大伙房水庫輸水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題探討

張 郁，吳計(jì)生，田竹君，趙 峰

（1.松遼水利委員會(huì)松遼水環(huán)境科學(xué)研究所，吉林 長春 130021；2.東北師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院 吉林 長春 130024）

0 引言

生態(tài)補(bǔ)償是近20年興起的一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)性措施，它通過激勵(lì)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、遏制生態(tài)破壞行為的經(jīng)濟(jì)手段，力求解決資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的外部性問題，使資源和環(huán)境被適度、持續(xù)地開發(fā)、利用和建設(shè)，從而達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［1］.如今，生態(tài)補(bǔ)償問題已成為國內(nèi)外理論研究的熱點(diǎn).

調(diào)水工程的水源地一般為貧困地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)調(diào)水工程的持續(xù)健康發(fā)展，既要保證水源地生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)滿足水源地人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求，二者缺一不可.我國學(xué)者針對調(diào)水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償問題已積極開展了多項(xiàng)研究，如劉曉紅、虞錫君（2007）以太湖流域?yàn)槔?，進(jìn)行了流域水生態(tài)保護(hù)的跨界水污染補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究［2］；徐大偉等（2008）對跨區(qū)域水質(zhì)水量指標(biāo)的流域生態(tài)補(bǔ)償量測算方法進(jìn)行了研究［3］；才惠蓮（2009）對我國跨流域調(diào)水水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓡栴}進(jìn)行了探討［4］；史淑娟、李懷恩（2009）以南水北調(diào)工程為例進(jìn)行了跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償量分擔(dān)方法研究［5］；白景鋒（2010）提出了南水北調(diào)中線水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償分配方案和分配原則［6］，等等.不同調(diào)水工程所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，沒有普適的調(diào)水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償模式可供直接套用，因此，開展相關(guān)的理論研究十分必要.本文以東北最大的輸水工程——大伙房水庫輸水工程為例，就其水源地的生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行了探討.

1 大伙房水庫輸水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

遼寧省是我國東北地區(qū)重要的老工業(yè)基地，尤其是中南部地區(qū)人口眾多，重工業(yè)城市群密集，水資源短缺現(xiàn)象十分嚴(yán)重.為解決中南城市群的生產(chǎn)、生活用水問題，遼寧省于2002年啟動(dòng)建設(shè)了大伙房水庫輸水工程.作為東北地區(qū)最大的輸水工程，其一期工程引渾江水西輸至撫順大伙房水庫，取水口位于距桓仁水庫下游約15km處的鳳鳴水庫，每年向大伙房水庫輸水約18億m3；二期、三期工程從大伙房水庫將桓仁的調(diào)水輸送給撫順、沈陽、遼陽、鞍山、盤錦、營口、大連7個(gè)城市，作為生產(chǎn)用水及2000余萬居民的生活用水.整個(gè)輸水工程的一、二期，水源地因承擔(dān)供應(yīng)優(yōu)質(zhì)、足量的輸水任務(wù)而引發(fā)環(huán)保投入增加、發(fā)展機(jī)會(huì)缺失、經(jīng)濟(jì)效益損失等一系列問題，迫切需要建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，否則，水源地因生存發(fā)展遭受損失而失去保護(hù)環(huán)境的動(dòng)力，受水區(qū)也將因失去優(yōu)質(zhì)、足量的水源而陷入困境.因此，建立與大伙房輸水工程配套的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制勢在必行.

從遼寧省關(guān)于大伙房水庫輸水工程水源地的生態(tài)補(bǔ)償措施來看，自2008年起，省政府以水源地的地方公益林補(bǔ)助政策為補(bǔ)償依據(jù)，每年安排財(cái)政支出1.5億元，對東部山區(qū)16個(gè)縣進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償.因此，大伙房水庫一期、二期輸水工程水源地，包括桓仁縣、寬甸縣、新賓縣、清原縣、撫順縣等5縣，可獲得省政府縱向轉(zhuǎn)移支付的部分資金作為生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，用于大伙房輸水工程水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)；此外，從生態(tài)補(bǔ)償政策配套性來看，2009年9月，遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布《遼寧省大伙房輸水工程保護(hù)條例》，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立大伙房水庫輸水工程上游地區(qū)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償資金來源將根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)力狀況適時(shí)調(diào)整.

