中國養(yǎng)老保險制度體系改革探析

洪 娟

（東華大學(xué) 旭日工商管理學(xué)院，上海 200051）

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的加快、人口老齡化程度的加深以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段等一系列因素的影響，迫切需要對養(yǎng)老保險制度進(jìn)一步改革和完善。中國養(yǎng)老保障體系存在多方面的問題：基本養(yǎng)老保險基金仍存在較大缺口；基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次偏低［1］；多層次補(bǔ)充養(yǎng)老體系建設(shè)仍不完善；中國基本、補(bǔ)充養(yǎng)老基金的投資管理體系及資本市場仍不成熟，投資收益率難以趕上通貨膨脹及工資增長速度；老齡化的快速到來，中國養(yǎng)老金危機(jī)有可能提前爆發(fā)。所以要加強(qiáng)投資風(fēng)險管理能力，提高養(yǎng)老金管理水平，促進(jìn)多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)，關(guān)注長期的社會發(fā)展問題，以應(yīng)對未來更多的挑戰(zhàn)。

一、我國養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)

目前，多支柱、多層次模式有競爭高效率、籌資多渠道、投資多樣化、風(fēng)險分散化等優(yōu)點(diǎn)，是國際養(yǎng)老保險體系改革的重要方向。而通過對我國養(yǎng)老保障制度改革歷程、改革經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的分析，結(jié)合世界各國養(yǎng)老保險制度改革的實踐經(jīng)驗，我國養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)為應(yīng)建立一個包含三個層次的制度體系。一是基本社會養(yǎng)老保險。它由政府提供，資金通過政府強(qiáng)制性的收費(fèi)或社會保障稅等形式籌集，費(fèi)率或稅率與收入相關(guān)聯(lián)，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)采用分級制的給付確定制（DB），各級發(fā)放額與繳費(fèi)年限、退休時間、就業(yè)年限等掛鉤。該層次主要體現(xiàn)公平，可以實現(xiàn)資金的代際分配，以及不同收入階層之間的分配，促進(jìn)社會公平。二是強(qiáng)制性完全積累的個人賬戶。主要體現(xiàn)效率，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障的個人責(zé)任和單位責(zé)任。它由個人和企業(yè)共同負(fù)責(zé)，稅率和費(fèi)率由政府立法確定，分別由個人和企業(yè)繳納，資金完全進(jìn)入個人帳戶。中央政府對資金的運(yùn)作制定專門制度，交由相關(guān)部門管理運(yùn)作，并規(guī)定最低收益率，建立收益擔(dān)保制度。該層次的功能是儲蓄，通過個人收入的再分配和再投資，為退休后的生活提供保障。三是自愿性的商業(yè)養(yǎng)老保險。它是前兩個層次的補(bǔ)充，個人根據(jù)自愿原則選擇，目的是滿足不同收入階層養(yǎng)老的需要，體現(xiàn)差別性，強(qiáng)調(diào)激勵性。

二、有效建立養(yǎng)老體系

人類壽命延長所帶來的養(yǎng)老責(zé)任的持續(xù)加重與家庭保障功能（或個人負(fù)責(zé)能力）的持續(xù)弱化，不僅使社會養(yǎng)老保險制度成為必要，而且也促進(jìn)了多元化的老年保障體系的形成。

（一）經(jīng)濟(jì)刺激計劃應(yīng)結(jié)合養(yǎng)老保障改革

在此次金融危機(jī)中，各國制定經(jīng)濟(jì)刺激計劃的目的主要是為了擴(kuò)大市場需求，主要手段是刺激消費(fèi)、拉動投資。其中刺激消費(fèi)對于中國而言，還肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任，具體刺激措施有稅收減免，政府補(bǔ)貼等。但如果要居民寬心消費(fèi)，還有賴于消費(fèi)者養(yǎng)老等保障的完善，只有消費(fèi)者沒有了“后顧之憂”，才可能拿出儲蓄，進(jìn)行消費(fèi)［3］。從2009年出臺的社保異地轉(zhuǎn)移等政策看，國家已經(jīng)意識到養(yǎng)老保障制度的完善對提振消費(fèi)信心和改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要性，但目前對補(bǔ)充養(yǎng)老的稅收政策仍未有較大的優(yōu)惠，我國應(yīng)對此進(jìn)行深入研究，盡快出臺稅優(yōu)政策，促進(jìn)多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。

