國家福利功能的演變及啟示

潘 屹

（中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所，北京 100732）

在中國社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，學(xué)術(shù)界對國家、社會(huì)、市場等主體的福利功能的研究越來越深入，有關(guān)討論可以涉及多方面。這種研究與探索對中國社會(huì)政策發(fā)展戰(zhàn)略決策的制定很關(guān)鍵必要。然而，這個(gè)研究探索不僅僅關(guān)系到服務(wù)提供的方法，其實(shí)也關(guān)系到國家的體制和福利的性質(zhì)。對這個(gè)探索特別是有關(guān)政策的制定，需要嚴(yán)謹(jǐn)慎重。我們有必要闡述國家、社會(huì)、市場、企業(yè)等對社會(huì)福利的作用和各自提供社會(huì)服務(wù)的功能以及背后的多種因素。為此，我們從歷史的發(fā)展脈絡(luò)入手，從根本上理順國家、社會(huì)和企業(yè)等是如何介入社會(huì)福利制定和運(yùn)作體系的以及所導(dǎo)致的福利國家變化，才能對多元福利功能有一個(gè)清楚的認(rèn)識。

一、國家對國民福利的干預(yù)是基于資本主義的需要

根據(jù)現(xiàn)代歷史對社會(huì)政策的理論闡述和記載，通常認(rèn)定國家對福利的最早干預(yù)為17世紀(jì)英國的濟(jì)貧法。隨后，德國對社會(huì)保險(xiǎn)條例的干預(yù)，成為現(xiàn)代國家社會(huì)保障制度的伊始。

1、英國濟(jì)貧法:國家干預(yù)的初始

14、15世紀(jì)的英國，由于圈地運(yùn)動(dòng)，大量失地農(nóng)民淪為乞丐或流浪漢。最初，修道院和醫(yī)院給流浪的乞丐提供衣服、食物和住所。在15世紀(jì)，英國有1000多家教會(huì)修道院和醫(yī)院做這樣的救濟(jì)工作①陳良瑾，夏學(xué)鑾，王青山:《中國社會(huì)工作總論》，《中國社會(huì)工作百科全書》，北京:中國社會(huì)出版社，1994年版，第3頁，第3頁。。隨著越來越多的流浪乞丐涌入城鎮(zhèn)，打破了貴族資產(chǎn)階級的生活。在后者要求下，地方政府采取措施處理社會(huì)問題;16世紀(jì)，英國政府開始出面干預(yù)，這些干預(yù)構(gòu)成了社會(huì)管理的雛形。1536年法令建立了英國政府幫助下的第一個(gè)公共援助計(jì)劃，宗教讓位給國家②陳良瑾，夏學(xué)鑾，王青山:《中國社會(huì)工作總論》，《中國社會(huì)工作百科全書》，北京:中國社會(huì)出版社，1994年版，第3頁，第3頁。。在1530-1597年間，英國議會(huì)至少通過了13個(gè)有關(guān)解決此類問題的法案。到了16世紀(jì)30年代，教會(huì)和慈善機(jī)關(guān)受政府委托向貧民發(fā)放救濟(jì)③黃素庵:《西歐“福利國家”面面觀》，北京:世界知識出版社，1985年版，第30-46頁。。

1601年頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》是社會(huì)政策實(shí)踐的最早發(fā)端。該法是英國王室為解決饑荒、戰(zhàn)爭、疾病等帶來的一系列社會(huì)問題而建立的，把貧民流浪者收容在習(xí)藝所中，把懲罰作為救濟(jì)，同時(shí)伴有污名化。1834年的濟(jì)貧法修正案發(fā)布，英國政府管理部門開始給習(xí)藝所的貧困者提供服務(wù)④Denney，David:Social Policy and Social Work，Oxford:Clarendon Press.1998:7.。

最早的國家干預(yù)社會(huì)福利在英國的出現(xiàn)，體現(xiàn)并逐步形成了一些特征:第一，國家的干預(yù)最初由貴族資產(chǎn)階級提出;第二，在一定程度上，提出國家干預(yù)不是出于對人民慈善的目的，而是出于對貴族資產(chǎn)階級的保護(hù)和對于社會(huì)的治理;第三，最初國家僅僅救助貧困的乞丐;第四，國家政府支持了民間慈善活動(dòng)，由國家的行為慢慢地替代了由基督教等慈善組織倡導(dǎo)的慈善事業(yè)，逐步發(fā)展或者轉(zhuǎn)化為干預(yù)貧困問題、承擔(dān)福利的功能;第五，政府對國民福利的責(zé)任逐漸發(fā)展成為社會(huì)管理的組成部分。

2、德國社會(huì)保險(xiǎn):國家社會(huì)保障制度的初始

工業(yè)革命帶來的失業(yè)、貧困等社會(huì)問題推動(dòng)了德國等國社會(huì)保險(xiǎn)立法以及相關(guān)社會(huì)政策的相繼出臺。19世紀(jì)末，德國頒布和實(shí)施了疾病、工傷和養(yǎng)老三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法，率先在西方國家建立起社會(huì)保險(xiǎn)制度。這一里程碑式的事件，標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)保障制度的開始，預(yù)示福利國家的萌芽。

德國社會(huì)保險(xiǎn)出臺的原因在于社會(huì)矛盾的增加，工人階級要求改善生活條件①謝圣遠(yuǎn):《社會(huì)保障發(fā)展史》，北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007年版，第77頁。。德國在俾斯麥的觀念下，建立了社會(huì)保障制度。其保險(xiǎn)基金是雇主和雇員各自按照一定的比例負(fù)擔(dān)，政府僅在年金不足時(shí)提供一定的補(bǔ)助。之所以說它是政府干預(yù)福利的新進(jìn)程，是指政府通過立法來推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展。“社會(huì)保險(xiǎn)制度帶來了一種與《濟(jì)貧法》完全不同的社會(huì)保護(hù)方式，也沒有濟(jì)貧法的污名化的效應(yīng)。……但是，無論如何，它不會(huì)為非工人提供福利”②哈里特·迪安，（岳經(jīng)綸等翻譯）:《社會(huì)政策十講》，上海:格致出版社，2009年版，第23頁。。即這是一種與就業(yè)和收入掛鉤的社會(huì)保險(xiǎn)體系。德國的社會(huì)保險(xiǎn)并不是國家對全體國民提供基本福利，僅僅是為勞工而設(shè)，由雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)。因此國家干預(yù)，第一，只是給予那些有工作的人提供保險(xiǎn)，屬于誰付出誰擁有;第二，國家干預(yù)的目的，主觀上是為了維護(hù)資本主義的再生產(chǎn)體系。因此，德國建設(shè)社會(huì)保障的手段是胡蘿卜加大棒的。即1906年到1914年自由主義的改革從根本上表達(dá)了自由放任資本主義的根本出發(fā)點(diǎn)，改革帶動(dòng)了社會(huì)保障制度的建立。

