德班會議和我國面臨的碳減排挑戰(zhàn)

陳大元，于宏源

（上海國際問題研究院，上海 200233）

2011年12月11日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方會議暨《京都議定書》第7次締約方會議在南非德班閉幕。經(jīng)過參會國反復的協(xié)商，德班會議取得了一系列的可喜成果。

大會的決議堅持了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》和“巴厘路線圖”授權(quán)，堅持了《京都議定書》下發(fā)達國家中期減排目標的談判和公約下長期目標的談判的雙軌制，并對《京都議定書》第二承諾期的工作進行了安排。德班會議啟動了綠色氣候基金，發(fā)達國家將提供資金幫助發(fā)展中國家和不發(fā)達國家做好減排工作，援助工作的安排得到了重要進展。德班會議還在坎昆協(xié)議基礎(chǔ)上進一步明確和細化了適應、技術(shù)、能力建設(shè)和透明度的機制安排，并討論了2020年后進一步加強公約實施的安排，明確了相關(guān)進程。

參會各國根據(jù)各自的地位和訴求分成幾大陣營，在一些焦點問題上展開了激烈的交鋒，會議取得這些成果非常不容易。本文將評析三大陣營在談判中的作為，以及我國作為一個發(fā)展中新興大國在談判中受到的挑戰(zhàn)，并為我國應對這種挑戰(zhàn)，提出了相關(guān)的政策建議。

1 談判格局的變化

由于“國際政治像一切政治一樣是追逐權(quán)利和利益的斗爭”，因此氣候問題的談判也已作用于國際權(quán)利分配結(jié)構(gòu)上，氣候問題的談判也影響著包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家的聯(lián)盟與對抗。氣候談判中由于減排責任涉及到經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，因此在責任分擔原則的協(xié)商上，不同處境的國家和地區(qū)有不同的利益訴求，發(fā)達國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達國家之間分歧很大。德班會議上，經(jīng)過激烈的交鋒各方做出了妥協(xié)，大會終于在最后時刻達成協(xié)議。

大會協(xié)議決定啟動《京都議定書》第二承諾期，并從2013年開始實施。大會決定建立德班增強行動平臺特設(shè)工作組，并將于2012年上半年投入工作，要求在2015年之前制定一個適用于所有《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方的法律工具或法律成果。根據(jù)大會決議，綠色氣候基金也將在德班正式啟動。

德班會議的結(jié)果反映了發(fā)展中國家一部分利益訴求，特別是《京都議定書》第二承諾期的啟動和綠色氣候基金的啟動，是發(fā)展中國家核心利益的表現(xiàn)，這也表明在德班會議上發(fā)展中國家取得了一定的話語權(quán)，談判地位有所提高。但是也應當看到，發(fā)達國家在談判中仍然處于主導地位，發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)還是受到一定的影響。

1.1 發(fā)展中國家的話語權(quán)有所提升

德班協(xié)議中關(guān)于《京都議定書》第二承諾期存續(xù)的決議，體現(xiàn)了發(fā)展中國家的根本訴求，也是德班會議最關(guān)鍵的議題。根據(jù)決議，《京都議定書》第二承諾期及其后續(xù)的談判，將繼續(xù)按《京都議定書》規(guī)定的“共同而有區(qū)別的責任”原則進行，要求發(fā)達國家按總量減少二氧化碳的排放，發(fā)展中國家和不發(fā)達國家實行自愿減排，《京都議定書》的“雙軌制”仍將會得到延續(xù)。

另外，德班會議決定啟動綠色氣候基金的決議，也有利于發(fā)展中國家參與國際減排合作。這些成果是國際合作必須公平公正的體現(xiàn)，發(fā)展中國家成功地維護了自己的權(quán)益，這是發(fā)展中國家據(jù)理力爭的結(jié)果，同時也反映了發(fā)展中國家尤其是新興市場國家在國際體系中話語權(quán)的提高。

德班會議在許多議題上，發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的分歧很大，但是發(fā)達國家已經(jīng)不能完全掌控談判的主導權(quán)，發(fā)展中國家的聲音越來越得到重視，甚至已經(jīng)成為會議能否取得成功的關(guān)鍵因素。