（二）應(yīng)擴(kuò)大基本社保覆蓋面

中國社保制度與發(fā)達(dá)國家不是在一個發(fā)展階段上，面對的問題也相去甚遠(yuǎn)。如果說發(fā)達(dá)的福利國家面對的仍然是“減負(fù)”的話（減少財政負(fù)擔(dān)），那么，中國的問題則是相對保障不足。目前來看，此次金融危機(jī)提出的一個最為急迫的挑戰(zhàn)是覆蓋面需要盡快擴(kuò)大。我國社保五個險種覆蓋面都十分狹小，除醫(yī)療外，總體看覆蓋面大約為30%左右，就是說，大約一多半經(jīng)濟(jì)活動人口沒有覆蓋進(jìn)來。社保制度是強(qiáng)制性的制度，實現(xiàn)應(yīng)保盡保的制度目標(biāo)不僅是社保制度本身的內(nèi)在要求，也是社會公正和正義的具體體現(xiàn)，同時也是消除居民消費(fèi)顧慮的一個重要制度保證。否則，在金融危機(jī)中，內(nèi)需就很難啟動：一方面失業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，另一方面失業(yè)保險的覆蓋人數(shù)僅為1．2億，只占就業(yè)人口的五分之一左右。本來失業(yè)人口就多為低收入群體，當(dāng)金融危機(jī)來臨時，他們的消費(fèi)能力便更加低下，甚至能夠喪失起碼的消費(fèi)能力和生存能力。

（三）加快“繳費(fèi)型”社保制度建設(shè)

社保制度可以分為“繳費(fèi)型”制度和“非繳費(fèi)”型制度，前者指保險制度，后者是指保障制度。完善“繳費(fèi)型”社保制度建設(shè)主要是指保險制度。保險制度建設(shè)不是一句空話。比如，覆蓋面狹小首先是因為社保制度設(shè)計存在一些重大問題，難以覆蓋到其他社會群體，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人口參保率很低，重要原因是制度設(shè)計存在問題，而不是因為他們不需要社保制度。農(nóng)民工參保難，也不是因為他們不需要社保。再比如，養(yǎng)老保險待遇水平近年來替代率逐年下降，不利于退休人員保持相應(yīng)的消費(fèi)能力，中央政府不得不人為地予以干預(yù)，連續(xù)五年上調(diào)養(yǎng)老金，這說明，社保制度設(shè)計自身存在指數(shù)化調(diào)整的機(jī)制缺陷［5］。應(yīng)將此次金融危機(jī)作為一個改革機(jī)遇，否則，人為地干預(yù)保險制度的給付水平，長期看不利于制度建設(shè)。

（四）普遍降低社保繳費(fèi)水平

在1997年東南亞金融危機(jī)中，新加坡各項繳費(fèi)型制度的費(fèi)率降低了10個百分點(diǎn)。中國社保五險費(fèi)率普遍過高，甚至高于北歐福利國家；為減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，人力資源和社會保障部等三部委聯(lián)合頒發(fā)了“五緩四減”的緊急措施（即五個險種繳費(fèi)可以延遲，其中除養(yǎng)老以外其他四個險種繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可降低），旨在提高社保制度應(yīng)對金融危機(jī)的彈性。一方面待遇水平不斷下降，一方面繳費(fèi)水平卻居高不下，這顯然說明制度設(shè)計存在嚴(yán)重缺陷。費(fèi)率過高會制約參保人當(dāng)前消費(fèi)水平，費(fèi)率過低又難以達(dá)到合意的保障水平，容易導(dǎo)致預(yù)期較差，也不利于當(dāng)期消費(fèi)。所以，調(diào)整費(fèi)率已成為此次金融危機(jī)提出的一個最為直接的重要課題。據(jù)網(wǎng)上報道，浙江等省份已降低養(yǎng)老保險費(fèi)率。目前五險資金滾存結(jié)余已高達(dá)1．37萬億元，但投資體制極不合理，收益率僅為2%，而去年的CPI就高達(dá)5．9%，形成了嚴(yán)重的“倒掛”現(xiàn)象，成為負(fù)利率。在這種情況下，相應(yīng)降低費(fèi)率是一個合理的政策選擇［6］。

（五）重新考慮養(yǎng)老保險制度的積累性質(zhì)問題

目前我們的社保資產(chǎn)積累近2萬億元（加上5 600億的“全國社?；稹保?，并擁有世界上規(guī)模最大的外匯儲備和最高的儲蓄率。這顯然與轉(zhuǎn)變增長方式所要求的擴(kuò)大內(nèi)需的目標(biāo)極不相符、很不匹配，且在經(jīng)濟(jì)高速增長的新興經(jīng)濟(jì)體里，兩位數(shù)的社會職工的平均工資增長率是任何做實賬戶資產(chǎn)投資都難以跑贏的。

