基于管理學(xué)的林地落界項(xiàng)目管理探討

駱 欽 鋒

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州310019）

基于管理學(xué)的林地落界項(xiàng)目管理探討

駱 欽 鋒

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州310019）

從林地落界背景實(shí)際出發(fā)，考慮地方林地利用監(jiān)管現(xiàn)狀，從管理學(xué)角度重新對林地落界項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)識、分析、討論，并從管理學(xué)的四種基本職能出發(fā)，對林地落界項(xiàng)目進(jìn)行管理可行性探討。

林地落界；管理學(xué)；項(xiàng)目管理

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國力不斷增強(qiáng)，國家對林業(yè)工作愈來愈重視，政策扶持力度不斷加大。相應(yīng)的，林業(yè)也是處在不斷發(fā)展、不斷完善、不斷進(jìn)步的進(jìn)程中。作為國家林業(yè)局的直屬單位，每年有大量的任務(wù)、項(xiàng)目需要按時(shí)保質(zhì)保量的完成，那么如何按照國家部署，針對既定目標(biāo)，完成好工作是一個(gè)值得科學(xué)性解決的問題。從管理學(xué)角度，全面的去考慮、審視林業(yè)項(xiàng)目工作，特別是科學(xué)管理當(dāng)前急需完成的林地落界和“全國林地一張圖”項(xiàng)目，不失為一種建設(shè)性和有益的探索。

1 關(guān)于林地落界的管理學(xué)原理

管理學(xué)是研究如何合理組織和協(xié)調(diào)人類活動，以提高稀缺資源利用效率、增進(jìn)人類福利的科學(xué)。管理是人類走向文明的伴生物，是人類為求得生存與發(fā)展的自覺意識。管理就是社會組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動[1]。在管理理論的發(fā)展過程中，有許多不同的管理思想涌現(xiàn):⑴強(qiáng)調(diào)管理作用—（F.W.Taylor）“管理就是謀取剩余”，“投入大于產(chǎn)出”，強(qiáng)調(diào)管理的效益效率；[2]⑵強(qiáng)調(diào)管理者作用—（M.P.Follert1868-1933）“管理就是通過別人將事情辦妥的藝術(shù)”；[3]⑶強(qiáng)調(diào)管理過程—（Henri.Fayol-1916）“管理就是實(shí)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”；[4]⑷以及（H.L.Sisk）“管理就是通過計(jì)劃工作、組織工作、領(lǐng)導(dǎo)工作和控制工作諸過程來協(xié)調(diào)所有資源，以便達(dá)到既定的目標(biāo)”；[5]⑸強(qiáng)調(diào)決策作用—（H.A.Simon-1978諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎）“管理是決策”，決策貫穿管理全過程與所有方面；[6]⑹綜合性與系統(tǒng)論觀點(diǎn)定義—（Harold koontz & Heinz Weihrich ）系統(tǒng)論者認(rèn)為管理就是根據(jù)一個(gè)系統(tǒng)所固有的客觀規(guī)律，施加影響于這個(gè)系統(tǒng)，從而使該系統(tǒng)呈現(xiàn)一種新狀態(tài)的過程。[7]

現(xiàn)代管理理論研究的立場、角度、方法不同，因此管理的內(nèi)涵也就極為豐富。一般來說，管理的基本職能分為:計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制。對管理職能的認(rèn)識不斷深化，不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域在管理職能內(nèi)容上有差別。我們可以通過圖1來表述管理者與組織目標(biāo)間的關(guān)系:

圖1

2 林地落界項(xiàng)目基本情況與分析

2.1 林地落界概述

依據(jù)現(xiàn)有森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、公益林區(qū)劃界定等成果，以DOM為基礎(chǔ)，通過遙感判讀核實(shí)，輔以適當(dāng)?shù)默F(xiàn)地調(diào)查，按照林地落界基本條件和精度要求，落實(shí)現(xiàn)有林地和依法可用于林業(yè)發(fā)展的其它土地的邊界和圖斑。[8]

林地落界要綜合運(yùn)用遙感影像、地理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)，依據(jù)現(xiàn)有森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果（以二類調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為主）、公益林區(qū)劃界定成果，結(jié)合森林經(jīng)營活動檔案和林地征占用范圍等資料，按照林地落界基本條件和精度要求，結(jié)合必要的補(bǔ)充調(diào)查（沒有開展森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的，采用遙判讀勾繪和現(xiàn)地核實(shí)相結(jié)合的方法），勾繪林地邊界，落實(shí)現(xiàn)有林地和依法可用于林業(yè)發(fā)展的其它土地的邊界和圖斑，將林地及森林界線、范圍落實(shí)到遙感影像底圖上。