發(fā)展中國家在各種國際合作談判中話語權(quán)的提升，是近年來發(fā)展中國家經(jīng)濟實力快速上升的直接體現(xiàn)。由巴西、俄羅斯、印度、南非加上我國在內(nèi)的“金磚五國”，以及后來的“鉆石十一國”（菲律賓、孟加拉、埃及、印尼、伊朗、韓國、墨西哥、尼日利亞、巴基斯坦、土耳其、越南），還有“VISTA五國”（越南、印尼、南非、土耳其、阿根廷）的崛起，都表現(xiàn)出發(fā)展中國家在世界政治經(jīng)濟地位中的提高。

根據(jù)UNCTAD Handbook of Statistics 2010的統(tǒng)計結(jié)果計算得出，1992年發(fā)達國家的GDP占世界的比例為80%，到了2009年這個比例降到了68%。與此同時，發(fā)展中國家與發(fā)達國家的經(jīng)濟差距也在不斷縮小。1990年發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的人均GDP的比例為20∶1，2009年降至12∶1；2000年至2009年間發(fā)展中國家人均GDP增長了近46%，而同期以七國集團為代表的工業(yè)化國家人均GDP僅增長13%。此外，新興國家的外匯儲備快速增加，目前已占世界外匯儲備的四分之三。

根據(jù)匯豐銀行預測，到2050年全球經(jīng)濟格局會發(fā)生巨大變化，新興市場的經(jīng)濟總量將超過發(fā)達市場，全球30大經(jīng)濟體當中，將有19家是今天所說的新興經(jīng)濟體。經(jīng)濟實力的變化，對世界經(jīng)濟秩序必然產(chǎn)生深刻的影響，新興市場大國以及發(fā)展中國家的整體性崛起，將極大地沖擊發(fā)達國家的經(jīng)濟主導地位。

1.2 發(fā)達國家仍然處在主導地位

德班會議的新興市場國家在發(fā)達國家的巨大壓力下，接受了在2020年之后實施量化減排的提案，對于處在經(jīng)濟快速增長期的新興市場國家來說，工業(yè)化進程的速度可能因此受到很大負面影響。這也表明在與發(fā)達國家進行的較量當中，發(fā)展中國家的弱勢地位還沒有得到根本的改變。

事實上以“金磚國家”為代表的新興發(fā)展中國家，雖然近年來社會經(jīng)濟發(fā)展較快，但在發(fā)展的道路上還存在許多問題有待解決，例如：國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、國民收入貧富差距大、環(huán)境污染嚴重等問題，面臨資源供應短缺依賴進口，以及對外貿(mào)易受到發(fā)達國家的貿(mào)易壁壘等，要趕上發(fā)達國家的發(fā)展水平，還有許多艱難的工作要做。雖然新興國家發(fā)展前景廣闊，但目前發(fā)達國家在全球經(jīng)濟總量中占有68%的比重，科學技術(shù)的進步和創(chuàng)新能力也遠遠領(lǐng)先于發(fā)展中國家，新興國家整體實力還遠不如發(fā)達國家，因此主導世界政治經(jīng)濟秩序的還是發(fā)達國家。

在各種國際性會議中的議程設(shè)置、提案的審議和會議決策方面，發(fā)達國家仍占有主導地位。發(fā)達國家對國際金融市場有強大的控制權(quán)，在國際秩序中仍然擁有優(yōu)勢。

此外，西方國家不惜夸大發(fā)展中國家的發(fā)展速度，宣揚各種“威脅論”，其目的是為了抑制發(fā)展中國家的發(fā)展速度，繼續(xù)維持優(yōu)勢地位和確保自己的經(jīng)濟利益。例如，西方國家一直渲染的“中國環(huán)境威脅論”，表面看只是突顯出我國環(huán)境問題將要或已經(jīng)威脅到了其它國家的利益，發(fā)達國家希望將我國納入由其主導的全球環(huán)境治理體系，迫使我國承擔起更大的責任；在更深層次上，這卻涉及到各國競爭能源創(chuàng)新和未來發(fā)展空間，對環(huán)境問題的擴大化。

發(fā)達國家將我國描繪成“世界污染大國”、“環(huán)境危機的制造者”、“不承擔全球環(huán)境責任的重商主義者”等，迫使我國在全球環(huán)境保護中承擔力所不能及的責任和義務。因此，發(fā)達國家絕不會因為發(fā)展中國家的快速發(fā)展而拱手讓出世界政治格局的主導權(quán)，發(fā)展中國家要想建立公正的“國際經(jīng)濟新秩序”，要想與發(fā)達國家平等的對話，仍然是任重而道遠。

