從歐盟建立“財(cái)政聯(lián)盟”的曲折歷程看歐債危機(jī)化解的前景

從歐盟建立“財(cái)政聯(lián)盟”的曲折歷程看歐債危機(jī)化解的前景

■梅兆榮／文

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵、深化和擴(kuò)展，不僅危及歐元和歐盟的前途命運(yùn)，而且嚴(yán)重影響到世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，對中國的外貿(mào)出口也有不容忽視的負(fù)面效應(yīng)，是當(dāng)前國際形勢中一個備受關(guān)注的世界性問題。

自2010年希臘和愛爾蘭相繼爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來，歐盟特別是歐元區(qū)國家一直在為化解這場危機(jī)而努力，但由于內(nèi)部利益分歧嚴(yán)重，對是否及如何援助受困國家意見不一，所采取的措施不到位或不及時，結(jié)果事與愿違，使這一危機(jī)愈演愈烈。在此過程中，分別擁有歐盟國內(nèi)生產(chǎn)總值29%和22%的德法兩國始終扮演著關(guān)鍵角色，他們均聲稱歐元穩(wěn)定事關(guān)歐盟前途命運(yùn)，但恰恰是這兩個舉足輕重的國家出于各自內(nèi)政原因和不同的利益處境，對解決主權(quán)債務(wù)危機(jī)的理念相悖，以致遲遲未能協(xié)調(diào)一致地發(fā)出強(qiáng)有力的救助信號，無法采取足以穩(wěn)定市場、制止投機(jī)的措施。幾經(jīng)周折才于2011年10月17日在歐元區(qū)和歐盟峰會上就救助基金達(dá)成妥協(xié)，主要是：希臘債務(wù)的私人銀行持有者應(yīng)減記50%債務(wù)；設(shè)立歐洲金融穩(wěn)定基金，其金額開始時只有2500億歐元，后又?jǐn)U大到4400億歐元；債務(wù)國必須大幅度減赤，以確保在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的當(dāng)年財(cái)赤和累積公共債務(wù)的上限；還考慮通過立法以協(xié)調(diào)和監(jiān)控各成員國的預(yù)算開支，防止主權(quán)債務(wù)進(jìn)一步惡化。但所有這些措施均未能達(dá)到預(yù)期效果，歐債危機(jī)繼續(xù)惡化。

至2011年12月初，希臘的公共債務(wù)總額已達(dá)3570億歐元，相當(dāng)于其國內(nèi)生產(chǎn)總值的160%，需要?dú)W盟第二次提供援助才能免于違約。愛爾蘭和葡萄牙得到歐盟救助后情況暫時得到緩解，但其累積的公共債務(wù)分別占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的96%和110%，不能排除再次出現(xiàn)危機(jī)。嚴(yán)重的是意大利和西班牙的債務(wù)問題開始凸顯，兩國分別占?xì)W盟國內(nèi)生產(chǎn)總值的16%和9%，其中意大利的公共債務(wù)累積達(dá)1.9萬億歐元，相當(dāng)于其國內(nèi)生產(chǎn)總值的119%；西班牙的公共債務(wù)雖不大，略超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%，但該國的平均失業(yè)率達(dá)21%，其中青年失業(yè)率高達(dá)43%，已嚴(yán)重影響到該國的社會穩(wěn)定；尤其值得注意的是，兩國的十年期債券收益率超過或接近7%這個警戒線，說明市場對兩國失去信心。即使境況較好的法、德兩國，其公共債務(wù)總額亦分別高達(dá)國內(nèi)生產(chǎn)總值的90%和83%，均超過《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的60%上限。此外，歐盟71家大銀行的自有資本均未達(dá)到規(guī)定的9%標(biāo)準(zhǔn)，缺額資金總計(jì)約1150億歐元，急需注資才能應(yīng)對沖擊。而且，由于各國商業(yè)銀行互不信任，寧可以低息把資金存于歐洲央行也不愿意相互借貸，導(dǎo)致一些企業(yè)因借不到錢而資金鏈斷裂。與此同時，歐盟經(jīng)濟(jì)增長前景急劇下滑，歐盟委員會把2012年歐盟經(jīng)濟(jì)的增長預(yù)期從1.8%下調(diào)到0.6%。