從英國濟(jì)貧法救助窮人，到德國社會(huì)保險(xiǎn)保障有工作的人，國家干預(yù)福利體現(xiàn)了以下變化:范圍從小到大，作用從地方到中央，行為從隨意性到強(qiáng)制性以及從分散碎片化的國家行為逐步發(fā)展到相對復(fù)雜和相互關(guān)聯(lián)的國家福利體系。國家對福利的干預(yù)是一個(gè)歷史的進(jìn)步。第一，是行政管理的進(jìn)步，從教會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)接管下來福利的功能;第二是社會(huì)保障制度的進(jìn)步，有了專業(yè)的商業(yè)保險(xiǎn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為國家的社會(huì)保障制度。隨著歷史的發(fā)展，第二次世界大戰(zhàn)后，英、德、美等西方國家都建立了有別于出發(fā)點(diǎn)的現(xiàn)代社會(huì)福利體系。

二、社會(huì)民主主義福利國家建設(shè)的原則:國家為了人民

二戰(zhàn)以后，西方福利國家普遍建立。上個(gè)世紀(jì)50年代至70年代是歐洲、北美、澳洲等福利國家發(fā)展最繁榮的時(shí)期。在上個(gè)世紀(jì)60年代到70年代中期，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家中，社會(huì)支出的增長非常迅速，10%的GDP的增長的一半貢獻(xiàn)到公共支出特別是社會(huì)支出（教育、健康、收入維持和其他福利服務(wù)）中③OECD，Social Expenditure，1960-1990:Problems of Growth and Control，OECD，Paris，1985:14.。

社會(huì)民主主義的福利國家主要以北歐國家為代表，也稱為凱恩斯主義的福利國家。北歐福利國家中，國家對福利的作用主要有三:第一，國家通過經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)（同樣尊重私有制和企業(yè)），也解釋為國家和市場構(gòu)成了混合的經(jīng)濟(jì)，而“國家改正了市場的錯(cuò)誤”④J essop，Bob，2000:From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，London:SAGE Publication 2000:173.。第二，國家通過稅收重新分配經(jīng)濟(jì)財(cái)富，福利通過再分配體現(xiàn)政策;第三，建設(shè)福利國家⑤Henrik Munk＆Viola Burau，《丹麥福利國家的社會(huì)包容:理想和現(xiàn)實(shí)之間》，《社會(huì)福利研究》，2009年，第209-226頁，第209-226頁。。國家通過財(cái)富積累以加強(qiáng)福利國家建設(shè)，包括建設(shè)綜合的國家健康服務(wù)項(xiàng)目、教育體系、撫育兒童、撫養(yǎng)老人等計(jì)劃。例如，國民享有國家提供的免費(fèi)的健康服務(wù)，資金和服務(wù)均來自公共資源即來自國家的稅收。同時(shí)，國民享有國家稅收支持的免費(fèi)教育，學(xué)校被稱為“人民的學(xué)?！雹轍enrik Munk＆Viola Burau，《丹麥福利國家的社會(huì)包容:理想和現(xiàn)實(shí)之間》，《社會(huì)福利研究》，2009年，第209-226頁，第209-226頁。。福利國家建設(shè)包括公共養(yǎng)老金計(jì)劃和給老年和兒童提供的照護(hù)服務(wù)等社會(huì)服務(wù)等等。北歐國家的社會(huì)支出此時(shí)增長最快，在發(fā)達(dá)國家中占據(jù)了最高點(diǎn)。凱恩斯主義的福利國家?guī)砹私?jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力和人民生活的繁榮。通過社會(huì)政策的制定，國家支持了不同的生命周期和代際間、個(gè)人和集體的勞動(dòng)力再生產(chǎn)的力量①J essop，Bob，2000:From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，London:SAGE Publication 2000:174.。

北歐國家有原則、有計(jì)劃、有目的地建設(shè)福利國家。北歐的福利體制覆蓋了所有的公民，因此被稱為普遍主義原則，這一原則體現(xiàn)了公民權(quán)思想。北歐福利國家把目標(biāo)和功能定位于求得社會(huì)公正，形成各個(gè)階級的社會(huì)團(tuán)結(jié)，共同面對風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，保障全體公民的基本福利水平。北歐的社會(huì)民主黨最初是工人階級的政黨，支持社會(huì)主義的政策，探求以福利國家這一平穩(wěn)的形式向社會(huì)主義過渡。北歐福利國家通過政治民主的手段，例如集體的政治參與②K jell A.Elliassen:Political and Public Participation，in Allardt，Erik Eds.Nordic Democracy，Ideas，Issues，and Institutions in Politics，Economy，Education，Social and Cultural Affairs of Denmark，F(xiàn)inland，Iceland，Norway，and Sweden，Copenhagen:Det Danske Selskb，1981:126.、民主協(xié)商制度等手段實(shí)現(xiàn)福利的再分配，此時(shí)，民主是手段同時(shí)也是目的③B aldwin，Peter:The Politics of Social Solidarity:Class Bases of the European Welfare State，1875-1975，Cambridge:Cambridge University Press，1992.。

這種社會(huì)民主主義的福利國家，國家干預(yù)福利出現(xiàn)了根本性質(zhì)的變化，即:國家為人民。這種模式探索著人類社會(huì)的發(fā)展模式，曾經(jīng)給國際社會(huì)帶來美好的希望。

三、新自由主義對福利國家的批判

在福利國家的模式中，還有另外一種自由主義的福利模式。這種福利模式以剩余模式為特征，美國是典型的代表。即只在市場失靈和家庭的福利功能失效，個(gè)人的某些福利需求不能得到有效的滿足時(shí)，國家才介入，起補(bǔ)救作用。而國家的服務(wù)是有彈性的、可變的、暫時(shí)性的，常取決于其他二者的前提，一旦二者恢復(fù)功能，國家則撤出相關(guān)福利領(lǐng)域，此模式亦被稱作“殘補(bǔ)式”或“補(bǔ)救型”。新自由主義的思想支持這種模式。在這種模式里，市場的決定因素比較大，商業(yè)保險(xiǎn)也發(fā)揮著很大的作用，如商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療和健康等保險(xiǎn)。

新自由主義流派的福利思想主要有以下特征:

第一，自發(fā)規(guī)律（belief in the spontaneous order）是批判福利國家的核心思想。自發(fā)規(guī)律思想很簡單:社會(huì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)秩序是人類的自發(fā)行為結(jié)果，而不是來自于人類的設(shè)計(jì)。哈耶克解釋說，“秩序產(chǎn)生于沒有計(jì)劃”，來自于社會(huì)事務(wù)的自發(fā)產(chǎn)生或者自發(fā)規(guī)律的發(fā)現(xiàn)④George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。