不過，新興國家的崛起以及在國際經(jīng)濟中地位的上升，將是大勢所趨，發(fā)達國家主導世界經(jīng)濟秩序的能力，會越來越受到發(fā)展中國家尤其是新興市場國家的制約。

2 我國在氣候談判中面臨的挑戰(zhàn)

在德班會議氣候談判中，談判方按照傳統(tǒng)的立場可以分成三大陣營，即歐盟、傘形集團和“77國集團＋中國”。這些集團在碳減排談判中都有自己的利益訴求，立場也不盡相同。

歐盟在氣候談判中一直是全球碳減排的積極推動者，堅決要求主要排放大國都進行量化減排。本次德班會議上，歐盟以延續(xù)《京都議定書》的第二承諾期為條件，要求所有國家必須在2015年達成一份在2020年之后的有法律約束力的全面減排協(xié)議。由于歐盟是延續(xù)《京都議定書》第二承諾期的主體，因此在會議中掌握著主動權(quán)，在與發(fā)展中國家的談判中占有優(yōu)勢。

傘形集團包括美國、日本、加拿大、澳大利亞和新西蘭。該陣營以美國為首，主張中國、印度等溫室氣體排放大國必須同樣接受強制減排，其中日本、加拿大以及澳大利亞等國甚至明確表示不接受第二承諾期，包括俄羅斯在內(nèi)的部分發(fā)達國家也不接受第二承諾期。這些國家官方公布的理由是協(xié)議沒有包括所有主要排放大國，無法達到減排的效果。

代表發(fā)展中國家陣營進行談判的是“77國集團＋中國”，另外也還有小島國聯(lián)盟和OPEC國家，該陣營主張延續(xù)《京都議定書》的第二承諾期，要求發(fā)達國家繼續(xù)實施強制性減排的責任，并向發(fā)展中國家提供綠色基金。但是，由于陣營中各發(fā)展中國家訴求不同，會議中團結(jié)出現(xiàn)了不小的問題。

我國自改革開放后經(jīng)濟持續(xù)快速增長，綜合國力大幅提高。2010年超過德國成為世界最大出口國，同年超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體，從2011年起超過美國成為世界最大制造業(yè)國家，2020年有望躍升為世界最大經(jīng)濟體。隨著綜合國力的大幅提高，我國在國際社會中的地位也不斷提高，在維護世界和平和穩(wěn)定全球經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮的作用也越來越大。新興大國的崛起，對某些發(fā)達國家在國際政治和經(jīng)濟上的主導地位是一個巨大的沖擊。作為發(fā)展中國家，我國同其他發(fā)展中國家，在同發(fā)達國家的長期斗爭中形成了“77國集團＋中國”的合作模式，在國際社會中進行利益訴求，在與發(fā)達國家的對話中也逐漸得到了更多的話語權(quán)。但是，在德班會議期間，面對發(fā)達國家要求新興市場國家同樣接受減排的壓力，發(fā)展中國家陣營沒有團結(jié)一致?lián)砹帲瑺幦械睦?；反而在發(fā)達國家壓力下陣營內(nèi)部出現(xiàn)分歧，談判實力嚴重下降。

應當說各發(fā)展中國家在談判中有不同的意見是正常的，盡管同為發(fā)展中國家，但是由于發(fā)展不平衡、國力有差距，在氣候問題上的訴求并不完全相同，甚至出現(xiàn)對立。小島國聯(lián)盟由于氣候變化引起的海平面上升會帶來滅頂之災，所以要求實施最為嚴厲的全面減排措施；另外，由于發(fā)展中國家與發(fā)達國家相比很難適應環(huán)境惡化帶來的社會效應，因此更傾向于社會動蕩，其中最不發(fā)達國家自身則沒有任何能力應對氣候變化帶來的巨大災難，只能依賴發(fā)達國家的援助才能進行災難的應對，并且發(fā)達國家不要求這些國家進行減排，因此這些國家也傾向于支持發(fā)達國家實施全面的減排的主張。

