新時(shí)期公安機(jī)關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的理性研究

劉霞

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

新時(shí)期公安機(jī)關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的理性研究

劉霞

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的群體性事件呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素，已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。如何正確認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)群體性事件，有效化解社會(huì)矛盾，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政必須面對(duì)與認(rèn)真解決的重要現(xiàn)實(shí)課題。因此，對(duì)現(xiàn)階段群體性事件的理性研究，是公安機(jī)關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的基礎(chǔ)。群體性事件概念的由來(lái)及其界定，以及進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，群體性事件的基本狀況、發(fā)生原因及其內(nèi)在機(jī)理，是公安機(jī)關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的理論依據(jù)。

新時(shí)期；群體性事件；理性研究

一、新時(shí)期群體性事件概念的由來(lái)及其界定

在新中國(guó)建國(guó)之初，并沒(méi)有所謂的“群體性事件”。20世紀(jì)50年代，在我國(guó)個(gè)別地方發(fā)生了少數(shù)工人、學(xué)生罷工罷課、合作社社員鬧社和群眾哄搶等事件，為此，毛澤東同志在最高國(guó)務(wù)院會(huì)議上做了題為《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》的重要講話，其中談到“關(guān)于少數(shù)人鬧事的問(wèn)題”，因此，在這一時(shí)期，群體性事件通常被定義為“群眾鬧事”或“聚眾鬧事”，這是相對(duì)于敵我矛盾而言的人民內(nèi)部矛盾，帶有強(qiáng)烈的政治色彩。20世紀(jì)80年代，“文化大革命”結(jié)束、改革開(kāi)放伊始，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型初期，各種社會(huì)矛盾相互交織，社會(huì)治安混亂。這一時(shí)期，群體性事件被稱為“治安事件”或“群體性治安事件”等。90年代，又被界定為“突發(fā)事件”或“治安突發(fā)事件”等。1994年，國(guó)辦《關(guān)于處置緊急治安事件有關(guān)事項(xiàng)的通知》提出了“緊急治安事件”，2000年，公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》中明確提出“群體性治安事件”，直至2004年，中共中央辦公廳制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），開(kāi)篇便強(qiáng)調(diào)頒發(fā)《意見(jiàn)》的目的“是為了積極預(yù)防和妥善處理由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件。”至此，“群體性事件”一時(shí)成為這一類行為的官方稱謂。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，群體性事件的概念不僅受到質(zhì)疑，其內(nèi)涵也更加豐富。

理論界，對(duì)于群體性事件的界定，不同的學(xué)科有不同的界定。群體性事件在法學(xué)上是指，聚眾共同實(shí)施的違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全權(quán)利和公私財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。群體性事件在社會(huì)學(xué)上是指，由社會(huì)原因引起的，有眾多人員參加的，并且嚴(yán)重破壞正常社會(huì)秩序，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取緊急措施予以處置的重大社會(huì)事件。[1]群體性事件在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是指，一定數(shù)量的人們，為了表達(dá)某種意愿或?qū)崿F(xiàn)某種目的，采取圍攻、靜坐、游行、集會(huì)等方式對(duì)抗黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，危及乃至侵犯公民人身和公私財(cái)產(chǎn)安全、擾亂社會(huì)秩序的事件。[2]由于角度不同，對(duì)群體性事件的定義也各有側(cè)重。法學(xué)上的定義，強(qiáng)調(diào)群體性事件的違法性。社會(huì)學(xué)上的定義，強(qiáng)調(diào)群體性事件的社會(huì)誘因、對(duì)社會(huì)秩序的破壞以及事件處理的急迫性。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的定義，強(qiáng)調(diào)群體性事件的經(jīng)濟(jì)誘因及對(duì)財(cái)產(chǎn)安全的侵犯。盡管對(duì)于群體性事件的各種定義莫衷一是,但是，他們都肯定了群體性事件所表現(xiàn)出來(lái)的“群體性”和“破壞性”。