面對歐洲危機(jī)愈演愈烈和經(jīng)濟(jì)景氣急劇下滑的局面，歐盟內(nèi)部要求德國采取緊急救助行動的呼聲愈益高漲。2011年11月底，波蘭外長拉多斯瓦夫·西科文斯基在一次高層論壇上呼吁德國發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)作用”。他面對德國領(lǐng)導(dǎo)人宣稱：“我害怕德國力量的程度已趕不上我害怕德國不作為的程度?！痹诘聡鴥?nèi)部，前總理科爾和施密特等老一輩政治家也分別發(fā)表談話或撰文批評默克爾政府在救援問題上態(tài)度搖擺，外交政策上丟掉了“指南針”，使德國“不再是靠得住的大國”，敦促默克爾為救援受困國發(fā)出“明確而強(qiáng)有力的信號”，不應(yīng)為了顧及黨內(nèi)的不同意見和選民的反對而無所作為。面對不斷增大的內(nèi)外壓力和有的國家可能退出歐元區(qū)的危險(xiǎn)，默克爾總理才下決心伸出援助之手，但堅(jiān)持要按德國理念解決歐債危機(jī)，態(tài)度強(qiáng)硬。與此同時，法國總統(tǒng)薩科齊由于民意支持率持續(xù)下降，能否在2012年4月總統(tǒng)選舉中勝出很大程度上取決于他能否為化解歐債危機(jī)取得明顯成效，因而不得不在一些問題上屈從默克爾的條件。正是在這樣復(fù)雜、危急的背景下，默克爾和薩科齊經(jīng)過多次討價(jià)還價(jià)的磋商，才于12月7日達(dá)成妥協(xié)，提出了既顧及眼前急需又有長遠(yuǎn)考慮的解決方案。

2011年12月8—9日，歐盟峰會經(jīng)過徹夜討論，通過了包括法德兩國共同提出的建立“財(cái)政聯(lián)盟”的一攬子方案。其主要內(nèi)容是：

(一)簽訂建立財(cái)政聯(lián)盟條約，煞住公共債務(wù)。締約國須通過國內(nèi)立法明確規(guī)定，將扣除債務(wù)再融資成本以后的財(cái)政赤字控制在GDP的0.5%以內(nèi)。只有當(dāng)出現(xiàn)特殊情況或經(jīng)濟(jì)景氣不佳時，才允許沿用《穩(wěn)定與增長公約》所規(guī)定的3%財(cái)赤上限。一旦財(cái)赤超出0.5%這個限值，將啟動“自動糾正機(jī)制”，赤字超標(biāo)國必須進(jìn)行改革，并需得到歐盟委員會認(rèn)可。為此，赤字國須與歐盟委員會簽訂相應(yīng)的合作計(jì)劃，確定該國的各項(xiàng)改革義務(wù)。歐洲法院將對上述計(jì)劃是否轉(zhuǎn)換為該國的國內(nèi)法律進(jìn)行監(jiān)控。有關(guān)細(xì)節(jié)將由各國談判代表于2012年3月財(cái)政聯(lián)盟條約簽訂前商定。

(二)建立“自動懲罰”機(jī)制，確保遵守財(cái)政紀(jì)律。過去，對超出財(cái)政赤字上限的國家實(shí)施懲罰須經(jīng)歐盟各國財(cái)長會議“有效多數(shù)”同意才能執(zhí)行，實(shí)踐中往往因難以形成多數(shù)而無法落實(shí)。今后將實(shí)行“自動懲罰”機(jī)制，只有在歐盟各國財(cái)長形成“有效多數(shù)”反對的情況下才能免于懲罰，由于這種“有效多數(shù)”往往難以形成，因而較能落實(shí)懲罰規(guī)定。至于懲罰的內(nèi)容，據(jù)傳德國曾提出應(yīng)包括剝奪違規(guī)國在歐盟委員會的投票權(quán)和獲得歐盟結(jié)構(gòu)基金補(bǔ)貼的權(quán)利，但似乎尚須經(jīng)過談判才能確定。

(三)2013年前繼續(xù)執(zhí)行歐洲金融穩(wěn)定基金(EFSF)，提前一年于2012年年中啟動歐盟穩(wěn)定機(jī)制(ESM)。今后如再出現(xiàn)債務(wù)重組，將按照國際貨幣基金組織的規(guī)則進(jìn)行，即私人投資者如商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和其他私人債權(quán)人將不再像在處理希臘債務(wù)時那樣被要求減記債務(wù)，以免引起市場不安。德國在這一點(diǎn)上顯然放棄了其原先的主張。

