制約軍工集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境因素分析

◎中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 王旭輝 王家勝

20世紀(jì)90年代末，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國(guó)軍工行業(yè)政府主管部門(mén)逐步改制成為大型軍工企業(yè)集團(tuán)。在黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，軍工企業(yè)集團(tuán)以富國(guó)強(qiáng)軍為神圣使命，不斷創(chuàng)新發(fā)展，取得了以載人航天、月球探測(cè)、載人深海潛水等為代表的一系列輝煌成就，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家安全作出了巨大的貢獻(xiàn)。

在看到成績(jī)的同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，軍工企業(yè)集團(tuán)在發(fā)展過(guò)程中不可避免地存在一些不足和問(wèn)題，這既有自身的原因，同時(shí)也有外部環(huán)境因素的制約。在當(dāng)前國(guó)家軍工行業(yè)管理體制機(jī)制尚處于不斷探索和完善過(guò)程的背景下，外部環(huán)境因素對(duì)軍工企業(yè)集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展的影響尤為突出，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一、國(guó)家決策層對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的決策職能相對(duì)削弱

從20世紀(jì)60年代一直延續(xù)至今的中共中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的決策機(jī)構(gòu)，其主要成員來(lái)自國(guó)務(wù)院系統(tǒng)和中央軍委，國(guó)務(wù)院總理任主任。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，中央專(zhuān)委對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的決策職能在一定程度上受到了削弱，使得軍工企業(yè)集團(tuán)缺乏方向指引。

一是中央專(zhuān)委對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)受到一定程度削弱。

中央專(zhuān)委成立之初，專(zhuān)委主任周恩來(lái)同時(shí)兼任國(guó)務(wù)院總理和中央軍委副主席，專(zhuān)委成員大多具有在政府和部隊(duì)交叉任職的經(jīng)歷，有利于集中地方和軍隊(duì)力量，實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。改革開(kāi)放后，擔(dān)任中央專(zhuān)委主任的歷任國(guó)務(wù)院總理不再在軍隊(duì)系統(tǒng)兼職，并且專(zhuān)委成員大都沒(méi)有在政府和部隊(duì)交叉任職的經(jīng)歷，使得中央專(zhuān)委在對(duì)兼具軍民兩種屬性的國(guó)防科技工業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)上受到一定程度的削弱。

二是中央專(zhuān)委對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的頂層謀劃受到一定程度的削弱。

我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)在起步之初是以服務(wù)國(guó)防建設(shè)為根本使命。中央專(zhuān)委以保障國(guó)家安全為主要目標(biāo)，對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展進(jìn)行頂層謀劃，統(tǒng)籌部署“兩彈一星”的研制工作，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，可以通過(guò)強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)確保集中力量辦大事。改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需求使得國(guó)防科技工業(yè)必須兼具富國(guó)與強(qiáng)軍兩項(xiàng)使命。然而，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的相對(duì)削弱，使得中央專(zhuān)委難以從軍民融合的戰(zhàn)略高度對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和全局性的謀劃。當(dāng)前，中央專(zhuān)委的主要職能集中在單項(xiàng)工程的立項(xiàng)決策上，對(duì)于國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的頂層規(guī)劃職能相對(duì)較弱。以航天科技工業(yè)為例，以前由國(guó)務(wù)院頒布的航天科技工業(yè)發(fā)展5年規(guī)劃，“十二五”期間僅以國(guó)防科技工業(yè)局的名義發(fā)布，而且涵蓋的內(nèi)容主要是國(guó)防科工局管轄的范圍，對(duì)于軍用航天、空間科學(xué)、空間應(yīng)用等重要領(lǐng)域涉及較少。

在國(guó)家決策層對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和頂層謀劃相對(duì)削弱的情況下，對(duì)于兼具軍民發(fā)展雙重任務(wù)的軍工企業(yè)集團(tuán)來(lái)說(shuō)，由于缺乏全局、系統(tǒng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的方向指引，因而難以通過(guò)軍民融合實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。

二、政府管理層對(duì)軍工行業(yè)的多頭管理加劇

隨著國(guó)家決策層對(duì)國(guó)防科技工業(yè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和頂層謀劃的相對(duì)削弱，政府管理層對(duì)軍工行業(yè)的管理也逐漸由集中走向分散。雖然黨的十六大以后為縱向解決兩級(jí)管理、橫向解決“五龍治水”的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)的政府管理職能作了相應(yīng)調(diào)整，然而軍工行業(yè)的多頭管理局面未能得到根本改善，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)，使得軍工企業(yè)集團(tuán)在統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程中受到各種因素的制約。