根據(jù)《意見(jiàn)》，群體性事件是指“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過(guò)非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過(guò)程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”。2008年，公安部印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）認(rèn)為，群體性事件主要指“嚴(yán)重危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、擾亂社會(huì)治安秩序的群體性行為，以及有重大社會(huì)影響的群體性行為”，其表現(xiàn)形式主要有十類，在這十類群體性事件中，我們當(dāng)前所主要面對(duì)的、要重點(diǎn)防范與處置的，是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過(guò)非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)表達(dá)意愿、提出要求的群體上訪等群體性事件”。上述兩種觀點(diǎn)對(duì)群體性事件的界定基本一致，只是《意見(jiàn)》將群體性事件做了縱向延伸，包括醞釀、形成整個(gè)過(guò)程；《規(guī)定》則將群體性事件做了橫向延伸，認(rèn)為群體性事件的表現(xiàn)形式主要有十類，而由群眾內(nèi)部矛盾引起的這種群體性事件只是“我們當(dāng)前所主要面對(duì)的、要重點(diǎn)防范與處置的”一類。

與理論上的界定不同，《意見(jiàn)》一方面強(qiáng)調(diào)群體性事件是由人民內(nèi)部矛盾引起的體制外維權(quán)的一系列活動(dòng)；另一方面又將群體性事件定義為一個(gè)變化發(fā)展的過(guò)程，即群體性事件包括起因、發(fā)展到發(fā)生的整個(gè)過(guò)程。邏輯學(xué)認(rèn)為，概念的內(nèi)涵越是豐富，外延就越是狹隘。而該定義對(duì)群體性事件的動(dòng)態(tài)定義，卻將群體性事件本身做了縱向延伸。有人認(rèn)為這是不必要的，認(rèn)為這樣的定義將會(huì)使打擊面過(guò)寬，但又會(huì)因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)而無(wú)法實(shí)行，反而有損整個(gè)《意見(jiàn)》的權(quán)威，因此，完全是沒(méi)有必要的。對(duì)于這種觀點(diǎn)，筆者的看法是，就目前來(lái)說(shuō)，將群體性事件縱向延伸到它的發(fā)展過(guò)程是有必要的。理由有三：首先，目前我國(guó)缺乏群體性事件處置的法律規(guī)范，而群體性事件卻日益增加，涉及范圍也在不斷擴(kuò)大，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和普及，群體性事件對(duì)社會(huì)的危害程度也與日俱增；其次，在我國(guó)，公民享有言論、結(jié)社、集會(huì)、游行等政治自由權(quán)利，行使這些權(quán)利的同時(shí)必須履行相應(yīng)的義務(wù)，因此，這些權(quán)利不是沒(méi)有限制和約束的，而群體性事件發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的串聯(lián)等行為應(yīng)當(dāng)加以制止；最后，由于我們目前尚缺處置群體性事件的相關(guān)法律規(guī)范，《意見(jiàn)》對(duì)群體性事件的處置起到了一定的政策指導(dǎo)作用，盡管不夠規(guī)范，但確是現(xiàn)實(shí)的需要。公安部頒布、印制的《規(guī)定》作為部門(mén)規(guī)章，法律效力勝于《意見(jiàn)》，不僅適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要，并且通過(guò)對(duì)群體性事件的橫向延伸，使得群體性事件這一概念能在實(shí)踐中不斷的發(fā)展豐富，這也為“網(wǎng)絡(luò)群體性事件”①網(wǎng)絡(luò)群體性事件，并不能簡(jiǎn)單理解為發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)上的群體性事件，百度的定義是指在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)生的有較多網(wǎng)民參與討論的事件。近期“百萬(wàn)級(jí)點(diǎn)擊率”的網(wǎng)絡(luò)群體性事件屢見(jiàn)不鮮。如“南京天價(jià)煙房產(chǎn)局長(zhǎng)事件”、“張家港官太太團(tuán)出國(guó)事件”、“貧困縣縣委書(shū)記戴52萬(wàn)元名表事件”、“云南躲貓貓事件”，等等。、無(wú)直接利益群體性事件②無(wú)直接利益群體性事件，也有人將其稱為“非典型性群體性事件”。等概念的提出提供了法律依據(jù)。

