廣州市構(gòu)建應(yīng)急物流體系問題探討

劉生華

（廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州510300）

廣州市構(gòu)建應(yīng)急物流體系問題探討

劉生華

（廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州510300）

近年來廣州各種危機(jī)事件頻頻發(fā)生，建立科學(xué)、規(guī)范和高效的應(yīng)急物流體系刻不容緩。廣州應(yīng)急物流系統(tǒng)的框架可設(shè)置成為“政府主導(dǎo)，三方聯(lián)動(dòng)，逐級(jí)推進(jìn)模式”，當(dāng)前應(yīng)盡快設(shè)立物流應(yīng)急獨(dú)立組織，注重應(yīng)急預(yù)案分級(jí)和演練常態(tài)化，強(qiáng)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備與日常管理，突出應(yīng)急物流人才培養(yǎng)和信息化建設(shè)。

應(yīng)急模式；物流體系；物資儲(chǔ)備

2011年日本的9級(jí)大地震、海嘯以及核泄漏，是日本歷史上損失最為嚴(yán)重的災(zāi)難之一。由于交通中斷、原材料以及成品無法運(yùn)至機(jī)場(chǎng)或港口，區(qū)域之間的供應(yīng)鏈被隔斷，擁有包括應(yīng)急物流在內(nèi)的一整套救災(zāi)體系的日本，其供應(yīng)鏈韌性受到最嚴(yán)峻的考驗(yàn)。食物短缺、搶購(gòu)風(fēng)潮、核泄漏陰影讓日本人心惶惶，汽車、電子消費(fèi)產(chǎn)品及鋼鐵等產(chǎn)業(yè)貨源短缺，影響波及世界各地。盡管日本政府和國(guó)民在巨大的災(zāi)難面前表現(xiàn)出極大的從容和耐性，但是應(yīng)急不力仍讓日本損失慘重。事件也引發(fā)了我國(guó)各級(jí)政府對(duì)建立應(yīng)急物流系統(tǒng)以應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)難的高度重視。

一、廣州建立應(yīng)急物流體系的緊迫性

廣州是廣東乃至華南的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是我國(guó)改革開放的前沿陣地和對(duì)外窗口，其應(yīng)對(duì)各種各樣的災(zāi)害及突發(fā)事件的能力也應(yīng)走在全國(guó)的前頭，以最大限度地減少突發(fā)公共事件造成的損失。只有未雨綢繆，充分發(fā)揮應(yīng)急物流的保障能力，政府才能夠從容面對(duì)各項(xiàng)危機(jī)，確保人民能夠最大限度地分享改革開放的重要成果。

廣州現(xiàn)有登記常住人口1033萬，其中戶籍人口794.6萬，登記的流動(dòng)人口634.7萬，再加上沒有登記的流動(dòng)人口，廣州目前實(shí)際人口超過1500萬，給政府的日常管理帶來很大的困難，而由于各種原因，近年來廣州各種危機(jī)事件頻頻發(fā)生。廣州公共危機(jī)事件主要有自然災(zāi)害（如臺(tái)風(fēng)）、生態(tài)災(zāi)害（如環(huán)境污染）、技術(shù)災(zāi)害（如礦難）、社會(huì)災(zāi)害（如重大刑事案件），尤其是廣州的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一個(gè)新的階段，深層次的矛盾不少，土地、拆遷、勞資糾紛、下崗工人再就業(yè)、社會(huì)保障不健全等社會(huì)問題不斷增多，各種社會(huì)治安事件和重大刑事案件不斷增多，給政府的應(yīng)急管理造成了很大的困難。2007年1月，廣州市政府建立應(yīng)急管理辦公室，建立科學(xué)、規(guī)范和高效的應(yīng)急物流體系刻不容緩。

二、廣州應(yīng)急物流系統(tǒng)的框架設(shè)置與可行性分析

（一）應(yīng)急模式

借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足廣州實(shí)際，廣州應(yīng)急物流系統(tǒng)的框架可設(shè)置成為“政府主導(dǎo)，三方聯(lián)動(dòng)，逐級(jí)推進(jìn)模式”。