(四)歐盟各國央行向國際貨幣基金組織提供2000億歐元資金，由其向陷入危機(jī)的歐元區(qū)國家提供應(yīng)急救助。其中，1500億歐元由歐元區(qū)國家提供，其余500億歐元由非歐元區(qū)歐盟國家提供。計(jì)劃中要求英國提供309億歐元，已遭卡梅倫政府拒絕。

(五)2012年3月簽署《財(cái)政聯(lián)盟條約》，與《里斯本條約》并行不悖。

德、法原先希望通過修改《里斯本條約》貫徹上述方案，由于英國否決，這一意圖無法實(shí)現(xiàn)，只好決定另簽條約。歐元區(qū)17國全部贊同，保加利亞、丹麥、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞、瑞典、捷克和匈牙利等九個非歐元區(qū)成員國表示愿意加入，唯英國拒絕參加。

2011年12月歐盟峰會是個局部的成功。雖不能立竿見影地解決主權(quán)債務(wù)問題，但協(xié)調(diào)財(cái)政政策和嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律是向治理債務(wù)的方向邁出的第一步。建立財(cái)政聯(lián)盟修正了歐元創(chuàng)建時鑄成的一個先天缺陷，即貨幣聯(lián)盟與協(xié)調(diào)財(cái)政政策脫鉤?！白詣討土P”和“自動糾正”機(jī)制如能實(shí)現(xiàn)，將意味著一定程度的主權(quán)讓渡，是向一體化方向邁出的重要一步。德國總理默克爾稱此次峰會結(jié)果是走向建立“穩(wěn)定聯(lián)盟”的一個“突破”，法國總統(tǒng)薩科齊認(rèn)為峰會結(jié)果“為歐洲一體化進(jìn)程的重新發(fā)展和擺脫危機(jī)創(chuàng)造了條件”，盡管這兩位領(lǐng)導(dǎo)人的判斷還有待證實(shí)，但也不無參考意義。這次峰會還驗(yàn)證了歐盟一體化往往在危機(jī)深重時取得某些小步子進(jìn)展的規(guī)律，再次重現(xiàn)了德法合作的軸心帶頭作用，以及德國憑借其實(shí)力在歐盟決策中舉足輕重的地位，而英國的出局也預(yù)示著今后歐盟27個成員國齊步走一體化道路的難度越來越大，“雙速”歐洲將是較大可能的發(fā)展趨勢。

圍繞如何化解歐債危機(jī)進(jìn)行的角逐，反映出歐盟內(nèi)外五大矛盾：

一是德國內(nèi)部贊成和反對救助的分野凸顯。作為歐盟內(nèi)得益于歐元和一體化最大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)和發(fā)展?fàn)顩r最好的大國，德國被公認(rèn)為在救援負(fù)債國方面應(yīng)起“領(lǐng)導(dǎo)作用”，這意味著德國要更多地解囊相助并扮演拿主意、定措施的關(guān)鍵角色。但近十年來個人收入幾乎沒有增加的德國民眾反對政府用納稅人通過辛勤勞動掙得的財(cái)富為“懶散”而又“超前消費(fèi)”的希臘人和南歐國家“埋單”；德國上層雖有一個“精英共識”，即歐元區(qū)是“一個命運(yùn)共同體”，“德國得益于歐洲，亦應(yīng)回報(bào)歐洲”，理應(yīng)傾力拯救歐元，但鑒于民意的強(qiáng)烈反對，出于“選舉政治”的考慮及擔(dān)心陷入救援的“無底洞”深淵，默克爾政府長時間內(nèi)拿不定主意，態(tài)度搖擺，使德國在解救歐債危機(jī)問題上處于風(fēng)口浪尖，成為矛盾的焦點(diǎn)。

二是德法之間利益和理念的分歧尖銳。薩科齊總統(tǒng)傾向于“救急”，主張仿照美聯(lián)儲的做法，由歐洲央行收購債券，成為“最后貸款者”，或者發(fā)行歐洲債券，或者對“歐洲金融穩(wěn)定基金”不設(shè)上限，目的是抑制市場投機(jī)，降低負(fù)債國十年期債券利率。而默克爾更傾向于“治本”，堅(jiān)持歐洲央行應(yīng)像德國聯(lián)邦銀行一樣專注于確保貨幣穩(wěn)定，反對擴(kuò)大歐洲央行的職能，認(rèn)為歐洲央行如仿效美聯(lián)儲收購債券將導(dǎo)致通貨膨脹，這是德國人基于其歷史教訓(xùn)不能接受的。德國也反對增加“歐洲金融穩(wěn)定基金”或發(fā)行歐洲債券，認(rèn)為這實(shí)際上是最終讓德國“埋單”。默克爾堅(jiān)持各國采取減赤措施，各國須通過立法手段予以保證。最后，雙方在互作讓步的基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié)，就歐洲央行“獨(dú)立行事”達(dá)成共識，實(shí)際上默克爾默認(rèn)歐洲央行購買債券時德國不進(jìn)行干預(yù)，但仍不同意發(fā)行歐洲債券。