第二，反對發(fā)展福利國家，認(rèn)為福利國家是烏托邦式的信仰（Utopian belief）。新自由主義主張維護(hù)自發(fā)程序和捍衛(wèi)個(gè)人自由，否定通過人為設(shè)計(jì)和集中控制社會(huì)秩序的政治理論;反對集權(quán)主義和國家對個(gè)人生活的過分干預(yù)⑤George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。新自由主義認(rèn)為，福利國家沒有面對現(xiàn)實(shí)，這些國家認(rèn)為人類所遭受的一切痛苦，例如貧困、失業(yè)和生病，都是可以避免的，并對每一個(gè)問題都制定相應(yīng)的政策。而經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)的問題是固有的。例如勞工問題，勞動(dòng)力就是商品，價(jià)格就是工資，應(yīng)該被正常的市場的供需力量來決定。如果市場機(jī)制不被政府干預(yù)（例如政府的最低工資制度和建立工資委員會(huì)等），就不會(huì)出現(xiàn)非自愿的失業(yè)。新自由主義反對工會(huì)的法律地位，反對工會(huì)談判來議價(jià)工資和控制失業(yè)⑥George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994.。

第三，崇尚自由和市場。認(rèn)為自由具有至高無上的價(jià)值。市場的關(guān)系是自由的、自主的，比政治關(guān)系更真實(shí)。當(dāng)國家具有力量和占主導(dǎo)地位時(shí)，市場的力量將不存在。

第四，否認(rèn)社會(huì)公正。新自由主義拒絕社會(huì)正義這個(gè)詞匯的可能性，輕視每一個(gè)企圖發(fā)展執(zhí)行社會(huì)公正的概念。哈耶克說:“如果市場的結(jié)果是意外的，它們不可能不公正，除非它們被有意圖的行動(dòng)影響。所以，‘道德要求社會(huì)公正蒸發(fā)’”⑦George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。新自由主義認(rèn)為，社會(huì)公正缺少一致的標(biāo)準(zhǔn)，通過非市場方法的分配將是隨意的和酌情的。這意味著福利政策是隨意的，由福利官僚主義、專家們來承擔(dān)不可能承擔(dān)的分配資源的任務(wù)，會(huì)酌情濫用。結(jié)論是:所有關(guān)于正義的概念應(yīng)該被廢除，市場應(yīng)該從政府的干預(yù)中解放出來。

自由主義認(rèn)為由于福利國家錯(cuò)誤地理解了自由、社會(huì)正義、權(quán)利和需求的概念，把追求平等和再分配看得比經(jīng)濟(jì)增長和福利的創(chuàng)造更重要，削弱了個(gè)人的選擇和個(gè)人對自己的責(zé)任①George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994.;因此要抵制福利國家對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，最理想的國家是“最弱意義的國家”。要保護(hù)個(gè)人的權(quán)利，國家無權(quán)以“社會(huì)”“整體”或“公共利益”等名義，侵犯個(gè)人的權(quán)利，干涉?zhèn)€人的生活②諾齊克:《無政府、國家與烏托邦》，北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1991年版，第39-40頁。?？傊伦杂芍髁x的核心是反對福利國家，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由，不相信社會(huì)公正與平等，反對社會(huì)主義，推崇自由市場和自然法則。

對于新自由主義的關(guān)于國家和福利的理論，西方學(xué)者早有道德批判。他們認(rèn)為，在很大程度上，早期19世紀(jì)的古典自由主義接受了許多信仰和原則，而新自由主義哲學(xué)和理論已經(jīng)拒絕了關(guān)于科學(xué)、合理和進(jìn)步的啟蒙的認(rèn)同。新自由主義丟掉了人類完美的信仰，丟掉了全人類進(jìn)步的啟示，讓所有自然和經(jīng)濟(jì)的力量最終征服了人類理性的力量。新自由主義不僅拒絕了實(shí)現(xiàn)這件事情的可行性，也拒絕了實(shí)現(xiàn)這件事情的價(jià)值。因此新自由主義不是追求一個(gè)和諧的社會(huì)和帶來未來的全體人民的自由解放之間的平衡，追求的是岌岌可危和偶然的社會(huì)秩序;新自由主義提出不完善和不可預(yù)測性是人類社會(huì)的基礎(chǔ)。在這基礎(chǔ)上，新自由主義已經(jīng)放棄了自由的計(jì)劃③Martin，O’brien ＆ Sue，Penna:Theorising welfare:enlightenment and modern society，UK:SAGE publications，1998.。

美國有深厚的自由主義福利思想基礎(chǔ)。美國福利政策的基礎(chǔ)，具有以下幾點(diǎn)特征:在貧困的計(jì)劃上，第一，以救濟(jì)貧困為主;第二，以民間組織提供救助為主;第三，以社會(huì)工作的實(shí)踐而不是社會(huì)政策為主。在宏觀社會(huì)政策上，則強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任，市場的作用和商業(yè)保險(xiǎn)占很大比重。美國開創(chuàng)了并有非常好的社會(huì)工作專業(yè)實(shí)踐。但是，其福利基礎(chǔ)表明:第一，福利政策不具備保障公民基本的社會(huì)權(quán)利的屬性;第二，國家不承擔(dān)保障公民基本社會(huì)福利、干預(yù)福利分配的責(zé)任;第三，因?yàn)樯鐣?huì)政策與社會(huì)工作的區(qū)別還在于社會(huì)政策事關(guān)國家性質(zhì)、原則與理想社會(huì)等規(guī)劃和設(shè)計(jì)的因素，社會(huì)工作僅僅限于傳送和完成服務(wù)的過程，因此，不相信社會(huì)政策對一個(gè)理想社會(huì)的設(shè)計(jì)與追求。

新自由主義福利思潮導(dǎo)向的結(jié)果是:對內(nèi)國家并不保障全體公民基本的福利權(quán)利;總體追求保障經(jīng)濟(jì)利益最大化（好的投資環(huán)境要求社會(huì)保障降到最低以減少成本）。在新自由主義的趨導(dǎo)下，會(huì)出現(xiàn)另外一個(gè)結(jié)果:全球資本的肆意擴(kuò)張，一味追求經(jīng)濟(jì)利益、無休止地對資源的占有以及掠奪導(dǎo)致對環(huán)境的破壞;自發(fā)規(guī)律（或者自然法則）的驅(qū)動(dòng)不可避免地導(dǎo)向強(qiáng)權(quán)的世界，全球范圍內(nèi)帝國主義以及法西斯主義的產(chǎn)生。