盡管水源地已獲得了省政府的有關(guān)政策及縱向轉(zhuǎn)移支付資金的補(bǔ)償，但在實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償工作中仍存在許多問題：（1）水源地獲得的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)有限（每畝補(bǔ)償3.5元），標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以彌補(bǔ)水源地的生態(tài)保護(hù)成本，影響了對水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，且這種“輸血式”的補(bǔ)償途徑，不利于補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)實(shí)施；（2）遼寧省雖出臺(tái)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，為大伙房輸水工程生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供了制度保障，但缺乏與之配套的行政激勵(lì)制度及經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲制度，實(shí)施效果很難保障；（3）雖有縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，但由受水區(qū)向水源地的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，“誰受益、誰付費(fèi)”的生態(tài)消費(fèi)觀念并沒有得到體現(xiàn)，對水源地的生態(tài)補(bǔ)償效果難以持久.

2 大伙房水庫輸水工程實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬蓚€(gè)關(guān)鍵問題探討

2.1 大伙房水庫輸水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償對象的界定問題

大伙房水庫輸水工程的生態(tài)補(bǔ)償問題十分復(fù)雜，涉及吉、遼兩省的水政治、水安全、水科學(xué)、水環(huán)境、水經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面；而且不單單是水資源的問題，同時(shí)還是權(quán)利和利益的再分配問題，具有利益矛盾復(fù)雜化、尖銳化和不易協(xié)調(diào)等特點(diǎn)，處理不好會(huì)成為地區(qū)沖突的根源之一，對人民生活、國家穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長都會(huì)造成重大影響，尤其是跨省界河流地域問題的復(fù)雜性，使得區(qū)域政府和水利管理機(jī)構(gòu)遭遇地理邊界規(guī)定的“功能缺陷”，生態(tài)補(bǔ)償問題十分棘手.渾江是鴨綠江中國一側(cè)的最大支流，自東北向西南經(jīng)吉林省兩市（白山市、通化市）、兩縣（江源縣、通化縣），由遼寧省桓仁、寬甸兩縣匯入鴨綠江，全長約430km，其中，在吉林省境內(nèi)的河道約占全長的40%，流域面積占總流域的55%.遼寧省本溪市（桓仁縣所屬行政區(qū)）與其上游的吉林省通化市之間因渾江水污染桓仁水庫的水源問題，曾發(fā)生過多次爭執(zhí)和沖突.

基于上述原因，對大伙房輸水工程水源地的生態(tài)補(bǔ)償對象是僅限于遼寧省內(nèi)一期、二期工程水源地的上述5縣，還是將桓仁水庫上游的吉林省通化市、縣也包括在內(nèi)；跨省界調(diào)水工程的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)，時(shí)至今日，該輸水工程已在運(yùn)行中，而上述問題仍沒有明確的答案.

從現(xiàn)有的關(guān)于大伙房輸水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償研究成果來看，都是僅涉及遼寧省境內(nèi)，要么是以一期工程水源地（桓仁縣、寬甸縣）為補(bǔ)償對象，要么是以二期工程大伙房水庫上游地區(qū)三縣（清原縣、撫順縣、新賓縣）為補(bǔ)償對象［7－8］，尚沒有涉及吉林省通化市、縣的生態(tài)補(bǔ)償研究，研究視角偏小，與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的生態(tài)補(bǔ)償需要相距甚遠(yuǎn)，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償理論研究明顯跟不上生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的要求.

從吉林省境內(nèi)渾江段的水質(zhì)管制來看，白山市通過發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、建立城市污水處理廠以及加大對涉水排污單位的監(jiān)管等措施，已經(jīng)初步保證了段內(nèi)渾江水源地水質(zhì)達(dá)到功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn).如白山市虹橋紙業(yè)已經(jīng)于2008年4月關(guān)停了老廠區(qū)；盛龍屠宰加工廠完成了治理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放；通化鋼鐵股份有限公司已投資2593萬元完成了焦化污水處理與回用改造工程；白山市二道江電廠、通化金馬藥業(yè)、萬通藥業(yè)和鼎鑫屠宰等企業(yè)排水達(dá)到了國家規(guī)定排放等［9］.通化市渾江斷面的工業(yè)廢水和生活污水不低于地表水Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通過約30km的河流自凈以及稀釋作用，可以確?；溉仕畮旒催M(jìn)入遼寧省之前的渾江水質(zhì)符合地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，既滿足跨省界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，也能保證桓仁水庫調(diào)出水質(zhì)要求.