三是英國同法德兩家的利益沖突無法調(diào)和。卡梅倫首相在峰會前曾致函德法兩國，提出英國贊同財(cái)政聯(lián)盟的條件是：賦予英國倫敦金融城特殊地位，不受歐盟金融監(jiān)控，包括不交金融交易稅和銀行自有資本須達(dá)9%的規(guī)定。法德兩國認(rèn)為，英國作為非歐元區(qū)國家想通過加入“財(cái)政聯(lián)盟”對歐元區(qū)政策施加影響，卻要求不受“財(cái)政聯(lián)盟”的約束，因而斷然予以拒絕。在此情況下，英國不參加財(cái)政聯(lián)盟是必然的結(jié)果。

四是美歐圍繞美元與歐元的競爭再次顯現(xiàn)。德法首腦2011年12月7日剛公布建立“財(cái)政聯(lián)盟”等治理方案，美國標(biāo)準(zhǔn)普爾評級機(jī)構(gòu)即把包括德國在內(nèi)的歐元區(qū)國家列為“負(fù)面觀察對象”。歐洲政界普遍指出此舉背后具有“政治動機(jī)”，而金融界認(rèn)為此舉客觀上促使德法意識到不能獨(dú)善其身，必須堅(jiān)定地走進(jìn)一步一體化之路。多數(shù)分析家認(rèn)為美有矛盾心理，一方面不愿意看到歐元成為美元競爭對手，頗有“落井下石”之心，另一方面又擔(dān)心歐元垮臺會使美國的歐元資產(chǎn)受損，特別是可能導(dǎo)致美國一些金融機(jī)構(gòu)倒閉，并影響美國企業(yè)在歐洲的利潤源泉。

五是德法兩國領(lǐng)導(dǎo)人對歐盟委員會的官僚作風(fēng)和效率低下流露強(qiáng)烈不信任和不滿。當(dāng)歐盟理事會主席范龍佩為避開各國議會審議批準(zhǔn)這個不確定因素，建議不要簽訂新條約，而是通過修改《穩(wěn)定公約》的議定書實(shí)現(xiàn)“財(cái)政聯(lián)盟”時，默克爾總理公開斥之為歐盟委員會的“雕蟲小技”，加以拒絕。薩科齊總統(tǒng)2011年12月13日對法國《世界報(bào)》的專訪談話中指出：峰會協(xié)議使經(jīng)濟(jì)治理的責(zé)任從歐洲央行、歐盟委員會及穩(wěn)定公約收回到國家元首和政府首腦手里。歐盟委員會今后的任務(wù)是確保條約得到遵守并執(zhí)行處罰任務(wù)。還值得注意的是，默克爾和薩科齊在不同場合異口同聲地談到要“重建新歐盟”，其含義何在發(fā)人深思。

德國總理默克爾不久前意味深長地指出，“歐債危機(jī)并非一夜之間形成的，而是幾十年錯誤積累的結(jié)果”，擺在歐盟面前的是“一條漫長而崎嶇的道路”。從歐盟走向建立“財(cái)政聯(lián)盟”的曲折過程可以預(yù)測，直到2012年3月正式簽署條約，在有關(guān)細(xì)節(jié)的談判中還會有不少變數(shù)。而要解決導(dǎo)致歐盟主權(quán)債務(wù)的深層次原因，需要改革難以為繼的歐洲發(fā)展模式，修改一度盛行的自由主義市場經(jīng)濟(jì)理論，反思以選舉政治為重要特征的西方民主制度，以及與時俱進(jìn)地應(yīng)對全球化帶來的負(fù)面效應(yīng)，而最根本的還是要確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定均衡增長。所有這些，都決定了歐債危機(jī)非短期內(nèi)可以化解，歐盟今后如何發(fā)展值得密切關(guān)注。

（作者系中國前駐德大使，中國外交學(xué)會前會長）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）