但是，將“群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害”作為群體性事件的內(nèi)涵之一顯然是縮小了群體性事件的外延。事實(shí)證明，近期發(fā)生的很多群體性事件與參與群眾自身利益并無(wú)太大聯(lián)系，如2008年的貴州甕安事件和2009年的湖北石首事件。像這種由非正常死亡引發(fā)的，沒(méi)有預(yù)謀、沒(méi)有組織策劃的自發(fā)行為，參與人員絕大多數(shù)與死者沒(méi)有任何直接或間接的關(guān)系，出現(xiàn)群體無(wú)意識(shí)性和狂熱性，嚴(yán)重影響了社會(huì)安全與穩(wěn)定的事件，有人稱之為非典型性群體性事件。而且隨著“網(wǎng)絡(luò)群體性事件”的提出，更加證明相當(dāng)一部分的群體性事件的參與人員與事件本身并無(wú)利害關(guān)系。因此，在2009年出版的《黨的建設(shè)詞典》中，群體性事件是指由某些社會(huì)矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過(guò)沒(méi)有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生多數(shù)人間語(yǔ)言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達(dá)訴求和主張，或直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件。

二、新時(shí)期群體性事件的基本狀況、發(fā)生機(jī)理及原因

（一）新時(shí)期我國(guó)群體性事件的基本狀況

新時(shí)期，我國(guó)群體性事件發(fā)生次數(shù)、參與人數(shù)呈先升后降的趨勢(shì)但仍在高位運(yùn)行，事件規(guī)模不斷擴(kuò)大。根據(jù)《中國(guó)社會(huì)治安綜合治理年鑒》、《瞭望》周刊、周永康在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上的講話以及新華網(wǎng)公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，1994～2004年，我國(guó)群體性事件數(shù)量從1萬(wàn)起上升到7.4萬(wàn)起，年均增長(zhǎng)22.2%；參與人數(shù)從73萬(wàn)人次上升到376萬(wàn)人次，年均增長(zhǎng)17.8%。以1994年為基點(diǎn)（100）計(jì)算指數(shù)，1994～2004年，我國(guó)群體性事件的數(shù)量指數(shù)從100上升到740，增加了6.4倍；我國(guó)群體性事件人員規(guī)模指數(shù)從100上升515，增加了4.2倍。其中，2000年，全國(guó)共發(fā)生各類群體性治安事件4.1萬(wàn)起，參加人數(shù)224.6萬(wàn)人；同比分別上升了26.5%和16%；在群體性事件中共造成130人死亡，2，944人受傷。[3]（P106）2001年，全國(guó)發(fā)生百人以上的群體性事件達(dá)6，700起，同比上升11.2%；10至100人的群體性事件36，331起，同比上升2.7%；從參與人員情況來(lái)看，個(gè)體人員和城市居民上升幅度較大，分別為17.2%和13.1%。[3]（P111）2002年，全國(guó)共發(fā)生各類群體性事件5.1萬(wàn)起，參與人數(shù)288.1萬(wàn)人次，分別比2001年上升18.9%、12.4%。[3]（P13）2004年，全國(guó)共發(fā)生群體性事件73，879起，與2003年的58，517相比，增加15，362起，同比上升26.3%。[3]（P19）2005年以來(lái)，我國(guó)群體性事件發(fā)生起數(shù)、參與人數(shù)有所下降，但總體上仍在高位運(yùn)行。值得注意的是，近幾年來(lái)的群體性事件發(fā)生起數(shù)和參與人數(shù)雖較前幾年有所下降，但部分群體性事件規(guī)模不斷擴(kuò)大，幾百人、幾千人參與的群體性事件已很常見(jiàn)，數(shù)萬(wàn)人參與的超大規(guī)模群體性事件也已發(fā)生多起，如四川漢源事件、貴州甕安事件、甘肅隴南事件等。