所謂“政府主導(dǎo)”，是指以政府為龍頭進(jìn)行應(yīng)急的統(tǒng)籌、指揮和協(xié)調(diào)。應(yīng)急體系的核心是應(yīng)急物流問題，而應(yīng)急物流的關(guān)鍵便是實(shí)現(xiàn)物資、人員等空間和時(shí)間上的轉(zhuǎn)移，這可能涉及信號(hào)癱瘓、道路阻塞、人員被困、資金調(diào)配和物資急運(yùn)等問題，涉及到軍警（海陸空、警察）、政府、企業(yè)和家庭等多方的統(tǒng)一協(xié)作、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動(dòng)，沒有政府統(tǒng)一指揮是不行的，也只有政府有這個(gè)權(quán)威。廣州市政府的主導(dǎo)職能主要在于：設(shè)立應(yīng)急物流管理機(jī)構(gòu)，建立立體化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急物流管理體系；制定政府應(yīng)急總預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案，進(jìn)行超前的災(zāi)害研究和事故預(yù)防機(jī)制研究；從上到下的層級(jí)管理，組成專業(yè)搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍；完善政府信息發(fā)布系統(tǒng)，對(duì)全市進(jìn)行普遍的災(zāi)害意識(shí)培養(yǎng)和應(yīng)急培訓(xùn)，發(fā)生災(zāi)害時(shí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，完成物資、人員等空間和時(shí)間上的轉(zhuǎn)移。

所謂“三方聯(lián)動(dòng)”，是指政府、企業(yè)和家庭三方一起行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)內(nèi)部各方面之間的分工負(fù)責(zé)、互助聯(lián)動(dòng)、綜合把關(guān)、共同發(fā)展。通過三方聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)工作計(jì)劃高度一致，目標(biāo)任務(wù)高度一致，方案執(zhí)行力度高度一致。避免在實(shí)際工作中推諉、應(yīng)付和互相掣肘現(xiàn)象，真正做到市局綜合指導(dǎo)、有效支持，各區(qū)局全力配合、有效推進(jìn)；各業(yè)務(wù)部門互通信息、規(guī)范運(yùn)作，全系統(tǒng)一盤棋、共同發(fā)展；克服系統(tǒng)內(nèi)部本位主義思想和各自為戰(zhàn)現(xiàn)象，全面提升工作的有效性，逐步形成三方聯(lián)動(dòng)迅速、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)應(yīng)急物流事業(yè)發(fā)展的有效合力。

所謂“逐級(jí)推進(jìn)”，一是信息上報(bào)渠道暢通，但凡發(fā)生緊急狀況，街道辦——區(qū)政府——市政府——省政府——國(guó)務(wù)院上報(bào)渠道要暢通無阻；二是主管部門與業(yè)務(wù)科室，業(yè)務(wù)科室與技術(shù)機(jī)構(gòu)，技術(shù)機(jī)構(gòu)與企業(yè)、家庭之間建立有效的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使各部門資源、信息和措施互通互用，具體工作相互兼顧，工作手段互為支撐，執(zhí)行崗位職責(zé)與聯(lián)動(dòng)協(xié)作要求均能做到積極主動(dòng)、完全到位。實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理工作全面有效，應(yīng)急業(yè)務(wù)全面覆蓋、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，部隊(duì)、警察、民眾全面促進(jìn)。政府還應(yīng)負(fù)責(zé)逐級(jí)推進(jìn)機(jī)制方案、措施、計(jì)劃的制定，進(jìn)行督查督辦和調(diào)度考核等工作，嚴(yán)密工作流程，嚴(yán)明工作紀(jì)律。

