制約上海電網(wǎng)建設(shè)的因素和對策

張 震，徐 坤

（上海市電力公司，上海 200122）

根據(jù)上海2010—2020年負(fù)荷和用電量預(yù)測數(shù)據(jù)，到2020年上海全市的用電量將達(dá)到1 850億kWh，電力需求達(dá)到3 800萬kW，與2010年上海全市的用電量1 335億kWh和電力需求2 650萬kW相比，用電量和電力需求都有很大增長?！笆晃濉逼陂g，上海平均每年投入80億元用于電網(wǎng)主干網(wǎng)架和外來受電通道的建設(shè)，上海電網(wǎng)已經(jīng)初步形成800kV特高壓受電結(jié)構(gòu)和500 kV雙環(huán)網(wǎng)網(wǎng)架，實(shí)現(xiàn)了7個(gè)220kV獨(dú)立分區(qū)運(yùn)行。但是作為受端電網(wǎng)的上海電網(wǎng)，電源供電能力增長滯后于電力負(fù)荷增長速度，特別是隨著政府“上大壓小、節(jié)能降耗”能源政策實(shí)施，網(wǎng)內(nèi)發(fā)電能力、備用能力明顯不足，電網(wǎng)運(yùn)行的安全穩(wěn)定存在隱患；另一方面區(qū)外受電通道實(shí)際受電能力不足，局部電網(wǎng)結(jié)構(gòu)相對薄弱，局部地區(qū)電網(wǎng)性缺電形勢依然嚴(yán)峻，因此還需進(jìn)一步加大電網(wǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加快推進(jìn)局部電網(wǎng)建設(shè)力度。目前上海的電網(wǎng)建設(shè)，要面對土地等資源的日益稀缺，面對節(jié)能環(huán)保的剛性制約，特別是社會(huì)公眾對電網(wǎng)設(shè)施的環(huán)境影響的疑惑，導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)工程受阻事件頻頻發(fā)生，電網(wǎng)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

1 上海電網(wǎng)建設(shè)中的若干問題

當(dāng)前電網(wǎng)建設(shè)受到的外界制約因素愈來愈多，電網(wǎng)建設(shè)阻力重重，許多電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的前期工作舉步維艱，電網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后于規(guī)劃進(jìn)度。

1）電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)法規(guī)適應(yīng)性不強(qiáng) 電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，目前主要依據(jù)1995年頒布的《中華人民共和國電力法》，但這部法律規(guī)定的內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。最新頒布的法律、法規(guī)，如2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權(quán)法》，2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，雖然對電網(wǎng)建設(shè)的一些問題作了原則性的規(guī)定和說明，但是還沒有配套的執(zhí)行細(xì)則，有待于進(jìn)一步結(jié)合具體情況對電網(wǎng)建設(shè)實(shí)際操作作出明確規(guī)定。

2）對電網(wǎng)建設(shè)的重要意義認(rèn)識(shí)不夠 城市基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的平臺(tái)和載體，沒有基礎(chǔ)設(shè)施，就沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。電網(wǎng)是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是城市發(fā)展的能源命脈，具有公益性和公用性的特點(diǎn)。但是作為推進(jìn)電網(wǎng)建設(shè)的主體，個(gè)別地方政府從局部利益和眼前利益出發(fā)，只關(guān)注本地區(qū)直接得益的35kV電網(wǎng)項(xiàng)目，對于220kV及以上基礎(chǔ)電網(wǎng)特別是跨區(qū)電網(wǎng)的建設(shè)項(xiàng)目支持不力，某些地方政府甚至不顧電網(wǎng)建設(shè)的公用性和公益性，有意提高電網(wǎng)建設(shè)中征地、拆遷的相關(guān)費(fèi)用，電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目很難開展。