新時(shí)期的群體性事件涉及領(lǐng)域廣泛，主體多元化；誘因多樣，利益矛盾越來(lái)越成為群體性事件的主要矛盾；行為方式激烈，對(duì)抗性強(qiáng)，訴求目標(biāo)主要指向基層黨委政府機(jī)關(guān)企事業(yè)單位等，有人甚至提出：一些群體性事件開(kāi)始出現(xiàn)“政治化”苗頭①剡矛．我國(guó)群體性事件成因及對(duì)策研究[J].燕山大學(xué)管理學(xué)碩士學(xué)位論文，第10-11頁(yè)，2011年5月。這類群體性事件主要與政府公共權(quán)力活動(dòng)及其產(chǎn)生的政治權(quán)益相關(guān)聯(lián)，行為主體以實(shí)現(xiàn)某種特定的政治利益為目的。這類事件針對(duì)的主要對(duì)象是政府的某些違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私的領(lǐng)導(dǎo)干部，民眾對(duì)其行為不滿而出現(xiàn)仇“官”情緒，進(jìn)而以檢舉揭發(fā)、游行示威、上訪抗議、甚至沖擊黨政機(jī)關(guān)的方式進(jìn)行申訴。在目前情況下，這類型事件的目的并非直接針對(duì)黨和政府，不帶有顛覆政權(quán)的意圖，因而還是屬于人民內(nèi)部矛盾。；群體性事件的組織化程度不斷提高，聯(lián)動(dòng)性逐漸增強(qiáng)；直接利益沖突型群體性事件占主體，無(wú)直接利益沖突型群體性事件不斷增多；互聯(lián)網(wǎng)日益深刻地影響著群體性事件的形成機(jī)制。

（二）新時(shí)期群體性事件的發(fā)生機(jī)理

上世紀(jì)60年代，斯梅爾塞（Neil J.Semelser）借助經(jīng)濟(jì)學(xué)描述產(chǎn)品價(jià)值增值的術(shù)語(yǔ)，提出了一個(gè)解釋群體行為的社會(huì)學(xué)理論——“價(jià)值累加理論”(Valueadded theory)，分析了造成群體性事件發(fā)生所需的社會(huì)條件。②http://hyy.wfu.edu.cn/shehuixue/resource_detail.asp·ID=246，訪問(wèn)時(shí)間2012年2月7日。根據(jù)價(jià)值累加理論，所有的群體性行為、社會(huì)運(yùn)動(dòng)甚至革命的發(fā)生，都是由6個(gè)方面的因素相互作用產(chǎn)生的，這6個(gè)因素分別為：“結(jié)構(gòu)性誘因”（Structural conduciveness）、“結(jié)構(gòu)性緊張”（Structural strain）、“一般性信念”（Generalized belief）、“觸發(fā)因素”（Precipitating factors）、“行動(dòng)動(dòng)員”（Mobilization for action）、“社會(huì)控制的疏忽或失效”（Failure of social control）。依照斯梅爾塞的觀點(diǎn)，這些因素孤立出現(xiàn)的時(shí)候也許并不足以導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，但當(dāng)它們按照一定的順序出現(xiàn)時(shí)，它們的價(jià)值就會(huì)被放大，群體性行為出現(xiàn)的可能性就大大增加，這就是所謂的“價(jià)值累加”。有人將這六個(gè)因素理解為：環(huán)境場(chǎng)所、結(jié)構(gòu)性壓力、誘發(fā)因素、行動(dòng)人員、普遍情緒的產(chǎn)生、共同信念的形成以及社會(huì)控制能力。[4]其中誘發(fā)因素和行動(dòng)人員只是一般條件，普遍情緒和共同信念是群體性事件的過(guò)程條件，結(jié)構(gòu)性壓力和社會(huì)控制力是群體性事件產(chǎn)生的根本條件。也有人構(gòu)筑了一個(gè)我國(guó)群體性事件內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的解釋模型[5]：