（二）可行性分析

第一，應(yīng)急管理系統(tǒng)日臻完善。廣州市政府于2006年12月成立廣州應(yīng)急管理辦公室，實(shí)行市委領(lǐng)導(dǎo)，各行政部門為專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。組織機(jī)構(gòu)較為健全——設(shè)有以市長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理組織；12個(gè)區(qū)均設(shè)有分級(jí)應(yīng)急管理組織；各區(qū)管理下的街道辦事處（鎮(zhèn)政府）成立街鎮(zhèn)突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)或應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。只要在此基礎(chǔ)上，再成立一個(gè)專門的應(yīng)急委員會(huì)，使得應(yīng)急管理專業(yè)化、常態(tài)化，那么廣州市的物流應(yīng)急系統(tǒng)將逐步走向完善。

第二，應(yīng)急理論基礎(chǔ)日漸豐富。2009年4月，全國(guó)首個(gè)高校應(yīng)急管理學(xué)院——“暨南大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院”于廣州成立，第一批應(yīng)急管理培訓(xùn)教材填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)空白。學(xué)校作為廣州基層應(yīng)急管理工作示范點(diǎn)，將用3年時(shí)間，對(duì)地震高強(qiáng)度地區(qū)和洪澇、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)城鄉(xiāng)中小學(xué)存在安全隱患的校舍進(jìn)行抗震加固、遷移避險(xiǎn)。廣州市社會(huì)科學(xué)院、廣州市區(qū)各高校近幾年來關(guān)于應(yīng)急物流研究成果豐碩，培養(yǎng)了一大批物流專業(yè)人才；2011年11月，由中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)、北京城市系統(tǒng)工程研究中心共同主辦的第七屆全國(guó)“應(yīng)急管理——理論與實(shí)踐”研討會(huì)在廣州舉行，會(huì)議就現(xiàn)代應(yīng)急管理及相關(guān)領(lǐng)域在理論、方法、技術(shù)及應(yīng)用實(shí)踐方面展開深入探討，這些都將對(duì)廣州市應(yīng)急物流的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。

第三，應(yīng)急物資儲(chǔ)備日益理性。廣州市的應(yīng)急物資儲(chǔ)備日益理性，建立了物資裝備儲(chǔ)備信息庫(kù)和社會(huì)應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)，科學(xué)確定儲(chǔ)備品種和規(guī)模，并發(fā)布于應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，統(tǒng)一調(diào)配，資源共享。在數(shù)量規(guī)模上，目前廣州救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)數(shù)眾多，涉及自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生類等，各類救災(zāi)物資儲(chǔ)備逐步加大，防汛防旱防風(fēng)總指揮部、民政廳、林業(yè)局、公安消防總隊(duì)、電力物資公司、衛(wèi)生廳、經(jīng)貿(mào)委等部門，分別設(shè)立各類倉(cāng)庫(kù)，儲(chǔ)藏應(yīng)急救災(zāi)過程的醫(yī)藥、凍豬肉、石油、糧食和一些專業(yè)應(yīng)急物資和基本生活物資，基本能滿足各區(qū)對(duì)救災(zāi)物資多樣化的需求。

三、廣州應(yīng)急物流體系需要著力改進(jìn)的環(huán)節(jié)

（一）應(yīng)盡快設(shè)立物流應(yīng)急獨(dú)立組織

《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》指出：突發(fā)公共事件實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”的應(yīng)急管理體制?！霸邳h中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，充分發(fā)揮專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的作用”。廣州應(yīng)急管理實(shí)行市委領(lǐng)導(dǎo)，各行政部門為專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。市政府設(shè)有以市長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理組織；12個(gè)轄區(qū)均設(shè)有分級(jí)應(yīng)急管理組織；各區(qū)管理下的街道辦事處（鎮(zhèn)政府）成立街鎮(zhèn)突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)或應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。全市也有11個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，但是應(yīng)急物流體系既是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，同時(shí)專業(yè)化程度非常高，必須成立物流應(yīng)急獨(dú)立組織，對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行物流專業(yè)指導(dǎo)，降低應(yīng)急物流成本，提高工作效率。