新自由主義在上個(gè)世紀(jì)70年代發(fā)展到了極致。在70年代中期，福利國家出現(xiàn)了危機(jī)與矛盾。首先是經(jīng)濟(jì)問題，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家中，失業(yè)率從上個(gè)世紀(jì)60年代的3.2%，上升到70年代中期的5.5%;通貨膨脹率從3.9%上升到10.4%，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長從4.9%下降到2.4%，生產(chǎn)率增長從3.9%下降到1.4%④Pierson，Christopher:Beyond the Welfare State?Cambridge:Polity Press，1991:141-145.。經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生的同時(shí)，是公共支出的增長。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)要求降低社會(huì)支出。但是，此時(shí)的社會(huì)支出竟然從60年代的47.5%上升到了1981年的58.5%⑤OECD，Social Expenditure，1960-1990:Problems of Growth and Control，OECD，Paris，1985:14.。北歐國家出現(xiàn)了巨額赤字，特別表現(xiàn)在養(yǎng)老金的高額支出。

于是，來自經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政治哲學(xué)界的新自由主義者對福利國家的抨擊，得到了政界的支持。里根、撒切爾的“新右派”以強(qiáng)有力的手段、以去福利國家的方式強(qiáng)化了新自由主義的觀念及主張。他們采用了三張王牌:超負(fù)重的國家（overloaded state）、新自由主義、全球化作為有力的戰(zhàn)略武器，來呼吁選民和公共力量。他們強(qiáng)化市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，提倡私有化;認(rèn)為福利國家是對抗生產(chǎn)的，提倡新的個(gè)人主義;政策轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)和保護(hù)私有化的需要，制定新的政治經(jīng)濟(jì)規(guī)則支持私有化和市場，在福利的剩余模式上確立商業(yè)標(biāo)準(zhǔn);把福利國家轉(zhuǎn)型成以“家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查”為基礎(chǔ)和救濟(jì)補(bǔ)助式的支持，以及社會(huì)保險(xiǎn)為主的國家。全球范圍內(nèi)，自由主義模式的福利國家在增長⑥Pierson，Paul Ed:The Politics of the Welfare state，Oxford，Oxford University Press，2001;George，Vic ＆ Wilding，Paul，2 Globalization and Human Welfare，London，Palgrave，2002;Lewis，2003;Lewis，Jane:Responsibilities and Rights:Changing the Balance，in Nick Ellison Eds.Development of British Social Policy 2，Palgrave Macmillan.2003.。

英國以及其他的西方國家，為了降低自70年代以來經(jīng)濟(jì)的不景氣導(dǎo)致的滑坡，都企圖讓社會(huì)政策沿著商業(yè)的軌跡更加地有市場效率①Evans，Mark ＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，Palgrave Macmillan，2003:19-40，19-40.。所以，開始了對福利的改革。首先，是提倡福利的多元化。倡導(dǎo)市場、私有、第三部門等多方提供福利支持;第二是去機(jī)構(gòu)化。即讓居住在醫(yī)院中的老人及慢性病人返回社區(qū)。去機(jī)構(gòu)化意在解決長期住院的資金困難，但是，卻把公共的福利資源拍賣（拍賣國有養(yǎng)老院），福利資源私有;第三，是去官僚化。內(nèi)涵是福利的去國家化，減少國家的責(zé)任。出現(xiàn)了福利標(biāo)準(zhǔn)降低、削減項(xiàng)目等;第四，是市場化，把人民的福利推到市場。第五，是強(qiáng)調(diào)福利的個(gè)人責(zé)任?？傊?，就是國家擺脫福利責(zé)任，加速福利的市場化和強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任②E sping-AndersonEsping-Anderson，Costa:Welfare State in Transition，London，SAGE Publication，1996;Clarke，John，A world of Difference?Globalization and Study of Social Policy，in Lewis，Gail Eds.Rethinking of Social Policy，SAGE Publication.2000;Fink，Janet，Lewis，Gail＆ Clarke John:Rethinking European Welfare，SAGE Publication ，2001;Fink，Janet，Lewis，Gail＆Clarke John，2001:Rethinking European Welfare，SAGE Publication.。

四、競爭的國家:第三條道路還是新自由主義的變種

上個(gè)世紀(jì)90年代末，英國布萊爾和美國克林頓試圖在不改變現(xiàn)有的資本主義制度的基礎(chǔ)上，通過超越傳統(tǒng)社會(huì)民主主義和新自由主義，創(chuàng)立一種面向新世紀(jì)的更加靈活有效的策略。正如布萊爾所說的那樣，“第三條道路”就是當(dāng)代西方中左翼政黨“新世紀(jì)的新政治”③鄭偉，Lewis:《全球化與第三條道路》，長沙:湖南人民出版社，2003年版。。他們提出再結(jié)構(gòu)民族的國家（national state），其核心是把國家的性質(zhì)定為競爭性的國家，國家的作用作為支持經(jīng)濟(jì)市場規(guī)則與國際競爭的推動(dòng)者。在這個(gè)改革的前提下，一群新的政治企業(yè)家（entrepreneurs）相信，全身心地?fù)肀蚧?，恰?dāng)?shù)赝ㄟ^新的公共管理來管理和控制，重新改造的政府。改革的核心精神是國家要直接投資經(jīng)濟(jì)，減少再分配，需要“結(jié)束福利”。

西方學(xué)者概括了這個(gè)時(shí)期的四個(gè)經(jīng)典戰(zhàn)略類型:新自由主義，新合作（法團(tuán)）主義（neo-corporation），新國家主義（neo-statism），和新社群主義（communitarianism）④Jessop，Bob，F(xiàn)rom the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，SAGE Publication.2000:177-180，180.。新合作主義，即經(jīng)過談判探索私有、公共和第三部門的再建立，目的在于平衡競爭和合作。新國家主義意味著市場改革，國家尋求導(dǎo)向市場力量來支持國家經(jīng)濟(jì)政策。新社群主義強(qiáng)調(diào)了“第三部門”和“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的貢獻(xiàn)和草根經(jīng)濟(jì)（自下而上）的作用。福利國家被全面市場化的具體做法是:在公共和社會(huì)服務(wù)創(chuàng)造內(nèi)部的市場;通過合同來簽訂服務(wù)和任務(wù)，擴(kuò)大私有部門利益的成分;改福利為有償服務(wù);培訓(xùn)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)讓個(gè)人獨(dú)立脫離國家福利;把公民接收服務(wù)的權(quán)利或者福利津貼轉(zhuǎn)化為經(jīng)過申述要求的救濟(jì)⑤Jessop，Bob，F(xiàn)rom the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，SAGE Publication.2000:177-180，180.。