上述模型綜合考慮了斯梅爾塞“價(jià)值累加理論”和我國(guó)的基本國(guó)情，是群體性事件在我國(guó)發(fā)生的機(jī)理所在，只有在影響群體性事件發(fā)生的各個(gè)因素同時(shí)存在并相互作用時(shí)，群體性事件才能得以發(fā)生。

（三）新時(shí)期群體性事件發(fā)生的原因

新時(shí)期群體性事件的發(fā)生的原因主要表現(xiàn)在以下方面：

一是，我國(guó)正處于各種矛盾凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益沖突成為一切沖突的最終根源與實(shí)質(zhì)所在。這是群體性事件頻發(fā)的基礎(chǔ)性社會(huì)背景。在這一時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化、利益格局的重新調(diào)整以及思想觀念的不斷更新，人們的行為方式、生活方式、價(jià)值體系等方面都發(fā)生了明顯的變化，并由此引發(fā)了人民內(nèi)部各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。其中，經(jīng)濟(jì)利益己成為當(dāng)前我國(guó)引發(fā)群體性事件最常見(jiàn)、最主要、最根本的原因，如，勞資糾紛、勞動(dòng)問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題、征地拆遷糾紛、環(huán)境污染、移民安置問(wèn)題等。

二是，群體性事件頻繁發(fā)生的制度性因素。社會(huì)轉(zhuǎn)型期這一基礎(chǔ)性社會(huì)背景，是不可避免、是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，這就決定了人們內(nèi)部必然產(chǎn)生各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。而這種種矛盾以群體性事件的形式展現(xiàn)出來(lái)的根本原因就在于用以調(diào)解、解決矛盾沖突的各種制度和機(jī)制的缺失。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，有的制度安排和機(jī)制或已失去效力，有些體制機(jī)制明顯滯后，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，新的制度安排和機(jī)制又尚未建立或未產(chǎn)生實(shí)際作用，利益訴求機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、社會(huì)控制機(jī)制等不健全不完善等，使錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾最終以群體性事件的形式爆發(fā)。

三是，政府的社會(huì)調(diào)控、控制能力相對(duì)薄弱。如果說(shuō)政府對(duì)當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾有足夠的調(diào)控能力，那么矛盾很可能會(huì)被解決在萌芽階段，如果政府有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)控制能力，即使矛盾不斷積聚并最終爆發(fā)也不至于會(huì)發(fā)生多么嚴(yán)重的群體性事件。政府的社會(huì)調(diào)控、控制能力之所以會(huì)變得相對(duì)薄弱，這與我們政府尚不能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型這一基礎(chǔ)性社會(huì)背景，在工作方式、紀(jì)律作風(fēng)尤其是誠(chéng)信方面，還不能使老百姓充分依賴，不能像以前那樣被老百姓擁護(hù)了。

四是，人們的法律意識(shí)淡薄。這是群體性事件發(fā)生的直接原因。這一原因表現(xiàn)在兩個(gè)主體：群體性事件的參與者和部分地方政府及其工作人員。前者的法律意識(shí)隨著社會(huì)的進(jìn)步日益覺(jué)醒，但卻認(rèn)識(shí)不深，他們開(kāi)始用自己的行為來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利卻不習(xí)慣、不善于使用法律手段；后者在一定程度上強(qiáng)于前者，但是也沒(méi)有形成法律習(xí)慣，有些甚至還有官僚主義和封建思想，面對(duì)不同利益群體合理、合法的利益訴求，經(jīng)常使用“少數(shù)別有用心的人”、“不法之徒”、“不明真相的群眾”等詞匯，不僅沒(méi)有使事態(tài)平息，反而使矛盾更加激化。部分地方政府及其工作人員認(rèn)為僅憑行政權(quán)力就能壓制部分群體的利益訴求就能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這種想法和態(tài)度是十分荒謬和不負(fù)責(zé)任的。