日本的三層次管理體制值得借鑒。第一層次由政府行政單位負(fù)責(zé)，包括救援物資的收集、存放和運(yùn)輸；第二層次由物流公司負(fù)責(zé)（根據(jù)政府要求采取較主動(dòng)的方式進(jìn)行配送），重點(diǎn)關(guān)注配送效率。配送中心的出車頻率為每天50輛次；第三層次仍由物流公司負(fù)責(zé)（根據(jù)災(zāi)區(qū)需求采取較為被動(dòng)的方式，即依據(jù)訂單進(jìn)行配送），出車頻率為每天2輛次。三層次相互疊加，互為補(bǔ)充，統(tǒng)籌與局部結(jié)合，綜合與專業(yè)結(jié)合，主動(dòng)和被動(dòng)結(jié)合，分工明確，責(zé)任到位。

（二）注重應(yīng)急預(yù)案分級(jí)和演練常態(tài)化

突發(fā)公共事件主要分為以下四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般又分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。不同類別、不同級(jí)次，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)有所不同。廣州各區(qū)基本有自己的應(yīng)急預(yù)案，但是側(cè)重點(diǎn)不一樣，帶有明顯的個(gè)性化因素和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好，沒有統(tǒng)一的一盤棋。雖然在亞運(yùn)、亞殘運(yùn)期間，突擊性組織了道路交通、糧食應(yīng)急、反恐等應(yīng)急演練，但是運(yùn)動(dòng)會(huì)之后，應(yīng)急演練明顯減少。專門的應(yīng)急物流演練更是缺乏。應(yīng)急預(yù)案不進(jìn)行分級(jí)、分類，其影響程度、可控程度、影響范圍和應(yīng)對(duì)措施就無法精確到位，既增加物流成本，又沒有效率，嚴(yán)重時(shí)會(huì)造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。事實(shí)上，Ⅰ級(jí)（特別重大）不僅要市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，應(yīng)開設(shè)緊急綠色通道，上報(bào)省政府和國(guó)務(wù)院；Ⅱ級(jí)（重大）由省政府統(tǒng)統(tǒng)一解決；Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）由市政府和各區(qū)解決。市政府若沒有統(tǒng)一的一盤棋，屆時(shí)會(huì)手腳忙亂，耽擱最佳救援時(shí)機(jī)。

（三）強(qiáng)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備與日常管理

廣州市應(yīng)急儲(chǔ)備物資存在多頭管理、花落多家的局面，數(shù)量上還要進(jìn)一步充實(shí)。政府對(duì)應(yīng)急物資的管理是松散型的，在應(yīng)急物資的具體使用、調(diào)配和管理上，究竟自己有多大的權(quán)利和義務(wù)，政府不明確。廣州的11個(gè)應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所的應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足，日常生活中多數(shù)作為地震知識(shí)宣傳作用而存在。倘若遇到突發(fā)災(zāi)難，應(yīng)急物資則由各政府部門臨時(shí)籌集調(diào)配。廣州會(huì)出現(xiàn)什么樣的突發(fā)公共事件，有多嚴(yán)重，范圍多廣，政府不知道，物流公司也困惑，老百姓更是人心不安。

（四）突出應(yīng)急物流人才培養(yǎng)和信息化建設(shè)

各種災(zāi)難發(fā)生之后，最緊要的是生命安全，其次是財(cái)產(chǎn)安全。但是在搶救的過程中，運(yùn)輸工具的不到位、交通設(shè)施的毀壞、搶救人員的非專業(yè)化都會(huì)給人們的生命、財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重隱患。應(yīng)急物流專業(yè)技術(shù)人才缺乏，人才需求缺口大，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。在城市應(yīng)急物流系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中，所需要的往往是懂物流知識(shí)、應(yīng)急管理知識(shí)和地質(zhì)災(zāi)害知識(shí)等多方面知識(shí)的復(fù)合型人才，政府要與高校、企業(yè)、家庭多方位合作，拿出大量資金，開展學(xué)歷教育、自愿者服務(wù)培訓(xùn)和家庭自救知識(shí)宣傳，不斷擴(kuò)大和儲(chǔ)備應(yīng)急物流專門人才，真正能夠滿足應(yīng)急的需要。