（六）盡快提高社保統(tǒng)籌層次

我們從1991年社保制度剛剛制定文件時就提出要適時提高到省級統(tǒng)籌，但為什么始終不能實現(xiàn)省級統(tǒng)籌？顯然制度結(jié)構(gòu)存在問題。所以，提高統(tǒng)籌層次的首要問題是要改革制度，使之適應(yīng)目前的二元結(jié)構(gòu)，以克服提高統(tǒng)籌層次之后可能帶來的潛在風(fēng)險。可以說，目前社保制度幾乎所有問題都與統(tǒng)籌層次太低有關(guān)。新近出臺的社會保險轉(zhuǎn)移政策，可以作為實現(xiàn)養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌的一個先行政策，但可靈活轉(zhuǎn)移與實現(xiàn)全國統(tǒng)籌還有很長的路要走，如何解決地區(qū)差距、各地歷史包袱等都是需要面臨的現(xiàn)實問題。

（七）整合制度碎片，建立統(tǒng)一社保制度

據(jù)報載，在此次金融危機(jī)中，許多地方政府紛紛建立起所謂的全民醫(yī)保制度，如陜西神木縣等地，但在實施幾個月之后便由于財政等原因而不了了之。還有些地方引入了養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，對高齡老年人給予定額式的補(bǔ)貼。這些遍地開花的“非繳費(fèi)型”制度都是土政策，其資金來自地方財政，它與碎片化的“繳費(fèi)型”制度合在一起，形成更加碎片化的發(fā)展趨勢，既不利于保障制度建設(shè)，也不利于社會公正，東、中、西部地區(qū)之間的差別將越來越大。

（八）盡快建立全民養(yǎng)老補(bǔ)貼制度

目前中國社保制度最急迫的一個任務(wù)就是建立一個針對老年群體養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，即對65歲以上老年人實施定額式補(bǔ)貼，其標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)各地社會職工的平均工資水平略有差異，其資金可由中央和地方兩級財政予以組合。這個制度在國外是一個非常成熟的制度，對擴(kuò)大內(nèi)需具有事半功倍的作用，遠(yuǎn)比地方政府發(fā)放購物券和消費(fèi)券更好，因為老年群體的邊際消費(fèi)傾向和邊際效用都比較明顯，有利于增長方式的轉(zhuǎn)變。目前我們有能力、有財力建立起一個全國性的養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，無論從增長方式的轉(zhuǎn)變來看，還是從克服社保碎片化的趨勢等方面看，都到了必須由中央政府出面統(tǒng)一解決的時候了。否則，碎片化制度形成的福利剛性將積重難返。

（九）建立靈活和風(fēng)險控制兼顧的投資監(jiān)管政策

在過去幾十年中，受老齡化影響，各國紛紛進(jìn)行養(yǎng)老金制度變革，其中一個重要方面就是引入私營管理的養(yǎng)老基金。養(yǎng)老基金已成為在不少國家資本市場上最為重要的機(jī)構(gòu)投資者之一，在增加儲蓄乃至促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等方面都發(fā)揮著重要的作用。在投資策略上，國際流行做法是放松對養(yǎng)老金投資監(jiān)管，拓寬投資渠道，投資證券市場的比重大大增加。21世紀(jì)，養(yǎng)老金制度越來越融入一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，從長遠(yuǎn)看，養(yǎng)老基金投資資本市場是無法阻擋的趨勢。盡管從短期看，養(yǎng)老金投資可能出現(xiàn)虧損，作為長期機(jī)構(gòu)投資者，其贏利水平需要從長計議。實際上，如果考察過去15年間的養(yǎng)老金投資績效，大部分經(jīng)合組織（OECD）國家的回報率仍然是較高的。例如，瑞典養(yǎng)老金的年均實際回報率為8．5%，英國和美國都為6．1%。