2.2 地方林業(yè)現(xiàn)狀分析

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況不同，對林業(yè)工作的重視程度不一，林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)水平也是參差不齊。同時(shí)隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟(jì)下，森林資源使用和林地管理上也存在著許多的差異。林地征占用、林木采伐、林地利用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等各種不確定因素加重了地方林業(yè)職能部門的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，同時(shí)加大了管理的難度。譬如:地方政府為了方便民生，大力發(fā)展交通以及水利（公路、鐵路、航空及水利設(shè)施建設(shè)等），都會或多或少的使用林地資源，而相應(yīng)的，林地使用的審批和監(jiān)管工作也會大大增加。

3 基于管理學(xué)的林地落界技術(shù)流程

按照國家統(tǒng)一部署，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成以省、自治區(qū)、直轄市為單位，提交通過驗(yàn)收檢查的林地落界成果矢量數(shù)據(jù)。提交成果數(shù)據(jù)內(nèi)容，包括省級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等行政界數(shù)據(jù)，林班、小班（或圖斑）等林地圖斑數(shù)據(jù)，森林類別、林地質(zhì)量等級等林地現(xiàn)狀專題數(shù)據(jù)，林地保護(hù)等級、林地功能分區(qū)、主體功能區(qū)等林地保護(hù)利用規(guī)劃專題數(shù)據(jù)。

3.1 計(jì)劃

積極制訂工作計(jì)劃。計(jì)劃的制訂首先要進(jìn)行環(huán)境研究，環(huán)境的特點(diǎn)及其變化必然制約組織活動方向和內(nèi)容的選擇。在實(shí)際的林地落界項(xiàng)目中，技術(shù)環(huán)境、組織環(huán)境、社會因素、自然因素等等都互相制約，互相關(guān)聯(lián)。而這些諸多影響因素的綜合表現(xiàn)形式可以用下圖2表示出:

圖2

依照林地落界項(xiàng)目的特點(diǎn)，實(shí)行分階段任務(wù)完成制度。第一階段:遙感影像的整理以及現(xiàn)有森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果（以二類調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為主）、公益林區(qū)劃界定成果矢量數(shù)據(jù)的收集；第二階段:遙感影像底圖判讀、勾繪使林地邊界與圖像相吻合（尤其是區(qū)劃出明顯已征占用的林業(yè)用地，譬如采礦、水利設(shè)施、建筑用地等等）；第三階段:收集地方政府國土等諸部門的土地規(guī)劃等資料，并區(qū)劃功能分區(qū)；第四階段:按照2020年的總體規(guī)劃，規(guī)劃出林地計(jì)劃發(fā)展區(qū)域及完成林地生產(chǎn)力等各項(xiàng)因子的計(jì)算。

概括的講，強(qiáng)調(diào)以完成目標(biāo)為中心，實(shí)行目標(biāo)管理MBO（Management by Objectives），將落界項(xiàng)目的各項(xiàng)目標(biāo)、指標(biāo)分解至各工作小組及個(gè)人。上級管理人員分階段工作目標(biāo)對工作小組及工作人員進(jìn)行管理、工作安排及技術(shù)指導(dǎo)。

3.2 組織

按計(jì)劃目的全面開展組織工作。在林地落界工作中，有相當(dāng)大的工作量集中在遙感影像底圖判讀、勾繪林地邊界使之與影像吻合這些工作中。對判讀、勾繪人員的組織分配與安排配置是一個(gè)需要仔細(xì)考量的工作。而針對計(jì)劃中第一階段和第三階段的工作則需要預(yù)留出時(shí)間，安排專業(yè)人員赴落界地區(qū)收集第一手資料。

在這里，我們需要認(rèn)識到涉及兩個(gè)方面的技術(shù)問題:一是地理信息系統(tǒng)使用的技術(shù)問題；另一個(gè)則是林地規(guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)問題。技術(shù)水平不僅影響組織活動的效果和效率，而且會作用于組織活動的內(nèi)容劃分、職責(zé)的設(shè)置和工作人員的素質(zhì)要求；信息處理的好壞、快慢必將影響組織中的工作進(jìn)度、安排和形式。