信息手段的快捷性毋庸置疑。其有效傳導(dǎo)主要靠網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)，組成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急物流體系，實(shí)施信息發(fā)布和管理工作迫在眉睫。廣州要加大資金投入，不斷完善、升級(jí)應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，同時(shí)，充分收集各專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)資料，在未來幾年里集中力量充分收集各類專項(xiàng)數(shù)據(jù)，盡快建立各項(xiàng)專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，并及時(shí)向社會(huì)公布，使得社會(huì)任何成員都能及時(shí)瀏覽政府的各項(xiàng)應(yīng)急措施，平時(shí)掌握基本自救知識(shí)，發(fā)生災(zāi)害時(shí)能立即自救。這次日本大地震雖然震級(jí)高達(dá)到9級(jí)，但是受傷群眾與中國(guó)汶川地震相比較少了許多，這主要是日本政府的事前教育和宣傳的有效性。信息系統(tǒng)是應(yīng)急物理系統(tǒng)中的重要組成部分，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急決策是否正確，很大程度上取決于信息的真實(shí)程度及領(lǐng)導(dǎo)的決策水平。信息化程度越高，所收集到的信息越豐富越準(zhǔn)確；應(yīng)急物流信息系統(tǒng)越完備，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)就越能更全面充分地綜合考慮各方面因素，也就更有可能做出正確的決定。

近年來，廣州市進(jìn)行了政府社會(huì)公共服務(wù)改革的轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)急機(jī)制也迅速納入了政府社會(huì)服務(wù)的聯(lián)動(dòng)體系中，陸續(xù)出臺(tái)了一些應(yīng)急法規(guī)；同時(shí)，對(duì)廣大人民群眾進(jìn)行各種應(yīng)急管理的教育，在開展自救、互救培訓(xùn)等方面做出了不懈努力。我們有理由相信，在建立社會(huì)力量參與機(jī)制，整合應(yīng)急管理研究和培訓(xùn)系統(tǒng)，啟動(dòng)危機(jī)管理人員培訓(xùn)和技術(shù)儲(chǔ)備系統(tǒng)，調(diào)動(dòng)一切有用的社會(huì)力量共同參與危機(jī)處理的基礎(chǔ)上，廣州市將形成全社會(huì)處理危機(jī)事件協(xié)調(diào)互動(dòng)的良好氛圍，其應(yīng)急系統(tǒng)和應(yīng)急管理將步入全國(guó)先進(jìn)行列。

［1］高曉英.日本大地震對(duì)我國(guó)應(yīng)急物流的啟示［J］.江蘇商論，2011（6）.

［2］蔡曉琳，方凱.廣州市應(yīng)急物流系統(tǒng)建設(shè)中存在的問題及對(duì)策［J］.物流工程與管理，2010（11）.

［3］吳秋紅，趙永斌.關(guān)于構(gòu)建廣州應(yīng)急物流系統(tǒng)的思考［J］.物流工程與管理，2010（2）.

The Problem of Building a Contingency Logistics System in Guangzhou City

Liu Sheng－h(huán)ua （Guangdong Industry Technical College，Guangzhou510300）

In recent years，various crises occurred frequently in Guangzhou.It shouldn’t be delayed to establish a scientific，standardized and efficient emergency logistics system in Guangzhou.The framework of emergency logistics system can be set to“government－led，three－way interaction and step by step progression”.We should set up an independent emergency logistics organization as soon as possible.We should focus on the levels of emergency plans and drills normalization.We should strengthen emergency supply reserves and daily management，highlighting the personnel training and information technology of emergency logistics.

emergency mode；logistics system；material reserves

F252.1

A

1673－1395（2012）01－0074－03

2011 -11 -27

劉生華（1967—），男，湖北潛江人，副教授，主要從事物流管理研究。

責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com