三、加快發(fā)展企業(yè)年金的建議

企業(yè)年金是指在政府強(qiáng)制實施的基本養(yǎng)老保險制度之外，企業(yè)在國家政策的指導(dǎo)下，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實力和經(jīng)濟(jì)狀況建立的，旨在為本企業(yè)職工提供一定程度退休收入保障的制度。發(fā)展企業(yè)年金是構(gòu)建我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系中重要的一環(huán)。近年來，面對社會老齡化問題突出和社會保障機(jī)制的缺失，企業(yè)年金日漸成為企業(yè)的決策層、人力資源管理從業(yè)人員和員工個人的關(guān)注重點(diǎn)，并開始呈現(xiàn)快速發(fā)展的勢頭。政府公共養(yǎng)老金計劃的日益縮減，也為企業(yè)年金計劃提供了廣闊的發(fā)展空間，企業(yè)年金在勞動者退休收入保障體系中的地位日益提升。

（一）發(fā)展企業(yè)年金制度的意義

發(fā)展企業(yè)年金制度對完善我國養(yǎng)老保險體系，應(yīng)對老齡化危機(jī)，促進(jìn)資本積累，加快資本市場的發(fā)展和發(fā)展中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)有重要的意義。

第一，企業(yè)年金是我國多元化養(yǎng)老保障體制的主要組成部分，它是養(yǎng)老保險三支柱中重要的一環(huán)，在三層次養(yǎng)老保險制度中，它與個人帳戶構(gòu)成了第二層次。第二，在未來的養(yǎng)老保險體系中，基本養(yǎng)老保險的替代率逐步下降，企業(yè)年金的替代率逐步加強(qiáng)，它對保障老年人生活水平、促進(jìn)社會和諧有著重要的作用。第三，企業(yè)年金規(guī)模的逐步擴(kuò)大，投資渠道的逐步擴(kuò)展，有力地支撐了資本市場的發(fā)展，促進(jìn)了儲蓄資金的積累，可以與資本市場良性互動，對資本市場的發(fā)展作用巨大。第四，企業(yè)年金進(jìn)入資本市場，可以分享我國經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)成果，提高企業(yè)年金的收益，使全體人民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，更好地保障退休后的生活。第五，可以促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。企業(yè)通過不同的企業(yè)年金制度吸引和留住管理優(yōu)秀人才，建立長效人才機(jī)制，更好地為企業(yè)發(fā)展服務(wù)。

（二）中國的企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀

從目前我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展現(xiàn)狀來看，第二層次發(fā)展滯后的主要原因是我國企業(yè)年金發(fā)展不足。雖然我國企業(yè)年金制度發(fā)展較快，但在基金規(guī)模、投資渠道、監(jiān)督管理、覆蓋率、企業(yè)年金的替代率上都與企業(yè)年金制度比較完備的國家有著不小的差距［7］。

目前中國企業(yè)年金還處于起步階段，企業(yè)年金制度尚在完善之中，制度體系尚不十分規(guī)范。主要原因一是政策不配套導(dǎo)致發(fā)展不如預(yù)期。企業(yè)年金是“三支柱”養(yǎng)老金體系的重要部分，整體制度定型的緩慢必然會影響到企業(yè)年金的發(fā)展；從具體政策上看，人力資源和社會保障部、財稅部門、國資部門的政策缺乏一致性，打擊了企業(yè)建立年金的積極性。二是制度運(yùn)行尚有缺漏。集合計劃管理辦法未能出臺，集合計劃基金“缺席”場內(nèi)交易；企業(yè)年金受托治理結(jié)構(gòu)存在缺陷；運(yùn)營流程割裂；投資范圍受限。三是市場競爭不太規(guī)范。由于“僧多粥少”，且各管理機(jī)構(gòu)分布在“銀、證、?！比笮袠I(yè)，年金各管理人的費(fèi)率上限規(guī)則脫離了金融行業(yè)的通行定價方式（基準(zhǔn)價格＋適度浮動），在這種規(guī)則下，加上激烈的市場競爭，只會使實際的費(fèi)率遠(yuǎn)低于費(fèi)率上限。

從建立企業(yè)年金的主體來看，我國的企業(yè)年金實行自愿原則，在一些效益較好的國有壟斷企業(yè)發(fā)展較快，而民營企業(yè)發(fā)展較慢。沿海發(fā)達(dá)省份的企業(yè)年金發(fā)展速度明顯快于經(jīng)濟(jì)落后的內(nèi)陸省份。從中國保險監(jiān)督委員會獲悉2012年1～3月養(yǎng)老保險公司企業(yè)年金繳費(fèi)2 067 390．99萬元。世界銀行則預(yù)測，至2030年中國企業(yè)年金規(guī)模將高達(dá)1．8萬億美元，約15萬億元人民幣，成為世界第三大企業(yè)年金市場。