三、新時(shí)期公安機(jī)關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的對(duì)策

公安機(jī)關(guān)，是人民政府的職能部門(mén)，是人民政府的重要組成部分，其任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)，保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，在預(yù)防與處置群體性事件中發(fā)揮著舉足輕重的作用。群體性事件一旦發(fā)生，公安機(jī)關(guān)往往被推至風(fēng)口浪尖之上，公安機(jī)關(guān)如何才能預(yù)防與處置好群體性事件，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和人民賦予他的維護(hù)社會(huì)治安秩序的歷史使命呢？簡(jiǎn)單、粗暴的工作方式顯然不行，因此，在新的歷史時(shí)期，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到如下幾點(diǎn)：

（一）預(yù)防與處置群體性事件要“有法必依”

現(xiàn)階段，群體性事件并沒(méi)有在我國(guó)現(xiàn)行的法律中得到明確規(guī)定，2008年公安部印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》由于明確規(guī)定了群體性事件而成為公安機(jī)關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的主要依據(jù)。自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第三條稱：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。”學(xué)術(shù)界對(duì)于“社會(huì)安全事件”的界定并不多見(jiàn)，有人認(rèn)為，“社會(huì)安全事件的本質(zhì)特征主要是由一定的社會(huì)問(wèn)題誘發(fā)，主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件和群體性事件等”[6]；有人認(rèn)為，“按照事件發(fā)生的過(guò)程和事件本身的機(jī)理進(jìn)行分類，社會(huì)安全事件可以分為大規(guī)模群體性事件、重大刑事犯罪活動(dòng)、恐怖事件涉外事件和經(jīng)濟(jì)安全事件等”[7]；也有人認(rèn)為，“社會(huì)安全事件，包括重大刑事案件、涉外危機(jī)、恐怖襲擊事件以及規(guī)模較大的群體性突發(fā)事件”[8]。所以，盡管沒(méi)有明確規(guī)定社會(huì)安全事件包括群體性事件，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也是公安機(jī)關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的法律依據(jù)。除此以外，《憲法》、《集會(huì)游行示威法》、《行政法》、《刑法》、《治安管理處罰法》、《人民警察法》等法律都是公安機(jī)關(guān)在預(yù)防與處置群體性事件中必須遵守的法律依據(jù)。

（二）對(duì)群體性事件的預(yù)防工作要極其重視

“凡是預(yù)則立，不預(yù)則廢”，公安機(jī)關(guān)可以利用其工作的特殊性，對(duì)群體性事件實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)防。

一是公安機(jī)關(guān)要善于利用其廣泛的群眾基礎(chǔ)。前些年，公安部門(mén)為了改變機(jī)關(guān)作風(fēng)，樹(shù)立人民警察為人民的良好形象，切實(shí)為老百姓辦實(shí)事，提出“有困難找警察”口號(hào)?！坝欣щy找警察”已經(jīng)根深蒂固地植入了普通老百姓的心里，老人回家打不開(kāi)家門(mén)找警察；小孩上學(xué)怕遲到找警察；產(chǎn)婦要去醫(yī)院生產(chǎn)找警察……事無(wú)巨細(xì)，老百姓首先想到的就是人民警察，警察顯然已經(jīng)成為老百姓心目中的守護(hù)神。擁有如此廣泛的群眾基礎(chǔ)，公安機(jī)關(guān)一定要懂得珍惜，在矛盾產(chǎn)生的初期，在利益訴求機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制還不健全、不完善的情況下，挑起群體性事件預(yù)防的重?fù)?dān)。