3）電網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)合作有待加強(qiáng) 電網(wǎng)是一個(gè)系統(tǒng)，如果沒有220kV及以上變電站和線路的支持就無法維持本地區(qū)的電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。基礎(chǔ)電網(wǎng)的建設(shè)涉及到政府各委辦、規(guī)劃、土地、環(huán)保、市政、水利、綠化等多個(gè)職能部門的協(xié)調(diào)，并需要社會(huì)各方參與和支持。但是在電網(wǎng)建設(shè)過程中，政府相關(guān)職能部門僅僅進(jìn)行流程審批，在指導(dǎo)幫助電網(wǎng)企業(yè)解決項(xiàng)目建設(shè)中遇到問題中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。各級政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到電網(wǎng)建設(shè)對上海城市發(fā)展的重要意義，正確處理好局部利益與整體利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，推動(dòng)上海電網(wǎng)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4）電網(wǎng)規(guī)劃黃線保護(hù)依然困難 自2006年開始，上海市城市規(guī)劃院開展電力黃線規(guī)劃工作，缺少對電力規(guī)劃黃線保護(hù)的相關(guān)管理辦法，導(dǎo)致無法有效控制已形成的電力黃線，規(guī)劃項(xiàng)目用地頻繁被侵占。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，500kV線路走廊經(jīng)常被違規(guī)搭建的一些建筑物、構(gòu)筑物和超過批準(zhǔn)期限臨時(shí)建筑侵占，但是政府相關(guān)部門執(zhí)法力量不足，執(zhí)法速度遠(yuǎn)跟不上違法搭建的速度，甚至出于某些地方利益的考慮，默許500kV線路走廊下項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致架空電力線路走廊通道的非法占用，影響了電網(wǎng)安全運(yùn)行。

5）電網(wǎng)建設(shè)的土地取得周期長 上海電網(wǎng)建設(shè)，郊區(qū)變電站選址、線路塔基用地涉及農(nóng)田較多。2006年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，特別指出要加強(qiáng)對基本農(nóng)田的保護(hù)，對不屬于“圈外”、“區(qū)內(nèi)”的土地轉(zhuǎn)性難度很大。目前，外環(huán)線以外的220kV以上輸變電項(xiàng)目大都屬于市級“圈內(nèi)”、各區(qū)縣“區(qū)外”的項(xiàng)目，必須上報(bào)國土資源部。上報(bào)國土資源部審批前，建設(shè)單位必須具備建設(shè)用地呈報(bào)說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整批準(zhǔn)、新增耕地確認(rèn)書以及完成勞動(dòng)力安置、拆遷補(bǔ)償?shù)裙ぷ?。但是，上述工作在?nèi)的許多手續(xù)辦理并不是電網(wǎng)建設(shè)單位所能控制，土地預(yù)審的申報(bào)周期大大延長，項(xiàng)目后續(xù)工作難以展開。

6）電網(wǎng)建設(shè)的環(huán)境影響得不到正確引導(dǎo)電網(wǎng)建設(shè)對環(huán)境的不利影響除了視污染和噪聲外，還有對周圍環(huán)境電磁輻射，不過只要按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)控制項(xiàng)目的質(zhì)量，這些污染并不會(huì)給居民的健康帶來影響。事實(shí)上目前上海新建的電網(wǎng)項(xiàng)目都符合或高于國家環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保測評要求。然而，由于社會(huì)上一些不負(fù)責(zé)任的片面和含糊的說法，誤導(dǎo)了公眾對電網(wǎng)產(chǎn)生電磁輻射作用的認(rèn)識(shí)。遺憾的是政府和有關(guān)部門沒有及時(shí)給予糾正和引導(dǎo)。許多居民擔(dān)心電磁場影響身體健康，阻撓在生活區(qū)附近建設(shè)高壓電網(wǎng)，還有許多220kV線路走廊下的民宅居民，強(qiáng)烈要求拆遷到遠(yuǎn)離線路的地方。

2 解決上海電網(wǎng)建設(shè)問題的對策

1）完善電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)法規(guī)、政策，依法推進(jìn)電網(wǎng)建設(shè) 近年來，我國很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省市，都頒布了關(guān)于電網(wǎng)發(fā)展的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，為當(dāng)?shù)氐碾娋W(wǎng)發(fā)展提供了政策支持。上海作為國際化的大都市，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，電力需求的要求不斷提高，電網(wǎng)建設(shè)的緊迫性日益凸現(xiàn)，一部關(guān)于電網(wǎng)建設(shè)的地方性法規(guī)亟待建立。因此建議政府有關(guān)部門及時(shí)修訂本市基本地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、電網(wǎng)建設(shè)征地、拆遷補(bǔ)償原則，明確各級政府和相關(guān)部門管理職責(zé)，理順電網(wǎng)建設(shè)審批流程。統(tǒng)籌安排電網(wǎng)建設(shè)用地，保障落實(shí)電網(wǎng)建設(shè)用地，使電網(wǎng)建設(shè)成本在法律框架下得到有效控制，保證上海電網(wǎng)建設(shè)的順利進(jìn)行。