（三）加快發(fā)展企業(yè)年金的措施

第一，制定合理的稅收優(yōu)惠政策。目前發(fā)達(dá)國家對企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠普遍采用的是EET模式，即對雇主和職工向企業(yè)年金計劃的繳費(fèi)給予免稅待遇，但對企業(yè)年金計劃的投資收益以及退休職工從企業(yè)年金計劃領(lǐng)取的養(yǎng)老金進(jìn)行課稅。以目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，我國的財政能力完全可以實行EET模式。同時EET模式對領(lǐng)取環(huán)節(jié)征稅，還可以起到促進(jìn)社會公平的作用，一些收入較高的參保者需要繳納更多的稅收，防止效益好的企業(yè)、收入高的職工大量繳費(fèi)以避稅或偷稅，有利于國家調(diào)節(jié)收入差異，并通過領(lǐng)取環(huán)節(jié)的征稅來實現(xiàn)社會稅負(fù)公平。

第二，完善企業(yè)年金市場準(zhǔn)入制度。企業(yè)年金市場的監(jiān)管應(yīng)該貫穿市場活動的各個環(huán)節(jié)，從選擇合格的受托人，到企業(yè)年金進(jìn)入各個公司直到被受益人領(lǐng)取整個環(huán)節(jié)都需要加強(qiáng)管理，防范風(fēng)險。對保險公司的選擇建立一整套戰(zhàn)略目標(biāo)體系，包括資產(chǎn)和能力方面，包括人力資源、管理控制系統(tǒng)、適應(yīng)新需求和新技術(shù)的靈活性；保障服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)透明和可計算性、高效、訴訟誘因控制、人力資源發(fā)展、更廣泛的技術(shù)適用性、管理和財務(wù)系統(tǒng)提升、提高信息系統(tǒng)可及性、新的公司形象等。

第三，完善企業(yè)年金退出機(jī)制。年金市場可以參考其他行業(yè)的退出機(jī)制，根據(jù)不同的退出情況，建立不同的退出機(jī)制。尤為重要的是政府要建立再保險機(jī)制，充當(dāng)年金市場的最后責(zé)任人，防止受托機(jī)構(gòu)因投資失敗破產(chǎn)而導(dǎo)致受益人年金血本無歸，無錢養(yǎng)老的情況發(fā)生。

第四，完善信息披露機(jī)制。國家應(yīng)建立相應(yīng)的信息披露機(jī)制，對信息披露的方式、時間、對象等作出嚴(yán)格規(guī)定，并加強(qiáng)監(jiān)管，保證信息的真實性。受托機(jī)構(gòu)應(yīng)就管理基金的規(guī)模、運(yùn)行狀況、投資收益等定期向社會公布。

四、結(jié)論

養(yǎng)老保障制度關(guān)系到我國13億人口現(xiàn)在和將來的養(yǎng)老問題，需要對基本養(yǎng)老保險制度的架構(gòu)進(jìn)行合理定位。其健全與否會影響到我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。中國只有在養(yǎng)老保障制度、監(jiān)管、投資、企業(yè)年金等方面與時俱進(jìn)，進(jìn)行全方位的改革，在擴(kuò)大覆蓋面、提高統(tǒng)籌層次、保值增值等方面進(jìn)行有效提升，才能從容應(yīng)對老齡化社會的到來，確保勞動者退休后有基本的收入保障和正常體面的晚年生活，解除國民養(yǎng)老后顧之優(yōu)和確保老年人分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

［1］徐宏偉．中國養(yǎng)老保障制度改革研究［D］．北京：中共中央黨校，2009：68－69．

［2］顧嘉禾，顧樂鳴．構(gòu)建新型養(yǎng)老體系的思考［J］．江?？v橫，2006，（6）：37－38．

［3］鄭功成．中國養(yǎng)老保險制度的未來發(fā)展［J］．中國勞動保障，2003，（3）：3－4．

［4］孫國玉，耿樹艷，陳雷．養(yǎng)老金制度變遷及碎片化探緣［J］．保險研究，2010，（9）：77－81．

［5］鄭秉文．中國社保制度該如何應(yīng)對金融危機(jī)［J］．今日中國論壇，2009，（9）：12－13．

［6］鄭功成．中國養(yǎng)老保險制度：跨世紀(jì)的改革思考［J］．中國軟科學(xué)，2000，3：7－11．

［7］崔少敏，劉燕生，王宗凡，等．中國企業(yè)年金發(fā)展問題研究［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2003，（45）：2－18．