我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對策研究

卞同洋 張玉林

(1.江蘇沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所，江蘇 鹽城 224002;2.鹽城市農(nóng)業(yè)委員會，江蘇 鹽城 224002)

農(nóng)村土地是農(nóng)村人口賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是解決“三農(nóng)”問題和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)問題的核心要素。穩(wěn)定和完善土地承包責(zé)任制，是黨在農(nóng)村政策的根本體現(xiàn)，是保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)其實(shí)是一種通俗和省略的說法，全稱應(yīng)該稱為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。也就是說，在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶把自己承包的村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營。實(shí)踐證明，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，正是對現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善與補(bǔ)充，是促進(jìn)我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的必由之路。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與演變過程

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的實(shí)際需要，改革開放后，我國的農(nóng)村土地政策不斷調(diào)整，以土地家庭承包經(jīng)營為開始，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)取得了較快的發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也從明令禁止到解禁，并逐步轉(zhuǎn)入規(guī)范。簡要的說，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要經(jīng)歷了三個階段:一是明令禁止階段。改革開放之初至1988年之前，制度層面不允許進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。二是解禁階段。隨著形勢的發(fā)展，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制出現(xiàn)了一些新情況。從“分”的方面來講，農(nóng)民在市場的主體地位很脆弱，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求不相適應(yīng);從“統(tǒng)”的方面來看，集體經(jīng)濟(jì)大多變成“空殼”，原有的農(nóng)村服務(wù)體系已經(jīng)不適應(yīng)，新的服務(wù)體系還沒有健全，千家萬戶的小生產(chǎn)難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場。在一些人多地少的地方，人地矛盾日漸突出，而愿意經(jīng)營土地的農(nóng)戶和工商企業(yè)急需土地，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。為適應(yīng)形勢發(fā)展，1988年憲法修正案中，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了從“禁止流轉(zhuǎn)、允許流轉(zhuǎn)到放開流轉(zhuǎn)”，由模糊不清到明確鼓勵的過程。1993年，中共中央十四屆三中全會《建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出: “在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。2002年，中共十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。這一階段實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化。三是規(guī)范化階段。2003年，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了原則約束，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐奠定了法律基礎(chǔ)，這標(biāo)志著中國土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度的正式確立。2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理作出比以前法律政策更為詳細(xì)、明確的規(guī)定。2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。至此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系基本形成。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持的原則

實(shí)踐證明，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既緩和了人地矛盾，使部分農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，是提高農(nóng)業(yè)比較效益的一個好辦法。中央尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，熱情支持土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一新生事物，并提出:按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展和社會穩(wěn)定，因此在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，我們要堅持在穩(wěn)、嚴(yán)、活和可控的范圍內(nèi)向前推進(jìn)。

一是積極引導(dǎo)穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在很大程度上取決于農(nóng)村人口能不能向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并且能夠穩(wěn)定的就業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｍ恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持“與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移進(jìn)程相適應(yīng)”?，F(xiàn)階段，農(nóng)村雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也很快，但還遠(yuǎn)未能解決眾多的農(nóng)民的市民化問題。部分農(nóng)民雖在城鎮(zhèn)買了房子，但土地仍然是其重要的收入來源之一;眾多的農(nóng)民工雖然現(xiàn)在在城里打工，但卻沒有經(jīng)濟(jì)能力在城市繁衍生息，仍要回到農(nóng)村娶妻生子和養(yǎng)老。現(xiàn)在的土地制度承載著廣大農(nóng)民社會保障的重大責(zé)任，是農(nóng)村社會穩(wěn)定的“基石”，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)必須堅持“農(nóng)民自愿”的原則。這是中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)強(qiáng)調(diào)的基本精神。要充分尊重農(nóng)民的選擇，絕不可以用強(qiáng)制的辦法迫使農(nóng)民離開土地。要防止不顧農(nóng)民意愿，片面追求土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度的傾向，要從實(shí)際出發(fā)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效率進(jìn)行科學(xué)的評價。

二要嚴(yán)控流轉(zhuǎn)用途，穩(wěn)定耕地面積。流轉(zhuǎn)出的土地必須保證其農(nóng)業(yè)用途不變。我國是世界上人均耕地資源最少的國家之一，由于土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的特征，使農(nóng)業(yè)耕地成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最為稀缺的要素，保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地資源是保證糧食安全和其他農(nóng)產(chǎn)品供給能力最基本的條件。因此，必須保證在不改變耕地用途的前提下實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民依法享有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)益，如租金、股份分紅等。

三要活而有度。首先，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵的不是土地的公司化，而是土地的合作社化。在土地股份合作中，經(jīng)營風(fēng)險可以通過體制機(jī)制創(chuàng)新來解決，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險時，農(nóng)民入股的土地不列入清算范圍;農(nóng)民的利息分紅比率可適當(dāng)降低，但不承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。其次，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作規(guī)模要適度。再次，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和合作中涉及的規(guī)模、數(shù)量、年限、目的和方式等，都要接受政策和政府的嚴(yán)格制約。

