉動社會資本、民間資金跟進(jìn)，幫助經(jīng)濟(jì)走出低谷。反之，可能有事與愿違的擠出效應(yīng)，即在政府在沒有必要過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的時候，而去過多地干預(yù)，由于政府的介入擠出了民間資本和社會資本，即因為政府的介入，把他們本應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域擠出去了，這就降低了資源配置的整體效率。

為進(jìn)一步深化我國經(jīng)濟(jì)體制改革，不斷推進(jìn)市場化進(jìn)程，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長，地方政府應(yīng)積極穩(wěn)妥地利用公共投資，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷探求制度創(chuàng)新，并通過制度創(chuàng)新來推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)制度創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好互動。

［1］劉星、劉誼：《中國地方財政風(fēng)險及其控制與防范》，中國財經(jīng)出版社2006年版。