在實(shí)際落界工作中，既有復(fù)雜性，也有規(guī)范性，更有統(tǒng)一性。其中，復(fù)雜性，各地區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都有其地域上的特點(diǎn)，所以在技術(shù)層面上的處理更需要細(xì)化；規(guī)范性，雖然各地域上有其特點(diǎn)，但也有其共通的地方，譬如建設(shè)用地，這個(gè)就需要明確規(guī)范其判讀的必須性；統(tǒng)一性，最終一個(gè)縣的工作全部完成，則意味著該地區(qū)的所有縣，以及該省所有的地區(qū)形成的最終結(jié)果是一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)果，是要與原先既定目標(biāo)相匹配的，也就是與國家部署要求的工作是一致的。

在組織安排中，更傾向于樹狀結(jié)構(gòu)分布且基礎(chǔ)小組之間優(yōu)化溝通交流。如下圖3所示。

圖3

從上圖中我們可以看見一個(gè)明細(xì)的組織安排圖，但還需補(bǔ)充的是，我們注意到強(qiáng)調(diào)以完成目標(biāo)為中心，實(shí)行目標(biāo)管理MBO，在技術(shù)層面上，各小組、成員之間都有著交流和溝通。同時(shí)技術(shù)負(fù)責(zé)人B也參與技術(shù)的指導(dǎo)，在共同的MBO機(jī)制之下，完成管理既定目標(biāo)。

3.3 領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)在項(xiàng)目工作中，主要起到三個(gè)作用:指揮作用、協(xié)調(diào)作用、激勵作用。套用布萊克（Blake）和穆頓（Mouton）提出的管理方格理論，[9]如下圖4所示。

圖4

由圖中我們可以看出5種類型的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格:

（1-1）貧乏型領(lǐng)導(dǎo):管理者既不關(guān)心人，也不關(guān)心任務(wù)或生產(chǎn)。這種方式也稱為放任式管理，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者事實(shí)上沒有發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用；

（1-9）鄉(xiāng)村俱樂部型領(lǐng)導(dǎo):管理者很少關(guān)心生產(chǎn)，但對人高度關(guān)心。

（9-1）任務(wù)或權(quán)威式領(lǐng)導(dǎo):管理者只關(guān)心生產(chǎn)與工作效率，但對人卻漠不關(guān)心。

（5-5）中庸之道式領(lǐng)導(dǎo):管理者對生產(chǎn)和員工都能夠給予適當(dāng)程度的關(guān)心。

（9-9）團(tuán)隊(duì)或民主型領(lǐng)導(dǎo):管理者無論對生產(chǎn)，還是對員工的士氣與滿意度都表現(xiàn)出高度的關(guān)心。

其中最為明顯的（1-1）類型，放任式的領(lǐng)導(dǎo)方式工作效率最低，只能達(dá)到組織成員的社交目標(biāo)，但完不成工作目標(biāo)；（9-1）任務(wù)型的或是專權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)方式雖然通過嚴(yán)格管理能夠達(dá)到既定的任務(wù)目標(biāo)，但組織成員沒有責(zé)任感，情緒消極，士氣低落；（9-9）民主式領(lǐng)導(dǎo)方式工作效率最高，不但能夠完成工作目標(biāo)，而且組織成員之間關(guān)系融洽，工作積極主動、富有創(chuàng)造性。

在林地落界的初始階段，對于所有人都是一個(gè)全新的工作。不同的人對于一項(xiàng)新工作都有著不同的表現(xiàn)。從管理的負(fù)面角度考量可以用下圖 5表示。

圖5

以上工作的實(shí)現(xiàn)需要良好的溝通，而溝通主要有三方面的作用:（1）協(xié)調(diào)個(gè)體、凝聚整體；（2）多方面獲得信息，使決策更加合理有效；（3）激勵下屬，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的基本途徑。

3.4 控制

在落界項(xiàng)目上的控制，可以理解為是對落界成果進(jìn)行衡量與比較糾正，以便確保為達(dá)到目標(biāo)所制定的計(jì)劃能夠得以完成，從而保證落界總體目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的方式或手段。控制有三個(gè)比較顯著的特點(diǎn):目的性、信息反饋性、強(qiáng)制性。