私有化和市場化的趨勢反射了全球化的現(xiàn)實(shí)。全球化要求民族國家更加開放與市場化，更多地采納私有化，同時(shí)國家接受市場化的經(jīng)濟(jì)和政治的結(jié)果;要求接受新自由主義的輿論，削弱國家福利的保護(hù)以降低投資成本;全球化強(qiáng)調(diào)了通過合同的福利的個(gè)人負(fù)責(zé)，強(qiáng)化了個(gè)人主義;全球化不僅是外部的滲透，其也替代了國家對國內(nèi)政策的選擇⑥Evans，Mark ＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，Palgrave Macmillan，2003:19-40，19-40.。全球化要求國家有效地圍繞其革新，具體在社會(huì)福利政策上，正經(jīng)歷著從集體到個(gè)人的契約、從公共到私有制、從授權(quán)到簽訂合同的轉(zhuǎn)變，把國民福利權(quán)利轉(zhuǎn)向一個(gè)消費(fèi)導(dǎo)向的價(jià)值體系。社會(huì)福利性質(zhì)已經(jīng)變化，已經(jīng)改變了政策和公眾、國家與社會(huì)之間的基礎(chǔ)的社會(huì)紐帶，意識形態(tài)的性質(zhì)則是民主的社會(huì)團(tuán)結(jié)在衰退⑦Evans，Mark＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，pp19-40，Palgrave Macmillan，2003:40.。

于是，西方學(xué)者分析，以英國、美國為主要代表的西方福利國家的超越新自由主義和社會(huì)民主主義的第三條道路的改革，在強(qiáng)調(diào)競爭的國家和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目的上，創(chuàng)造出了許多新的有效的、科學(xué)的方法;但是，其本質(zhì)上卻導(dǎo)致了英國和美國成為更加典型的自由主義模式的福利國家。西方學(xué)者評議，繼新右派以后，布萊爾、克林頓第三條道路出現(xiàn)，也是新自由主義的繼續(xù)。到了20世紀(jì)90年代末，西方社會(huì)政策學(xué)者開始反思這些改革，用社會(huì)政策的標(biāo)準(zhǔn)評估福利，諸如《照顧在混亂中》①H adley，Roger＆ Clough，Roger:Care in Chaos:Frustration and Challenge in Community Care，1996:Continuum International Publishing Group.等諸多著作與文章，呼吁國家的責(zé)任與公民權(quán)利問題，但于事無補(bǔ)，不可逆轉(zhuǎn)。此時(shí)，布萊爾政府說，在全球化下，國際主義已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，在國家內(nèi)部，隨著福利的削減和變質(zhì)，福利國家的公正原則缺失，一切是二戰(zhàn)以后所創(chuàng)立的“人民的國家”的背離。

五、北歐福利國家的辯護(hù)與行動(dòng):社會(huì)投資與社會(huì)企業(yè)

上個(gè)世紀(jì)70年代，福利國家，特別是北歐福利國家遭遇了挫折。當(dāng)北歐國家擔(dān)負(fù)巨額赤字，出現(xiàn)高失業(yè)率的時(shí)候，學(xué)界發(fā)出了北歐福利國家隨風(fēng)而去的哀嘆。諸多文章表明這樣的觀點(diǎn)，福利國家的理想似乎僅僅是一個(gè)烏托邦。北歐福利國家似乎展示給世人兩點(diǎn)結(jié)論:第一，社會(huì)支出的不可持續(xù);第二，福利國家不過是一個(gè)理想的童話。

在強(qiáng)大的全球化趨勢面前，北歐國家嘗試著做出改變。

1、首先嘗試了去國家化

北歐國家對國家社會(huì)福利制度作了改革，首先是去國家化。例如，北歐的養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)，以前是由中央制定政策、中央撥款、中央監(jiān)察督促、中央評估;地方市政府具體實(shí)施，地方市政府補(bǔ)充資金，地方市政府建設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，地方市政府提供服務(wù)，最后由地方的社會(huì)工作者執(zhí)行。在上個(gè)世紀(jì)80年代，北歐國家改革養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，把中央統(tǒng)籌的養(yǎng)老計(jì)劃下放到了地方各地②Kroger，Teppo:Central Regulation of Social Care under Change in Finland，International Journal of Sociology and Social Policy，Vol.31，No3/4，pp.148-159.2011:150，148-159.。2011年，北歐學(xué)者發(fā)表文章評述這個(gè)改革:當(dāng)中央統(tǒng)籌改革下放到地方后，國家的干預(yù)小了，地方政府自己制定區(qū)域政策，可以不再撥款，這樣不能保證提供給老人以適當(dāng)?shù)姆?wù);同時(shí)各地的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一，造成社會(huì)服務(wù)的混亂。缺少國家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，就不能保證基本服務(wù)的提供，也不能保障服務(wù)的質(zhì)量。因此，學(xué)者對國家失職做了批判，呼吁重新國家統(tǒng)籌，要求回到政府的宏觀控制，加強(qiáng)社會(huì)照顧服務(wù)的中央政府管理，強(qiáng)化國家的作用③Kroger，Teppo:Central Regulation of Social Care under Change in Finland，International Journal of Sociology and Social Policy，Vol.31，No3/4，pp.148-159.2011:150，148-159.。

2、理論的探索:社會(huì)投資

面對新自由主義對福利國家的強(qiáng)勢批判，北歐專家探索福利政策理論，以強(qiáng)化福利國家的立場。

他們首先發(fā)展了吉登斯的社會(huì)投資理論，這和以往的福利理論的出發(fā)點(diǎn)不同。北歐學(xué)者說，社會(huì)投資理論，“有一個(gè)從商品化到去商品化的改變，這個(gè)理論解釋北歐福利國家可以提供更多勝任的勞動(dòng)力，回應(yīng)全球化的競爭”④Sipil?，Jorma，Social Policy as Social Investment?University of Tampere，A speech given at Zhengjiang University，2009.的說法。吉登斯說，“老的福利國家尋求保護(hù)人民避免來自市場的風(fēng)險(xiǎn)——社會(huì)投資國家讓人們在市場中變成更加強(qiáng)大的行動(dòng)者”⑤Giddens，Anthony:The third way and its critics，Cambridge:Polity Press，1998.。過去區(qū)分福利國家類型的理論基礎(chǔ)，是看這個(gè)國家的去商品化（de-commodification）程度。英美國家的國家福利的商品化程度高，因此被稱為“自由主義的福利國家”;北歐國家去商品化程度高，被稱為“社會(huì)民主主義的福利國家”⑥Esping-Anderson，Costa:Three Worlds of Welfare Capitalism，Princeton University Press，1990.。埃斯平-安德森對北歐的福利模式給予解釋:斯堪的納維亞顯示的策略是:“福利國家資源不斷地從被動(dòng)地收入維持向就業(yè)和促進(jìn)家庭繁榮轉(zhuǎn)移……北歐福利國家可以說是帶頭發(fā)起了一個(gè)社會(huì)投資戰(zhàn)略”⑦Esping-Anderson，Costa:Welfare State in Transition，London:SAGE Publication，1996.。西皮萊（Sipil?）說，“社會(huì)投資是為了獲取人力資本，改進(jìn)人類在未來的生產(chǎn)能力?！迸c其說這是新的方法，不如說是在新自由主義的批判面前為福利國家的意義作出的闡述與辯護(hù)。在全球化與刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的語境下，福利國家是有效的，是為了長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然，這個(gè)理論確實(shí)試圖給福利國家找到走出困境的出路。福利國家的神話沒有結(jié)束，在全球化的經(jīng)濟(jì)的新形勢面前，還在延續(xù)著獨(dú)特的功能。西皮萊認(rèn)為社會(huì)政策有三個(gè)功能，第一，控制收入風(fēng)險(xiǎn);第二，人類投資;第三，保持社會(huì)融合。這些理論闡述讓北歐福利國家繼續(xù)保持著福利國家的理念與實(shí)踐⑧Sipil?，Jorma，Social Policy as Social Investment?University of Tampere，A speech given at Zhengjiang University，2009.。