對于大伙房輸水工程水源地的生態(tài)補(bǔ)償問題，可以從兩個(gè)方面來進(jìn)行.首先，針對吉林、遼寧兩省的跨界水質(zhì)及其是否應(yīng)該實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}，可以參照國內(nèi)已有的研究成果［10］，以渾江流域作為統(tǒng)一的水質(zhì)保護(hù)共同體，以地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的COD濃度為指標(biāo)，簽訂跨吉林、遼寧兩省的渾江交界斷面水質(zhì)保護(hù)及其生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議：當(dāng)吉林省渾江段進(jìn)入遼寧省桓仁水庫的水質(zhì)劣于地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，吉林省通化市需要就其水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、多排放的COD量對遼寧省給予補(bǔ)償；當(dāng)吉林省通化市提供給遼寧省桓仁水庫的輸水優(yōu)于地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)時(shí)，遼寧省就應(yīng)對吉林省通化市少排放的COD量予以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；若吉、遼兩省跨界水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，則不需要實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償.對吉、遼兩省跨界水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)具有權(quán)威發(fā)布資格的是松遼水利委員會(huì)的相關(guān)部門，當(dāng)吉、遼兩省在是否應(yīng)該補(bǔ)償、由誰補(bǔ)償、如何補(bǔ)償、補(bǔ)償多少等問題上存在爭議時(shí)，應(yīng)向松遼水利委員會(huì)提出訴求，由該委員會(huì)組織召開吉林、遼寧兩省政府部門參加的生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議，并負(fù)責(zé)對兩省間的補(bǔ)償工作進(jìn)行協(xié)商和仲裁，推動(dòng)補(bǔ)償工作的開展，若仲裁未果，可報(bào)請國務(wù)院相關(guān)部門予以仲裁.

至于遼寧省境內(nèi)的大伙房水庫輸水工程水源地的生態(tài)補(bǔ)償對象問題，應(yīng)以一、二期工程水源地共5縣為補(bǔ)償對象，根據(jù)各縣為提供優(yōu)良水質(zhì)付出的生態(tài)保護(hù)成本的多少，獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償.作者通過實(shí)地調(diào)研及參考有關(guān)文獻(xiàn)等途徑，獲取了大伙房水庫輸水工程一、二期水源地（共5縣）保護(hù)水源和水土保持建設(shè)的各項(xiàng)成本，其中，直接成本包括工業(yè)點(diǎn)源污染治理投入、禽畜養(yǎng)殖業(yè)面源污染治理投入、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入、生態(tài)林保護(hù)建設(shè)投入、水土流失保護(hù)治理投入等項(xiàng)，共計(jì)72412萬元；間接成本包括移民安置投入和發(fā)展機(jī)會(huì)損失成本，共計(jì)46091萬元，總成本為118503萬元，年均成本23700萬元.在此基礎(chǔ)上，參照劉玉龍的生態(tài)補(bǔ)償算法［10］，經(jīng)水量分?jǐn)傁禂?shù)和水質(zhì)修正系數(shù)換算后，得到一、二期水源地生態(tài)保護(hù)建設(shè)成本總額為15958.5萬元［11］.從理論上講，生態(tài)保護(hù)建設(shè)成本是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn).

2.2 大伙房水庫輸水工程生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)途徑問題

遼寧省中南部7個(gè)城市是大伙房水庫輸水工程的受益地區(qū)，遼寧省作為受益主體，對該工程的水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施工作負(fù)有主要責(zé)任.按照本文的研究思路，大伙房水庫輸水工程的水源地生態(tài)補(bǔ)償途徑可分兩部分進(jìn)行：

首先，建立吉林、遼寧兩省政府的生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議制度，由松遼水利委員會(huì)定期對渾江的吉林省、遼寧省交界斷面實(shí)施監(jiān)測，及時(shí)公布跨省界斷面的水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，并給出是否需要補(bǔ)償、由誰來補(bǔ)償、補(bǔ)償多少等初步意見，經(jīng)松遼水利委員會(huì)對吉林、遼寧兩省就生態(tài)補(bǔ)償事宜進(jìn)行溝通、協(xié)商.如協(xié)商未果，可報(bào)請國務(wù)院相關(guān)部分予以裁定.