2）逐步形成“政府支持、各方參與、企業(yè)實(shí)施”的建設(shè)格局 電力體制改革廠網(wǎng)分開后，電力工業(yè)的管理職能移交政府部門，政府支持是當(dāng)前電網(wǎng)建設(shè)的重要保證。要推動(dòng)建立電網(wǎng)建設(shè)和管理的長效工作機(jī)制，就必須強(qiáng)化“區(qū)縣政府作為推進(jìn)電網(wǎng)建設(shè)的責(zé)任主體地位”，逐步形成“政府支持、各方參與、企業(yè)實(shí)施”的電網(wǎng)建設(shè)格局。

3）電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有超前的意識(shí) 高度重視電網(wǎng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地總體規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃黃線保護(hù)外部條件。電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有超前的意識(shí)，在當(dāng)前開展“十二五”規(guī)劃的同時(shí)，還要開展中期和長期規(guī)劃，根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展前景啟動(dòng)遠(yuǎn)景電網(wǎng)規(guī)劃。要提前做好大規(guī)模居民住宅區(qū)建設(shè)相關(guān)的輸變電工程銜接協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃與其他規(guī)劃有機(jī)銜接和同步實(shí)施，切實(shí)做到電網(wǎng)建設(shè)科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排變電站建設(shè)用地和線路走廊，先行土建、線路建設(shè)，規(guī)避在以后建設(shè)中出現(xiàn)與居民的矛盾和糾紛。

4）統(tǒng)籌平衡，有效落實(shí)電網(wǎng)建設(shè)用地 地方政府作為土地管理和耕地保護(hù)總負(fù)責(zé)，要在現(xiàn)行加強(qiáng)耕地保護(hù)、控制建設(shè)用地的政策下，統(tǒng)籌平衡保障電網(wǎng)建設(shè)用地指標(biāo)；各級土地管理部門也要依據(jù)城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，把電網(wǎng)的建設(shè)用地納入各區(qū)縣年度土地利用計(jì)劃中。而變電站規(guī)劃選址要避讓“基本農(nóng)田”；如無法避讓，應(yīng)當(dāng)做好協(xié)調(diào)工作。例如在土地總體利用規(guī)劃中，將電網(wǎng)建設(shè)涉及的農(nóng)用地，調(diào)整為“圈外”、“區(qū)內(nèi)”建設(shè)用地，確保電網(wǎng)的建設(shè)用地有效落實(shí)。

5）加強(qiáng)正面宣傳，關(guān)注資源環(huán)保保護(hù) 加強(qiáng)電力知識(shí)的科普宣傳，充分發(fā)揮報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體作用，讓公眾正確了解電網(wǎng)電磁場對環(huán)境的影響，消除公眾對電網(wǎng)建設(shè)的擔(dān)心和疑惑。電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)，要以國家有關(guān)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，重點(diǎn)關(guān)注電網(wǎng)建設(shè)的土地資源及環(huán)境保護(hù)。電網(wǎng)建設(shè)單位要顧全大局，履行公益事業(yè)的社會(huì)責(zé)任，在電網(wǎng)建設(shè)的過程中加大技術(shù)創(chuàng)新力度，優(yōu)化設(shè)計(jì)，積極應(yīng)用高新技術(shù)，采用節(jié)能型、緊湊型、同桿多回線路技術(shù)，優(yōu)化變電站建設(shè)模式，盡量減少占用土地等自然資源。

3 結(jié)語

“十二五”期間，上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)還將快速發(fā)展，特別是目前面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以及居民生活質(zhì)量和消費(fèi)水平的不斷提高，上海的用電需求也將加速增長，電網(wǎng)建設(shè)必須跟上上海建設(shè)國際大都市的步伐。目前上海電網(wǎng)建設(shè)面臨著許多困難，主要涉及到土地規(guī)劃的制約以及公眾的理解，因此必須理順電網(wǎng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，做好公眾對電網(wǎng)運(yùn)行的環(huán)境影響理解的引導(dǎo)工作，這需要包括政府和電力部門在內(nèi)的全社會(huì)共同努力。特別是政府應(yīng)當(dāng)充分重視電網(wǎng)建設(shè)的重要性，顧全大局，在用地的問題上給予電網(wǎng)建設(shè)有效的支持；電力建設(shè)部門也應(yīng)當(dāng)努力提高電網(wǎng)建設(shè)的質(zhì)量，優(yōu)化變電站建設(shè)模式，盡量減少占用土地等自然資源，減少電網(wǎng)建設(shè)帶來的負(fù)面影響，讓上海的電網(wǎng)建設(shè)超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠的動(dòng)力。