二是公安機(jī)關(guān)要善于利用其立體式的信息平臺(tái)建立健全群體性事件預(yù)警機(jī)制。近5年來(lái)，公安系統(tǒng)已建立和開(kāi)展應(yīng)用警用地理平臺(tái)、城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)、警務(wù)綜合平臺(tái)、綜合查詢系統(tǒng)，大部分市公安局指揮中心充分應(yīng)用三級(jí)網(wǎng)上調(diào)度、GPS巡邏車(chē)管理、有線無(wú)線綜合調(diào)度、實(shí)時(shí)圖像監(jiān)控等系統(tǒng)，已建成一個(gè)現(xiàn)代化的報(bào)警受理中心、指揮調(diào)度中心，建立起渠道暢通、靈敏高效、覆蓋面廣泛的信息網(wǎng)絡(luò)，及早發(fā)現(xiàn)各類苗頭性動(dòng)態(tài)并及時(shí)報(bào)告，尤其對(duì)一些敏感類、易引發(fā)群體性事件的信息，如信訪、上訪、集體利益受損等信息更應(yīng)高度關(guān)注，全面掌握事態(tài)發(fā)展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，以防止群體性事件的發(fā)生。公安機(jī)關(guān)立體、拉網(wǎng)式的信息平臺(tái)的建立及應(yīng)用，在我國(guó)信息收集反饋及溝通機(jī)制尚不健全的今天，無(wú)疑是解決利益沖突最有效的“安全閥”，從而能挑起群體性事件預(yù)防的重?fù)?dān)。

三是鐵的紀(jì)律，它是公安機(jī)關(guān)能取信于民、提高政府公信力強(qiáng)有力的保障。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，要改變管理型政府的觀念，我們的政府是服務(wù)型的政府，公安機(jī)關(guān)亦要“執(zhí)法為民”。其次，要樹(shù)立政府誠(chéng)信，誠(chéng)信是維持社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，政府誠(chéng)信就在于改變朝令夕改、不可預(yù)測(cè)的做法，做到“令則行，禁則止，憲之所及，俗之所破”，依法行政，提高政府行為的可預(yù)測(cè)性、一致性。加強(qiáng)和鞏固公安機(jī)關(guān)鐵一般的紀(jì)律，在政府社會(huì)控制力相對(duì)薄弱的情況下，這是提高政府社會(huì)控制力、預(yù)防群體性事件的有效手段。

（三）對(duì)群體性事件的處置要妥善合法

群體性事件已成為我國(guó)社會(huì)治理中的一個(gè)難題。不同的思路會(huì)帶來(lái)不同的舉措。在當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，絕大多數(shù)群體性事件的發(fā)生都源于利益沖突，正如學(xué)者于建嶸總結(jié)：群體性事件是“利益之爭(zhēng)而不是權(quán)力之爭(zhēng)”[9]。不能以處理敵我矛盾的非常手段來(lái)處理，對(duì)這一點(diǎn)應(yīng)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。因此，公安機(jī)關(guān)妥善處置群體性事件必須做到：

一是要合法、合理。所謂合法，即依照現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)群體性事件進(jìn)行處置。事件發(fā)生后，對(duì)老百姓的行為性質(zhì)要區(qū)別對(duì)待，合法的行為，要依法保護(hù)，保護(hù)群眾合法權(quán)益；對(duì)一般違法行為，要說(shuō)明理由，依法處罰；對(duì)可能構(gòu)成犯罪的，在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的前提下，依法追究其刑事責(zé)任。這一過(guò)程，對(duì)于平息事態(tài)、處置好群體性事件以及預(yù)防群體性事件，都起著至關(guān)重要的作用。