3、實(shí)踐的探索:社會(huì)企業(yè)與市場化——新公共管理模式

新公共管理模式的基本理念是:如果公共部門、福利國家按照市場準(zhǔn)則運(yùn)作，那么公共部門、福利國家工作會(huì)更加有效。丹麥的奧胡斯郡的公司引入了市場邏輯模式①Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會(huì)包容:理想和現(xiàn)實(shí)之間》，《社會(huì)福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。。過去的地方政府既要負(fù)責(zé)資助公共服務(wù)機(jī)構(gòu)又要負(fù)責(zé)運(yùn)營服務(wù)。丹麥公司模式目標(biāo)是把服務(wù)機(jī)構(gòu)變成為獨(dú)立的供應(yīng)者，即社會(huì)企業(yè)機(jī)構(gòu)，由地方政府委托它們服務(wù)。地方政府為郡內(nèi)所有服務(wù)聘用者創(chuàng)造一套共同的語言和參照系;總體目標(biāo)和決議應(yīng)該由郡議會(huì)制定，包括計(jì)劃、指導(dǎo)方針、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和程序;服務(wù)的效果由專家評估，消費(fèi)者感受服務(wù)質(zhì)量。

這個(gè)模式在經(jīng)濟(jì)上很有效，“15年來，新公共管理的不同模式已經(jīng)奠定了福利服務(wù)受市場力量的支配的基礎(chǔ)”?！坝眯鹿补芾淼氖侄蝸磉\(yùn)行福利國家預(yù)示著公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能確定精確的目標(biāo)并且明確達(dá)到這些目的的方式”②Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會(huì)包容:理想和現(xiàn)實(shí)之間》，《社會(huì)福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。。這個(gè)方式不僅僅在北歐，在西歐國家被普遍推廣采用。這個(gè)模式贏得了德國的“卡爾貝塔斯曼獎(jiǎng)”，被認(rèn)為是“歐洲發(fā)展提高公共部門效率的最好的公共事業(yè)”③Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會(huì)包容:理想和現(xiàn)實(shí)之間》，《社會(huì)福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。。

當(dāng)全世界支持福利國家理論的學(xué)者和政策決策者為這些模式而欣喜的時(shí)候，北歐專家的分析，依舊要求我們提高警覺。北歐專家說，這個(gè)模式也帶來另一結(jié)果。首先，他們分析說:“新公共管理改變了福利國家中社會(huì)包容的原則。特別是將具有權(quán)利與義務(wù)的公民概念重新定義為有自由選擇的消費(fèi)者，并且從‘我的錢可以為我?guī)硎裁础慕嵌葋砜创＠麌??！奔锤＠麌业墓裆鐣?huì)的權(quán)利與義務(wù)的實(shí)質(zhì)被花錢購買消費(fèi)的內(nèi)涵代替，實(shí)際上用市場購買消費(fèi)取代國家福利提供。

第二，那么誰來購買?北歐專家進(jìn)一步揭示說，以準(zhǔn)市場方式、購買服務(wù)、社會(huì)企業(yè)等“運(yùn)營和組織福利國家的方式（結(jié)果）適合于富裕公民。給他們（富人）增加了選擇的機(jī)會(huì)，而窮人失去了權(quán)利”。因此改革的結(jié)果是:福利國家為了富人服務(wù)，是富有的有錢人購買選擇的自由，窮人的社會(huì)福利權(quán)利喪失。而國家干預(yù)福利的基本出發(fā)點(diǎn)是，為窮人、有困難的人和需要的人服務(wù)。

第三，北歐專家分析，福利國家的改革已經(jīng)出現(xiàn)在傳遞服務(wù)的時(shí)候有盈利的可能。確實(shí)，用市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理是有效的，但是把福利變成了盈利，在某種程度上是性質(zhì)的改變。

所以，最后，北歐社會(huì)政策專家得出結(jié)論:北歐福利國家的性質(zhì)正在轉(zhuǎn)變，“正在從典型的社會(huì)民主型福利國家向有自由型福利國家元素混合的模式轉(zhuǎn)變”④Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會(huì)包容:理想和現(xiàn)實(shí)之間》，《社會(huì)福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。，從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的數(shù)據(jù)中，可以見到，北歐模式由于強(qiáng)調(diào)了政治價(jià)值和福利原則，由于普遍的覆蓋和高水平的福利，由于社會(huì)平等和社會(huì)和諧贏得了世界范圍的尊敬。具有社會(huì)民主主義特征的北歐國家通過包容性的社會(huì)政策和普遍主義的公共福利分配，限制貧困，收入平等，社會(huì)穩(wěn)定，公民對政府和政治機(jī)構(gòu)有較高程度的信任，公民之間存在著高度信任。其實(shí)，在教育、醫(yī)療和老年保險(xiǎn)上，北歐國家依舊具有鮮明的福利國家的特色，但是北歐國家在維護(hù)普遍主義的公民權(quán)性質(zhì)上遭到挑戰(zhàn)，普遍主義的福利遭遇了困境?；鶢栠_(dá)和庫恩勒在中國—北歐社會(huì)福利研討會(huì)上直指問題的核心:“普遍主義原則遭遇挑戰(zhàn)——挪威福利國家，趨向一個(gè)觀念的轉(zhuǎn)型?普遍主義的措施是北歐福利模式的特征，它意味著綜合的公共責(zé)任和覆蓋每一個(gè)人的社會(huì)權(quán)利。它在經(jīng)濟(jì)上也是一個(gè)好的戰(zhàn)略”⑤Kilda，Nanna＆ Kuhnle，Stein，The Principle of Universalism Challenged:Towards an Ideational Shift in the Norwegian Welfare State?Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。最近的研究已經(jīng)導(dǎo)致了懷疑，是否北歐國家還獨(dú)具平等的福利國家的特色⑥Kvist，Jon ＆ Greve，Bent，“Has the Nordic Welfare Model Been Transformed?”Social Policy ＆ Administration，Vol.45，No.2，April 2011，p146-160.。

