地方政府債券融資渠道研究

河南大學(xué) 李曉婷

一、概述

（一）經(jīng)濟(jì)背景 國(guó)家審計(jì)署在2009年公布的《對(duì)地方財(cái)政和地方政府性債務(wù)管理的審計(jì)情況》表明地方政府性債務(wù)總體規(guī)模大、形成時(shí)間長(zhǎng)，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重?？傮w而言地方財(cái)政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占一半以上。這些地區(qū)共有各級(jí)融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元。二是部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。上述地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬(wàn)億元、0.33萬(wàn)億元和0.66萬(wàn)億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過(guò)100%，最高的達(dá)364.77%。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力不足。

（二）研究綜述 具體如下：

（1）國(guó)外研究現(xiàn)狀。國(guó)際上對(duì)政府負(fù)債和赤字的研究是比較廣泛的，但絕大部分的研究起點(diǎn)是政府債務(wù)的成因和管理，研究對(duì)象主要是針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家。涉及發(fā)展中國(guó)家的研究，主要是側(cè)重研究其債務(wù)危機(jī)，未見(jiàn)有對(duì)發(fā)展中國(guó)家地方公債和地方債務(wù)的研究實(shí)例。

（2）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀。在早期我國(guó)發(fā)行地方政府債券的可行性研究中，大部分學(xué)者對(duì)于我國(guó)發(fā)行地方政府債券持支持態(tài)度（孟麗，2002；賈康，李煒光，劉軍民，2003），研究認(rèn)為：地方政府通過(guò)制度創(chuàng)新，結(jié)合資本市場(chǎng)的發(fā)展，逐步完善地方政府債券管理方法和流轉(zhuǎn)機(jī)制，有利于規(guī)范運(yùn)作地方政府債務(wù)，深化財(cái)政管理制度改革。但是也有部分學(xué)者對(duì)于我國(guó)發(fā)行地方政府債券持反對(duì)態(tài)度（楊光，2001；曾忠生，2001；郭琳、樊麗明）。而近兩年，也有大量學(xué)者從我國(guó)當(dāng)前發(fā)行地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)入手，認(rèn)為只有解決了當(dāng)前發(fā)行地方政府債券的償還風(fēng)險(xiǎn)、宏觀(guān)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)。政府信息不對(duì)稱(chēng)、財(cái)政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動(dòng)、不合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)，才能夠?yàn)槲覈?guó)發(fā)行地方政府債券掃清障礙，才更有利于發(fā)行的順利進(jìn)行（王學(xué)忠，2008）。

二、地方政府債券融資現(xiàn)狀與不足

（一）新中國(guó)成立之前階段 清宣統(tǒng)年間發(fā)行了我國(guó)最早的地方政府債券出，而民國(guó)以來(lái)，除中央政府大量舉借內(nèi)債，省地方政府因裝備軍隊(duì)、從事地方建設(shè)、彌補(bǔ)政費(fèi)不足等原因，也先后發(fā)行大量省債。特別是在軍閥混戰(zhàn)時(shí)期，廣東政局長(zhǎng)期對(duì)中央政府保持若即若離的半獨(dú)立態(tài)勢(shì)，發(fā)行地方公債是統(tǒng)治當(dāng)局籌措財(cái)政經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，次數(shù)多、債額大，且債券幣制特殊，有著較為獨(dú)立的體系。

（二）新中國(guó)成立后 1950年中央人民政府批準(zhǔn)在東北發(fā)行采取折實(shí)形式計(jì)值的地方公債。1958年4月政府作出《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定從1959年起，不再發(fā)行全國(guó)性的公債，但允許地方在確有必要時(shí)發(fā)行地方公債。1959年后，只有黑龍江、安徽等少數(shù)幾個(gè)省份自行發(fā)行了少量的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。

（三）改革開(kāi)放后 在80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集基礎(chǔ)建設(shè)資金，都曾經(jīng)發(fā)行過(guò)地方債券。有的甚至是無(wú)息的，以支援國(guó)家建設(shè)的名義攤派給各單位，有的直接充當(dāng)部分工資。這種情況在1993年被國(guó)務(wù)院制止，其重要原因是對(duì)地方政府承諾的兌現(xiàn)能力有所懷疑。

直到金融危機(jī)爆發(fā)后，由財(cái)政部代理發(fā)行2009年地方政府債券，部分地方政府債券在上海證券交易所實(shí)現(xiàn)上市。這是我國(guó)地方政府債務(wù)在形式上的一次新嘗試。2009年地方政府債券，是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，2009年發(fā)行，以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的可流通記賬式債券。

從我國(guó)地方政府債券的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀來(lái)看，雖然我國(guó)地方政府債券的有較長(zhǎng)的歷史，但是離符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代金融的要求的政府債券還有很大差距。這些不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）法律制度制約了地方政府債券的發(fā)展。地方政府在發(fā)行債券的過(guò)程中首先要解決的就是地方政府債券發(fā)行的合法性問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條的明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”因此，正如2009年財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券也只能看作是中央政府一手“包辦”的發(fā)行行為，而不是真正意義上的地方政府債券。

（2）風(fēng)險(xiǎn)控制水平較差，甚至在很少考慮風(fēng)險(xiǎn)因素。由于我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任，地方債券最后的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方是中央政府。在地方風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)淡薄，自我控制機(jī)制嚴(yán)重缺乏的情況下，各種風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)向上一級(jí)政府轉(zhuǎn)移。這也是中央政府一直禁止地方政府發(fā)行地方政府債券的重要原因。