發(fā)展中國家中的新興國家快速發(fā)展帶來的二氧化碳排放量急劇增加是事實，當然也應當加強減排力度，但新興國家畢竟還處在發(fā)展中，有權(quán)在碳減排的合作中維持自己的發(fā)展權(quán)。發(fā)達國家國力強、二氧化碳排放強度高也是事實，而且負有二氧化碳過量排放的歷史責任，要求新興國家與發(fā)達國家承擔同樣的排放責任是不公平的。但是，發(fā)達國家在氣候談判中將新興國家與其他發(fā)展中國家區(qū)別對待，鼓動小島國聯(lián)盟和最不發(fā)達國家要求新興國家接受強制性排放的協(xié)議，加上反對實施減排的OPEC和俄羅斯等國家，剩下的新興國家在談判中顯得比較孤立。最終在德班會議上歐盟“路線圖”，得到了超過190個國家中的120個國家的支持，使我國在會議上面臨巨大的輿論壓力。

3 我國的應對措施

全球氣候變化是一項長期而重大的挑戰(zhàn)，全球的每個角落都會受到影響。溫室氣體排放導致全球氣候變暖，是近年來自然災害頻發(fā)的根本原因，減少溫室氣體排放，特別是燃用碳基化石燃料產(chǎn)生的二氧化碳排放，需要全球合作，已經(jīng)成為世界各國的共識。

我國是一個負責任的大國，不僅實現(xiàn)自愿減排，承諾到2020年單位GDP能耗要比2005年減少40%～45%，還在“十一五”規(guī)劃期間實現(xiàn)了單位GDP能耗減少20%的節(jié)能減排目標。從實際情況看，1990年至2009年，中國單位GDP能源強度下降53%，二氧化碳強度下降55%，而同期發(fā)達國家下降只有25%，世界平均水平更只是14%。可見，我國在碳減排問題上做了努力。雖然在碳減排問題上我國已經(jīng)承受著巨大的發(fā)展壓力，但是德班會議的決議仍將給我國今后的減排工作帶來新的更大的壓力。當然，節(jié)能減排也是我國可持續(xù)發(fā)展的必然出路，因此要把這種壓力轉(zhuǎn)化為進一步做好節(jié)能減排工作的動力。我國必須把握時機，采取各種積極的應對措施，包括在發(fā)展經(jīng)濟的過程中轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，提倡低碳發(fā)展，積極開展節(jié)能減排工作，促進高效清潔能源技術(shù)發(fā)展，這也是我國今后社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。

社會經(jīng)濟模式的低碳化是全球發(fā)展的趨勢，一個國家掌握了先進的低碳技術(shù)，就可以在國際政治經(jīng)濟合作或者博弈中占據(jù)戰(zhàn)略高地，特別是能源產(chǎn)業(yè)及其裝備制造業(yè)的低碳技術(shù)進步，將成為世界各國提升本國經(jīng)濟競爭力的重要一環(huán)。我國如今面臨著二氧化碳減排的巨大壓力，同時也面臨著一個跨越式發(fā)展的機遇。我國的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，不僅要充分考慮能源供應的安全，還應當將氣候安全和生態(tài)安全納入國家安全與長期發(fā)展戰(zhàn)略的框架中，將能源和氣候變化同時納入國家戰(zhàn)略框架。

我國要積極加強應對氣候變化的法規(guī)政策的建設(shè)，建立和完善管理機制，為我國的低碳發(fā)展營造良好的制度環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境，促進我國低碳技術(shù)的發(fā)展，加強節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)、新興技術(shù)的研發(fā)和推廣力度，積極引進先進的能源技術(shù)，盡快掌握低碳核心技術(shù)。利用市場機制進行碳排放指標交易，是我國促進節(jié)能減排的一種有效措施。我國的碳排放交易制度目前還不夠完善，市場的規(guī)模也有待于進一步擴展，碳排放交易要盡早與國際市場接軌，通過碳排放交易市場來促進我國的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和清潔能源的發(fā)展。

低碳理念不僅將引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展模式的革命，而且還要把低碳消費作為社會公德，引領(lǐng)國民轉(zhuǎn)變生活和消費模式。我國是一個發(fā)展中國家并且剛進入小康，改革開放后經(jīng)濟發(fā)展較快，人民的生活水平包括生活用能量有了很大提高，雖然與發(fā)達國家相比還有差距，但是生活質(zhì)量的提高決不能走西方國家奢侈用能的老路。