他們分析幾個(gè)問題:第一，北歐這個(gè)給人類帶來理想的群體，普遍主義原則的動(dòng)搖，理想的社會(huì)愿望逐漸褪色。過去和北歐學(xué)者談話，他們會(huì)說人類還沒有創(chuàng)造出一個(gè)美好的世界。而現(xiàn)在，一些學(xué)者會(huì)說，也許我們目前所處的是最好的社會(huì)，我們的孫子輩們是不會(huì)享有了。第二，北歐國家兩極分化的趨勢出現(xiàn)。民族國家的福利水平降低，北歐貧富差距增大;第三，北歐國家，已經(jīng)退縮到福利的民族主義。2012年在赫爾辛基大學(xué)召開的中國北歐研討會(huì)上，彼得森（Petersen）教授做出了結(jié)論:我們未來的趨勢是福利的民族主義，這種說法排斥了移民以及外來人口的福利，這也就動(dòng)搖了社會(huì)政策的社會(huì)融合功能⑦Petersen，Klaus，Nordic Social Policy Language，Concepts and Images，Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。普遍主義原則動(dòng)搖后，福利就不能代表全體公民的權(quán)利，這意味著將在根本上動(dòng)搖福利國家的本質(zhì)。

“2011年的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上一個(gè)事件引起關(guān)注:占世界支配地位的政治操縱者在已經(jīng)做好了充分的準(zhǔn)備之后，把有關(guān)這個(gè)模式的核心標(biāo)準(zhǔn)元素的問題拋給了董事會(huì)。普遍主義——這個(gè)已經(jīng)制造了成功的模式，在這一天，它被宣判為導(dǎo)致了更高的社會(huì)的、政治的和經(jīng)濟(jì)的花費(fèi)。在長遠(yuǎn)看來，這個(gè)點(diǎn)燃政治和經(jīng)濟(jì)的活力，能影響其他方面的力量的核心的規(guī)范原則，最終將要被背棄”①K ilda，Nanna＆ Kuhnle，Stein，The Principle of Universalism Challenged:Towards an Ideational Shift in the Norwegian Welfare State?Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。此時(shí)，我們看到世界政治與經(jīng)濟(jì)支配力量對全球發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。同時(shí)，也看到，北歐國家面對這樣的宣判和結(jié)局，是悲愴又可謂無力回天。

六、誤區(qū)分析及對福利的反思

西方福利國家從建設(shè)到衰落的過程中，經(jīng)歷過理想的確立與實(shí)施，遭遇了現(xiàn)實(shí)的困境和意識形態(tài)的襲擊，又有出自不同目的的多種理論和實(shí)踐的改革探索。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化的趨勢中，為了適應(yīng)國際的趨勢，福利國家在改變自己，但是在發(fā)展中，它們發(fā)現(xiàn)，原來的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)都被取代。

中國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會(huì)主義國家，在社會(huì)福利體制的建設(shè)過程中，中國需要建設(shè)服務(wù)性的政府，把政府的部分職能轉(zhuǎn)移;同時(shí)需要培育公民意識和建設(shè)社會(huì)組織，提供專業(yè)的服務(wù);需要更多的社會(huì)資源提供投入社會(huì)服務(wù)以保證服務(wù)的有效和節(jié)約。但是在這一進(jìn)程中，我們警惕福利去國家化的陷阱。

1、誤區(qū)分析

第一，對國家福利功能的批判，要求國家責(zé)任的退出。

中國也出現(xiàn)了要求國家福利責(zé)任成分削減，讓民間、社會(huì)和企業(yè)擁有更多空間的呼聲。當(dāng)政府提出要轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府的時(shí)候，當(dāng)民間力量批評政府資源太多的時(shí)候，都有聲音要求政府責(zé)任的減弱與退讓。不僅僅是政府，還涉及到半官方的人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等等，賦予官方和半官方的福利責(zé)任以負(fù)面的含義。根據(jù)西方福利國家對福利的縮減的出發(fā)點(diǎn)、方式和結(jié)果的過程，我們需要分析，這些呼吁的理性和含義。

第二，以削弱國家責(zé)任為前提提出公民社會(huì)建設(shè)。

公民社會(huì)不僅僅具有社會(huì)的含義，還是一個(gè)關(guān)系到政治領(lǐng)域的詞匯。國內(nèi)的許多輿論認(rèn)為，政府權(quán)力集中就會(huì)腐敗，希望國家讓出更多的空間，呼吁把更多的空間轉(zhuǎn)讓給社會(huì)。輿論認(rèn)為發(fā)展社會(huì)組織就是建立公民社會(huì)，而公民社會(huì)就可以克服政府的腐敗。其次是認(rèn)為公民社會(huì)給予公民與社會(huì)更多的自由。從上面對西方福利國家的分析中可以看到，在福利領(lǐng)域談自由和其他領(lǐng)域不同。福利領(lǐng)域的自由實(shí)際上是給更多的大財(cái)團(tuán)、大資本集團(tuán)擁有資本占有和流動(dòng)的自由，是財(cái)富勢力、資本市場和富人的自由。如果這個(gè)自由得到充分地保護(hù)，就削減了人民的福利，就會(huì)和福利的含義背道而馳。

第三，在公平競爭旗幟下，名為倡導(dǎo)福利的多元化實(shí)質(zhì)為福利的私有化

福利多元化是探索國家不能完全承擔(dān)服務(wù)提供，能否充分利用社會(huì)資源，同時(shí)把服務(wù)與管理分離的方式。但是，它在歷史上確實(shí)也有其他的意圖，即以福利的多元化來削弱政府的福利作用，以私有化和個(gè)人責(zé)任代替政府的福利功能;以公平競爭、反對壟斷、市場化等為理由，以多元化為手段化解國家對福利的作用，最后是公民福利的無保障、國家福利的消失和企業(yè)利用福利的盈利。