落界項(xiàng)目中需要控制的環(huán)節(jié)很多，這里以落界工作中的“三邊兩地”控制為例?！叭叀笔侵杆?、村鎮(zhèn)邊、路邊；“兩地”是指林地與非林地界線要清晰、有林地與無林地界線要準(zhǔn)確。這是在遙感判讀和勾繪上要求與圖像吻合相一致，最基本也最直接的要求。

在 Arcgis上進(jìn)行遙感判讀和勾繪的過程中，我們可以根據(jù)實(shí)際、對象、目標(biāo)的不同，可以將控制分為三類。如下圖 6所示:

圖6

而對于負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)、進(jìn)行控制的層面來說，對整體項(xiàng)目的控制可以用下圖7所示。

圖7

簡而言之，最終林地落界的技術(shù)檢查與質(zhì)量控制要達(dá)到四個(gè)目標(biāo):完備性、拓?fù)湫浴?zhǔn)確性和協(xié)調(diào)性。其中完備性是指按照林地落界技術(shù)規(guī)程要求，提交各類最終成果數(shù)據(jù)；拓?fù)湫允侵甘噶繑?shù)據(jù)拓?fù)潢P(guān)系（無重疊面、無縫隙、無出界），圖形數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性等；準(zhǔn)確性是指地類劃分、林地落界劃分及面積平差；協(xié)調(diào)性是指最終成果數(shù)據(jù)滿足各類指標(biāo)要求包括現(xiàn)狀及規(guī)劃指標(biāo)。

4 關(guān)鍵問題與結(jié)論

管理是為了有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，合理地安排業(yè)務(wù)活動和利用各方資源。管理者在管理工作中依循“追求效益”、“以人為中心”、以及“尋求適度”等基本原則，在系統(tǒng)觀點(diǎn)指導(dǎo)下，采用科學(xué)的管理方法，將先進(jìn)的、新穎的現(xiàn)代管理理論引入林業(yè)管理中，使得我們的林業(yè)管理更加完善、更加科學(xué)、更加有效，為森林資源的保護(hù)和利用做出更大貢獻(xiàn)。

在林地落界項(xiàng)目中，從四個(gè)基礎(chǔ)職能出發(fā)，有四個(gè)方面的關(guān)鍵問題值得我們關(guān)切:系統(tǒng)地上下銜接，保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；明確技術(shù)流程，制定工作計(jì)劃；科學(xué)組織領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任落實(shí)到人；緊抓關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量控制。

通過較新的思考方式對項(xiàng)目進(jìn)行管理，作為一種建設(shè)性的嘗試，為以后林業(yè)項(xiàng)目管理的拓展，不失為一種有益的探索與補(bǔ)充。我們相信，憑借高效有序的林業(yè)管理，將為各級政府、林業(yè)主管部門、相關(guān)部門及森林經(jīng)營單位制定林業(yè)方針政策，編制林業(yè)區(qū)劃、規(guī)劃、計(jì)劃，指導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)資料，為實(shí)現(xiàn)森林資源合理科學(xué)經(jīng)營、永續(xù)利用和持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮森林生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益起到了高屋建瓴的作用。

[1] 陳傳明，周小虎.管理學(xué).北京:清華大學(xué)出版社，2003（2009重?。?

[2]（Taylor,F.W）. 科學(xué)管理原理.北京:中國社會科學(xué)出版社，1984.

[3] M.P.Follert.動態(tài)的行政管理.1941.

[4] Henri.Fayol.工業(yè)管理與一般管理.1949.

[5] H.L.Sisk.工業(yè)管理與組織.北京:中國社會科學(xué)出版社，1985.

[6] H.A.Simon.人工科學(xué).北京:商務(wù)印書館，1987.

[7] Harold koontz & Heinz Weihrich.管理學(xué):全球化與創(chuàng)業(yè)視角.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

[8] 林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界技術(shù)規(guī)程.中華人民共和國林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn).LY/T 1955-2011.

[9] Robert R·Blake & Jane S·Mouton.管理方格.1964.

Discussing the project of defining forest land border from the angle of modern management

Based on the background of defining forest land border, concerning utilization and supervision of local authorities’ forest land, this article carried out discussions, knowledge and analysis for the project of defining forest land border from the angle of management. According to four basic functions of management, this article also approached a subject from the feasibility of management for defining forest land border.

defining forest land border; management; project management

S771.2 獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

1004-7743（2012）03-0021-04

2012-04-10