其次，在遼寧省境內(nèi)，一方面，在遼寧省對一、二期工程水源地的縱向轉(zhuǎn)移支付手段、政策補(bǔ)償手段基礎(chǔ)上，隨著時(shí)間變化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及結(jié)合生態(tài)保護(hù)建設(shè)具體情況、補(bǔ)償成效等多方面因素，適度提高補(bǔ)償數(shù)額、加大政策補(bǔ)償力度，對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行更新；或是借鑒我國南方發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，以項(xiàng)目扶持、建立“飛地”等途徑，開辟更多的生態(tài)補(bǔ)償方式.另一方面，積極建立以受水區(qū)7城市參與為主體的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也是大勢所趨.縱觀國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)踐，均需要受益主體的直接參與，否則，生態(tài)補(bǔ)償工作難以為繼的現(xiàn)象比比皆是.考慮到大伙房水庫輸水工程受水區(qū)7城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且均屬于同一省份等因素，提出以下兩種橫向補(bǔ)償方式以供參考：

（1）按照國家頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例（2006）》，為實(shí)現(xiàn)對水源地的生態(tài)補(bǔ)償，由受水區(qū)取用水的單位或個(gè)人，根據(jù)其所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量提高水資源費(fèi)，且水資源費(fèi)應(yīng)上繳國庫并按照一定比例返還給水源地人民，“取之于水，用之于水”，用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，任何單位和個(gè)人都不得截留、侵占或挪用水資源費(fèi).

（2）建立以水權(quán)分配為基礎(chǔ)的調(diào)水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償方式.我國水權(quán)制度建設(shè)十分滯后，自2001年浙江省東陽市與義烏市進(jìn)行了國內(nèi)首個(gè)水權(quán)交易以后，水權(quán)理論研究日益受到社會(huì)各界的重視，近年來，國家也明確提出要積極推進(jìn)水權(quán)制度的建設(shè)進(jìn)程.按照這一發(fā)展趨勢，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在大伙房水庫輸水工程的水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，從受水區(qū)支付水源地的水權(quán)中提取部分資金作為對水源地的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，也是一個(gè)可以考慮的生態(tài)補(bǔ)償途徑.畢竟水權(quán)是質(zhì)與量的統(tǒng)一體，水權(quán)價(jià)格里不僅包含水資源量的價(jià)值，也應(yīng)包含對水源地排污權(quán)損失的補(bǔ)償.當(dāng)然，這一生態(tài)補(bǔ)償方式需要隨著我國水權(quán)制度的逐步完善才能得以實(shí)現(xiàn).

綜上所述，大伙房水庫輸水工程的水源地生態(tài)補(bǔ)償工作十分復(fù)雜，需要結(jié)合實(shí)際情況，不斷加強(qiáng)理論研究.以7個(gè)生態(tài)服務(wù)受益城市積極參與的橫向補(bǔ)償方式，與遼寧省政府有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策和縱向轉(zhuǎn)移支付等手段的有機(jī)結(jié)合，將有助于完善大伙房水庫輸水工程水源地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制.

［1］蔡邦成，溫林泉，陸根法.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的理論思考［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2005（1）：47～50.

［2］劉曉紅，虞錫君.基于流域水生態(tài)保護(hù)的跨界水污染補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究——關(guān)于太湖流域的實(shí)證分析［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2007（8）：129－135.

［3］徐大偉，鄭海霞.基于跨區(qū)域水質(zhì)水量指標(biāo)的流域生態(tài)補(bǔ)償量測算方法研究［J］.中國人口資源與環(huán)境，2008，18（4）：189－196.

［4］才惠蓮.我國跨流域調(diào)水水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伤伎迹跩］.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，9（4）：45－49.

［5］史淑娟，李懷恩.跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償量分擔(dān)方法研究［J］.水利學(xué)報(bào)，2009，40（3）：268－273.

［6］白景鋒.跨流域調(diào)水水源地生態(tài)補(bǔ)償測算與分配研究——以南水北調(diào)中線河南水源區(qū)為例［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2010，30（4）：657－661.

［7］盧艷麗.大伙房水庫生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論與實(shí)證研究［D］.長春：東北師范大學(xué)，2006.

［8］姜曼.大伙房上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2009.

［9］王秀芬.關(guān)于加快治理渾江水污染問題的建議及答復(fù)［EB／QL］.www.jl.gov.cn，2008－10－07.

［10］劉玉龍，許鳳冉，張春玲，等.流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算模型研究［J］.中國水利，2006，22：35－38.

［11］張郁，蘇明濤.大伙房水庫輸水工程水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與分配研究［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2012（3）：109－113.