2、重申福利的科學(xué)含義

為什么說前述三條是誤區(qū)，我們需要從社會(huì)政策的理論來分析什么是福利。所謂福利，在常規(guī)的意義上指政府在個(gè)人和家庭收入、衛(wèi)生健康、住房、教育、養(yǎng)老和就業(yè)培訓(xùn)以及公共服務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)的行為，它包括了國家、社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個(gè)人的提供的福祉政策。“政府行為不僅僅包含了福利和服務(wù)的直接提供，實(shí)際上還包含對私有個(gè)人的不同的福利構(gòu)成的法規(guī)和資助（包括財(cái)政的救助）”。在英國社會(huì)政策專家諾曼·吉斯伯格（Norman Ginsbury）看來，“福利國家”和“社會(huì)政策”在實(shí)質(zhì)上是同義詞②Norman，Ginsburg:Divisions of Welfare，A Critical Introduction to Comparative Social Policy，London:SAGE Publication，1992.?！吧鐣?huì)政策的經(jīng)典的理由是將要導(dǎo)致一個(gè)更大的社會(huì)公正?！鐣?huì)政策變成了現(xiàn)代政治的核心任務(wù):應(yīng)該通過國家干預(yù)決策處理危機(jī)，再分配應(yīng)該被國家的權(quán)威強(qiáng)制實(shí)施”①Baldock，John Eds.:Social Policy，Oxford:Oxford University Press，2003.。

那么，社會(huì)政策較為權(quán)威的定義是，“國家經(jīng)過蓄意地干預(yù)，把資源重新分配給其公民，以便取得福利的目的”②Baldock，John Eds.:Social Policy，Oxford:Oxford University Press，2003.。通常歐美學(xué)界把社會(huì)政策解釋為:政府為直接滿足人們的社會(huì)需要和社會(huì)福利而制定的政策，一般包括社會(huì)保障、健康、公共服務(wù)、住房政策、教育政策等。對于社會(huì)政策和社會(huì)工作的限定，學(xué)者有許多不同的解釋，但是基本的可以確定是英國學(xué)者邁克爾·希爾將社會(huì)政策解釋為“影響福利的政策行為”③邁克爾希爾:《理解社會(huì)政策》，北京:商務(wù)印書館，2003年版。。主要是國家通過再分配對人們社會(huì)福利的干預(yù)，以轉(zhuǎn)移支付的方式把社會(huì)支持以一定的比例轉(zhuǎn)移到需要幫助的人和地區(qū)，以保證國家疆域內(nèi)的全體公民（不僅僅是弱勢群體和有特殊需要的人），能夠保持基本的生活標(biāo)準(zhǔn)和較為體面的生活。因此，社會(huì)政策對福利的定義很明確。所以，我們也可以解釋，美國至今沒有社會(huì)政策這一個(gè)專業(yè)，因?yàn)樗褪茄芯繃覍Ω＠恼咝袨?。諾曼·吉斯伯格認(rèn)為，“社會(huì)政策的概念至少也在兩個(gè)其他的方向被有效地?cái)U(kuò)展。首先，它必須涵蓋政府和立法機(jī)構(gòu)不斷地代表社會(huì)政策的制定機(jī)構(gòu)履行責(zé)任，包括國家、區(qū)域和地方政府等等的行為等。第二，社會(huì)政策的概念應(yīng)該囊括政府機(jī)構(gòu)的非活動(dòng)領(lǐng)域，如家庭政策，實(shí)際上政府的政策已經(jīng)在很大程度上干涉了私人家庭的生活方式”④Norman，Ginsburg:Divisions of Welfare，A Critical Introduction to Comparative Social Policy，London:SAGE Publication，1992.。在科學(xué)的定義上，國家在福利上的作用非常明確。

因此，福利的含義是國家干預(yù)人民的生活。而這種干預(yù)，體現(xiàn)了為了人民這一基礎(chǔ)原則。如果不經(jīng)過政府干預(yù)的福利，只能說是自然狀態(tài)下的福利，而不能說國家制定的了政策。對于國家的福利，一定要經(jīng)過政府的干預(yù)。同時(shí)，國家必須是人民的國家，政府應(yīng)該是為人民服務(wù)的政府。這就決定了福利的性質(zhì)。

七、結(jié)論:中國的借鑒意義

中國從西方福利國家發(fā)展的進(jìn)程中要體會(huì)和學(xué)習(xí)什么?我們認(rèn)為有三點(diǎn):

1、必須堅(jiān)持國家對福利的干預(yù)，明確國家在國民福利中的作用

由于西方國家的政治體制，選舉與民生的分離造成政治家不承擔(dān)責(zé)任，政黨可以推諉責(zé)任，政府可以選擇不為大多數(shù)人的福利負(fù)責(zé)。中國的社會(huì)主義國家性質(zhì)決定了國家責(zé)任的不可替代。中國政府有責(zé)任保障公民的基本社會(huì)福利權(quán)利;制定基本的政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、檢查監(jiān)督和評估。

2、學(xué)習(xí)和探索先進(jìn)的西方國家的推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)的做法經(jīng)驗(yàn)

要適當(dāng)?shù)赜羞x擇性地借鑒西方的社會(huì)福利改革探索，要培育發(fā)展專業(yè)化、職業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)組織，培育公民意識以及公民社會(huì)，發(fā)展兼顧福利事業(yè)與經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)企業(yè)，運(yùn)用諸如準(zhǔn)市場規(guī)則、社會(huì)企業(yè)、社會(huì)投資、購買服務(wù)、多元化服務(wù)提供等等方式。這些方法實(shí)踐在西方國家出現(xiàn)了問題，并不意味著我們就此止步。要堅(jiān)守社會(huì)公正的原則，堅(jiān)守社會(huì)主義國家的性質(zhì)基礎(chǔ)與為人民服務(wù)的宗旨。對照英美國家，他們的政治和經(jīng)濟(jì)體制難以建立這樣的原則與基礎(chǔ);和北歐國家比起來，這些國家的資本主義的私有制的基本矛盾也決定了其難以走出困境。

3、探索中國式的福利道路

如果完全照搬西方國家的做法，中國會(huì)重蹈西方發(fā)達(dá)國家的覆轍，走不出福利的陷阱。要在社會(huì)主義的基礎(chǔ)上，引進(jìn)西方先進(jìn)的管理辦法，要重視、珍惜和發(fā)揚(yáng)中國現(xiàn)有的積極的福利因素。要?jiǎng)?chuàng)造中國自己獨(dú)特的道路，中國自己有許多很好的福利文化傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，要發(fā)揚(yáng)光大。新中國的前20年，國家投入的錢不多，卻建立了初步的社會(huì)福利機(jī)制。在農(nóng)村建立了合作醫(yī)療制度、普及義務(wù)教育，五保制度、救災(zāi)救濟(jì)和集體福利等等，在城市建立了醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等。因此，不完全是金錢的問題。中國在歷史上就有國家對福利的干預(yù)的文化精髓和實(shí)踐。中國共同富裕的社會(huì)主義原則，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，集體組織網(wǎng)絡(luò)，基層社區(qū)架構(gòu)，傳統(tǒng)的文化，家庭的功能等等，都是積極的福利因素，這些是中國社會(huì)福利可持續(xù)發(fā)展的保障。