3 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式

目前，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下幾種形式:一是出租，承包人將承包土地的使用權(quán)以契約的方式轉(zhuǎn)租給第三方，由第三方一次性或分期付給承包者一定的租金，在租賃期內(nèi)，原承包合同規(guī)定的義務(wù)仍由承包人履行。二是轉(zhuǎn)包，在承包期內(nèi)，農(nóng)村土地承包者將承包的部分或全部土地經(jīng)發(fā)包人同意以一定條件轉(zhuǎn)包給第三方使用，由第三方向承包人履行義務(wù)，承包合同仍由原承包人履行，接包方與發(fā)包方?jīng)]有權(quán)利義務(wù)關(guān)系。三是互換，集體經(jīng)濟(jì)組織之間或承包戶之間為耕作、排水和管理上的便利，由村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)或承包戶自行協(xié)商，將不同地方，不同類型地塊的土地經(jīng)營權(quán)互換，各自方便并簽訂互換合同。四是轉(zhuǎn)讓，承包人經(jīng)發(fā)包方同意，將承包期內(nèi)全部或部分承包地出讓給第三方，由第三方與發(fā)包方重新簽訂承包合同，原承包關(guān)系中止。五是股份合作，在土地承包期內(nèi)和不改變土地用途的前提下，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為，這種流轉(zhuǎn)是將農(nóng)戶土地作為融資手段，使土地資源資本化。以上是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種主要形式，其它還有如拍賣、反租倒包等多種形式，它在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展方面均具有積極的作用。把大量農(nóng)民從土地上解放出來，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。從事一定規(guī)模農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，絕大多數(shù)都對經(jīng)營土地進(jìn)行規(guī)劃、整理和投入，加速了農(nóng)村的發(fā)展。

4 繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加快農(nóng)村發(fā)展的建議與措施

1)加快推進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)崗位就業(yè)培訓(xùn)，提供農(nóng)民一技之長。農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)不高，文化程度較低，缺少技術(shù)，農(nóng)村富余勞動力外出打工大多是從事一些簡單的體力勞動。目前農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)主要是在中小民營企業(yè)，由于民營企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向，自身勢力又弱，受宏觀經(jīng)濟(jì)波動影響較大，穩(wěn)定性相對較小，對農(nóng)民工的裁員也具有隨意性，而且一半以上都是當(dāng)事人親自外出或親友介紹，很少是由政府組織外出，就業(yè)有很大的盲目性，流動性大，隨意性高。一旦出現(xiàn)返鄉(xiāng)民工潮，流出的農(nóng)村勞動力就會重新回來，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，這種人地之間的矛盾就會突顯出來，所以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民就業(yè)問題是一個不得不慎重考慮的問題。首先，提高農(nóng)民自身素質(zhì)。加大對農(nóng)民的職業(yè)教育與技能培訓(xùn)，政府要整合社會資源，對不同層次的農(nóng)民進(jìn)行因人施教，培養(yǎng)有一技之長的進(jìn)城務(wù)工者。其次，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中大力發(fā)展以勞動密集型為主的加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)容量較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高吸納勞動力就業(yè)的能力。再次，發(fā)展壯大縣鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，切實(shí)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程。擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，繼續(xù)大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，推動本地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，爭取部分農(nóng)村剩余勞動力就地消化。最后，“流入地”的城市也必須進(jìn)行相關(guān)制度改革。戶籍制度不是嚴(yán)格控制人口遷移，而是發(fā)揮人口登記，勞動力供求信息，維護(hù)社會治安等服務(wù)功能，降低農(nóng)民工子女上學(xué)門檻，消除對農(nóng)民歧視性的用工制度，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，醫(yī)療保險制度和退休養(yǎng)老制度。

2)加快推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)金融服務(wù)體系建設(shè)，保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)資金需要。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)需要金融配套服務(wù)的新的生產(chǎn)模式，現(xiàn)在正處于起步階段，首先，政府要加大財政投入，給予政策引導(dǎo)和金融支持。其次，政府要建立風(fēng)險保障機(jī)制，在農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中，列出一定比例的專項(xiàng)基金，設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金或建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)保證金及土地復(fù)墾保證金，并完善農(nóng)產(chǎn)品預(yù)警系統(tǒng)，改革農(nóng)產(chǎn)品購銷體制。最后，擴(kuò)大融資渠道。除了政府給予投入與支持外，應(yīng)充分吸收社會資本參與作為籌資的重點(diǎn)，出臺吸引各種資本投入。

3)完善社會保障體系，消除農(nóng)民后顧之憂。在我國農(nóng)村，土地作為最基本的生產(chǎn)要素發(fā)揮效用外，還具有社會保障功能。當(dāng)前，由于我國農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不夠健全，還處于探索階段，農(nóng)村居民很大程度上依賴于他們所承包的耕地，依靠土地收入解決看病，上學(xué)，養(yǎng)老等問題。農(nóng)民對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后存在后顧之憂，怕喪失土地經(jīng)營權(quán)之后缺少就業(yè)后路，這就決定農(nóng)民不敢輕易離開土地，認(rèn)為有了土地就有了保障。這就造成了“有人無田可種”和“有田無人愿種”并存的不正?，F(xiàn)象，嚴(yán)重制約了土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地，最重要的不是經(jīng)濟(jì)利益，而是土地的保障功能。所以，只有建立和完善農(nóng)村社會保障體系，弱化農(nóng)村土地的保障功能，那么以地?fù)Q保農(nóng)民還是比較愿意的，所以只要完善社會保障體系，將給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來更大的活動空間。當(dāng)前，堅持低水平，廣覆蓋為前提，采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”為原則，建立完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療體系，擴(kuò)大農(nóng)村參保范圍，逐步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面，完善農(nóng)村居民保障制度，解決了農(nóng)民的后顧之憂，才有利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的推廣。

4)積極做好農(nóng)民的思想工作，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村發(fā)展。農(nóng)村基層黨組織和干部要積極做好農(nóng)民的思想工作，特別是一定區(qū)域內(nèi)極個別農(nóng)民的思想工作，組織協(xié)調(diào)好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，為承包、承租經(jīng)營者創(chuàng)造寬松的環(huán)境條件，從而使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益和更好的社會效益，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村又快又好地發(fā)展。