二是堅(jiān)持“三個(gè)慎用”，積極教育疏導(dǎo)，快速控制局勢(shì)，防止矛盾升級(jí)。在處置群體性事件中，要“慎用警力、慎用強(qiáng)制措施、慎用警械和武器”，必須堅(jiān)持教育疏導(dǎo)，對(duì)參與群眾進(jìn)行耐心地說(shuō)服教育，廣泛、深入地宣傳黨的路線、方針、政策以及國(guó)家的法律、法規(guī)，動(dòng)之以情、曉之以理，對(duì)其進(jìn)行疏通、引導(dǎo)和勸阻，講清利弊，迅速控制局勢(shì)。對(duì)群眾的疾苦和訴求置若罔聞，能解決的問(wèn)題不解決，能爭(zhēng)取的政策不盡力，動(dòng)輒嚇唬群眾、責(zé)怪群眾、欺壓群眾，使群眾有話沒(méi)處說(shuō)、有理沒(méi)處講、有難沒(méi)人幫，遇到社會(huì)矛盾和問(wèn)題不做深入細(xì)致的思想工作，而是一味靠強(qiáng)制力量壓服群眾，只會(huì)引起群眾強(qiáng)烈不滿，使矛盾激化升級(jí)。

三是有效利用新聞媒體，引導(dǎo)輿論。在處置群體性事件過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)一定要堅(jiān)持信息公開(kāi)原則，通過(guò)當(dāng)?shù)刂髁髅襟w進(jìn)行解釋性報(bào)道，及時(shí)發(fā)布信息引導(dǎo)輿論，告知公眾真相，提高公眾的理性認(rèn)知能力，從而有效控制事態(tài)的發(fā)展，避免事件進(jìn)一步升級(jí)、惡化。就傳播學(xué)的觀點(diǎn)而言，如果不能在最短時(shí)間內(nèi)發(fā)出正面消息，各種謠言、傳聞就會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)和群眾的口口相傳迅速擴(kuò)散，從而給人們帶上有色眼鏡，加大真實(shí)信息被人們接受的難度，處置的難度就會(huì)加大。

[1]徐乃龍.群體性事件的預(yù)防和處理[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2000.158.

[2]韋鴻，張忠家.群體性事件的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，（2）：33.

[3]《中國(guó)社會(huì)治安綜合治理年鑒》（2001-2002）[Z].北京：中國(guó)長(zhǎng)安出版社，2003.

[4]周曉虹.現(xiàn)代社會(huì)心理學(xué)[M].南京：江蘇人民出版社，1991.433.

[5]張百杰.轉(zhuǎn)型期中國(guó)群體性事件研究——基于法社會(huì)學(xué)的研究視角[D].吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2005.

[6]汪永清.中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法解讀[Z].北京：中國(guó)法制出版社，2007.11.

[7]周定平.社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)研究[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2008.19.

[8]吳江.應(yīng)對(duì)突發(fā)事件讀本（公務(wù)員培訓(xùn)全國(guó)統(tǒng)編教材）[Z].北京：中國(guó)人事出版社，2008.3.

[9]于建嶸.維權(quán)事件,凸顯利益之爭(zhēng)[N].南方都市報(bào)，2009-04-13.

On the Rational Research of the Public Security Organs’Prevention and Disposal of the Mass Incidents in the New Era

LIU Xia
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Since the new century,mass incidents in China has been on a rapidly growing tendency,which has been an important factor affecting social harmony and stability and has already aroused wide social concern.How to correctly understand and deal with mass incidents and effectively resolve the social conflicts are significant current tasks which the Chinese communist party must meet with and seriously solve.Therefore,the rational research of mass incidents during this period is the foundation of the Public security organs to prevent and dispose the mass incidents.Therefore,the origin and conception of mass incidents,the current situation,derivative sources and intrinsic mechanism of mass incidents,are the theoretical basis of public security organs to prevent and dispose mass incidents.

new century;mass incidents;rational research

D631.43

A

2095-1140（2012）02-0110-05

（責(zé)任編輯：王道春）

2012-02-16

劉 霞（1982-），女，湖南邵陽(yáng)人，湖南警察學(xué)院治安系講師，主要從事治安管理學(xué)研究。