（3）缺乏有效率和成熟的債券市場(chǎng)。雖然我國(guó)資本市場(chǎng)已經(jīng)走過(guò)了20年的發(fā)展歷程，但是債券市場(chǎng)發(fā)展仍然十分欠缺。直接融資無(wú)論是對(duì)企業(yè)而言還是對(duì)政府，都還是其最主要的融資渠道，間接融資的比例仍然很低，這重要的原因就在于缺乏有成熟的債券市場(chǎng)，缺乏足夠的交易渠道，市場(chǎng)中介，制度法規(guī)等。

三、地方政府債券融資渠道構(gòu)建相關(guān)建議

（一）逐步解決地方政府發(fā)行地方政府債券的制度障礙，建立起一套以地方政府為主體的債券發(fā)行體系 在地方政府債券融資渠道的構(gòu)建中，必須堅(jiān)持以地方政府為主體。要由地方政府來(lái)確定發(fā)行的規(guī)模，利率，期限，資金使用方向等一系列事宜。中央政府只能作為第三方進(jìn)行監(jiān)管，并且立足于全國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)進(jìn)行相關(guān)協(xié)調(diào)。而不能越俎代庖，替地方政府決定一切。在制度設(shè)計(jì)中特別需要強(qiáng)調(diào)的是，由于地方政府在債券發(fā)行中處于主體地位，因此債券償付的最終債務(wù)人是地方政府，中央政府不能成為最后償還人。

（二）建立科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制體系 在債券融資渠道中，風(fēng)險(xiǎn)控制是其中最重要的一環(huán)，只有科學(xué)和健全的風(fēng)險(xiǎn)控制體系才能保證融資渠道的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一體系中，地方政府是主體，中央政府要按照法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，市場(chǎng)中介需要中立地將相關(guān)信息客觀(guān)、公正及時(shí)的反應(yīng)給市場(chǎng)參與者。具體而言，地方政府需要有著較強(qiáng)的自律性，能按照風(fēng)險(xiǎn)控制的要求進(jìn)行自我約束，避免短期行為。加強(qiáng)對(duì)地方政府債券發(fā)行行為的監(jiān)督與管理的核心是要加強(qiáng)中央政府對(duì)全國(guó)地方債券發(fā)行監(jiān)督管理，增強(qiáng)中央政府的宏觀(guān)調(diào)控能力，改變地方政府的執(zhí)政導(dǎo)向。具體而言上就是要保證全國(guó)的地方債券的發(fā)行規(guī)模和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府整體負(fù)債水平和償債能力相配合和適應(yīng)，保證中央政府的宏觀(guān)調(diào)控政策的效果，抑制地方政府過(guò)度發(fā)債的沖動(dòng)。與此同時(shí)，構(gòu)建健全的地方債券資信評(píng)估、信息披露、債券保險(xiǎn)制度，需要市場(chǎng)中介提供專(zhuān)業(yè)和公正的服務(wù)。

（三）健全債券流通市場(chǎng) 為地方政府債券的流通提供高效的交易平臺(tái)，這是促進(jìn)地方政府債券發(fā)展的市場(chǎng)動(dòng)力。目前，我國(guó)的債券交易主要被分割在證券交易市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)進(jìn)行，根據(jù)國(guó)際發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，包括企業(yè)債券在內(nèi)的債券發(fā)行與交易，95%以上都是在場(chǎng)外市場(chǎng)完成的。而從我國(guó)現(xiàn)階段的債券發(fā)展現(xiàn)狀上看，交易所市場(chǎng)明顯呈現(xiàn)邊緣化的趨勢(shì)，無(wú)論是投資者規(guī)模、債券托管量還是流通性都低于銀行間市場(chǎng)。從債券市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，銀行間市場(chǎng)與交易所市場(chǎng)的統(tǒng)一是一個(gè)必然的趨勢(shì)，因此，建議地方政府債券未來(lái)主要流通市場(chǎng)應(yīng)該選擇銀行間市場(chǎng)而非交易所市場(chǎng)。另一方面，一般而言，地方政府債券的流動(dòng)性是低于中央政府債券，但又高于企業(yè)債券。因此，健全債券流通市場(chǎng)，保證中央政府債券，企業(yè)債券和地方政府債券協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于地方政府債券在目前還主要處于探索階段，所以在健全債券流通市場(chǎng)的過(guò)程中需要對(duì)地方政府債券進(jìn)行相應(yīng)扶持。

（四）清理地方政府違規(guī)的融資平臺(tái)，將地方政府的融資行為納入中央政府制度和市場(chǎng)監(jiān)管 在4萬(wàn)億投資中，各地方政府為了解決配套資金來(lái)源，紛紛成立各種融資平臺(tái)。截至到2010年6月末地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元，存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款，占比23%。由于一些地方政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，操作程序不規(guī)范，責(zé)任主體不清晰，一旦融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”將必然顯性化，而最終買(mǎi)單的必將是中央財(cái)政和商業(yè)銀行。因此，清理地方政府的違規(guī)融資平臺(tái)，引導(dǎo)其發(fā)行地方債券，這不僅有利于擴(kuò)大地方建設(shè)資金來(lái)源，更加能有效地監(jiān)督地方政府的資金使用。

［1］陶雄華：《試析我國(guó)地方政府債務(wù)的債券化》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2002年第12期。