4 結(jié)語

根據(jù)共同但有區(qū)別責任的原則，《京都議定書》沒有要求發(fā)展中國家實現(xiàn)強制減排，這為發(fā)展中國家的發(fā)展留下了緩沖時間，發(fā)展中大國與其他發(fā)展中國家同樣需要在談判中爭取發(fā)展權(quán)，這為“77國集團＋中國”的機制奠定了基礎(chǔ)。雖然該機制在德班會議上受到了一些沖擊，在責任分擔的談判中各國也出現(xiàn)分歧，但是作為一個整體，在爭取更加公平的國際政治經(jīng)濟環(huán)境、獲取更大的發(fā)展空間等絕對的國家核心利益方面，發(fā)展中國家仍然是一致的。當然，在同發(fā)達國家進行談判時也取得了比較滿意結(jié)果，特別是《京都議定書》第二承諾期存續(xù)的決議，體現(xiàn)了發(fā)展中國家的共同訴求。

作為“77國集團＋中國”的一員，我國在德班會議期間，全面、積極、深入地參加了各個議題的談判與磋商，指出發(fā)達國家在自身減排以及向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，支持的政治意愿不足，是影響國際社會合作應對全球氣候變化努力的主要因素。我國談判代表在會議期間，以積極、務實、開放的姿態(tài)與其他發(fā)展中國家積極進行溝通協(xié)調(diào)，與發(fā)達國家真誠開展對話磋商，為會議取得積極成果做出了最大限度的努力，發(fā)揮了建設(shè)性作用。

分化“77國集團＋中國”的機制，切割新興發(fā)展中大國與其他發(fā)展中國家的聯(lián)系，是發(fā)達國家遏制新興發(fā)展中大國的發(fā)展和崛起的戰(zhàn)略手段，分化的直接結(jié)果還可以削弱發(fā)展中國家集體的力量，有益于維持西方國家既有利益和世界主導地位。雖然德班氣候談判中發(fā)展中國家陣營出現(xiàn)分裂，但是更重要的是要防止這種松動從氣候談判領(lǐng)域延伸到其他領(lǐng)域。

新興發(fā)展中大國在國際氣候合作的談判中，有同樣的訴求，處在同樣的壓力環(huán)境下，因此在承擔國際減排責任的談判中，我國應當繼續(xù)加強新興發(fā)展中大國的協(xié)調(diào)，共同爭取在氣候能源合作中應有的地位和話語權(quán)。

同小島嶼國家和最不發(fā)達國家，加強溝通與交流，發(fā)展良好的協(xié)同合作關(guān)系，也是新興發(fā)展中大國在各種國際博弈中的重要支點。為此，新興發(fā)展中大國應支持廣大發(fā)展中國家（特別是熱帶地區(qū)、雨林地區(qū)和小島嶼國家），要求盡快落實氣候變化發(fā)展中國家援助基金的訴求和得到各種形式的氣候變化適應和減緩資助的承諾。同時，新興發(fā)展中大國本身也應當為提高這些國家或者地區(qū)適應氣候變化的能力提供幫助，包括提供各種先進的節(jié)能減排技術(shù)，節(jié)能新技術(shù)企業(yè)也可從中開拓市場加速發(fā)展。

另外，氣候問題主要是由發(fā)達國家的歷史排放而引起的，因此發(fā)達國家有義務在氣候問題上幫助發(fā)展中國家。但是，發(fā)達國家在應對氣候變化問題方面并沒有盡到幫助發(fā)展中國家的責任。所以，新興國家應該聯(lián)合小島國家和最不發(fā)達國家，要求發(fā)達國家承擔責任，向發(fā)展中國家提供相應的資金和技術(shù)。

1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》指出：“地球氣候變化及其不利影響是人類共同關(guān)心的問題……各國應盡可能地采取最廣泛的合作，并參與有效和適當?shù)膰H應對行動?！钡掳鄷h閉幕了，但是全球性的碳減排合作才剛剛開始，全球氣候合作也還有很多問題有待解決。德班會議后，我國還要繼續(xù)堅定不移地搞好節(jié)能減排工作，本著對全國人民和世界人民高度負責的態(tài)度，積極參與氣候變化國際談判進程，推動我國乃至全球綠色低碳技術(shù)的發(fā)展，與世界上所有的國家一起，共同為應對全球氣候變化做出貢獻。