1.資產(chǎn)管理要求不一

目前，軍工企業(yè)集團(tuán)的資產(chǎn)主要由國(guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)防科技工業(yè)局、財(cái)政部等政府部門(mén)負(fù)責(zé)管理。其中，國(guó)資委作為出資人代表，要求加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，推動(dòng)軍工企業(yè)上市，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值；國(guó)防科技工業(yè)局負(fù)責(zé)軍工行業(yè)固定資產(chǎn)管理，要求將軍工企業(yè)資產(chǎn)控制到實(shí)物形態(tài)；財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行管理，規(guī)定一定規(guī)模以上的資產(chǎn)處置需要報(bào)其審批，并且要求資產(chǎn)處置收益都要上繳國(guó)家財(cái)政。正是由于上述部門(mén)的要求不一致，管理方式的不一致，使得軍工企業(yè)集團(tuán)無(wú)法根據(jù)自身發(fā)展的需要積極、靈活地采取多種方式對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行有效的配置與整合，從而降低了資產(chǎn)的使用效率。

2.投資渠道“煙囪林立”

世界主要國(guó)家為確保國(guó)防工業(yè)的有序發(fā)展，大都實(shí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算制，而我國(guó)仍然通過(guò)零散申報(bào)和審批等方式對(duì)軍工項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行一事一議，經(jīng)費(fèi)投入沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化。當(dāng)前，軍工企業(yè)集團(tuán)既有來(lái)自國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)的經(jīng)費(fèi)，又有來(lái)自用戶(hù)的經(jīng)費(fèi)。由于投入體制不規(guī)范，投資渠道“煙囪林立”，軍工企業(yè)集團(tuán)無(wú)法對(duì)資金來(lái)源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，無(wú)法重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)先研究、基礎(chǔ)能力建設(shè)等影響長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域的投入。

3.人力資源管理不統(tǒng)一

軍工企業(yè)集團(tuán)人力資源主要受?chē)?guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)家人力資源與社會(huì)保障部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室等部門(mén)管理和指導(dǎo)。其中，人力資源與社會(huì)保障部負(fù)責(zé)對(duì)軍工企業(yè)集團(tuán)人事管理進(jìn)行政策指導(dǎo)，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)對(duì)軍工企業(yè)集團(tuán)事業(yè)單位人員編制的管理。由于各政府部門(mén)對(duì)軍工企業(yè)集團(tuán)人員的管理規(guī)定和考核要求不盡相同，特別是軍工企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部同時(shí)存在事業(yè)身份和企業(yè)身份人員，造成了人力資源管理的諸多不適應(yīng)，直接或間接影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定。

4.業(yè)務(wù)管理難以統(tǒng)籌

軍工企業(yè)集團(tuán)的業(yè)務(wù)發(fā)展主要受軍隊(duì)和政府行業(yè)主管部門(mén)的管理。由于各部門(mén)管理接口不規(guī)范，協(xié)調(diào)難度較大，使得軍民融合發(fā)展困難重重。此外，業(yè)務(wù)管理不統(tǒng)籌帶來(lái)的過(guò)度滲透和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，給軍工企業(yè)集團(tuán)的業(yè)務(wù)發(fā)展帶來(lái)了干擾。例如，一些部門(mén)的管理甚至滲透到了元器件層次，影響到了軍工企業(yè)集團(tuán)對(duì)供應(yīng)商的自主選擇；又如，一些定位于理論研究及前沿技術(shù)探索的高校和研究單位也開(kāi)始承擔(dān)工程研制任務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、內(nèi)耗式競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重的局面，不利于國(guó)家的整體利益。

總體來(lái)看，多頭管理帶來(lái)的資產(chǎn)管理要求不一、投資渠道“煙囪林立”、人力資源管理不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)管理難以統(tǒng)籌等諸多問(wèn)題，已給軍工企業(yè)集團(tuán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成了嚴(yán)重的制約。

三、執(zhí)行層的使命內(nèi)涵與職能定位不清

軍工企業(yè)集團(tuán)是我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)的主導(dǎo)力量，是推動(dòng)我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的最為重要的執(zhí)行層?？v觀軍工企業(yè)集團(tuán)的歷史沿革，按照國(guó)家改革發(fā)展的總體設(shè)想，軍工企業(yè)集團(tuán)的使命要從單一的“強(qiáng)軍”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案粐?guó)”與“強(qiáng)軍”并重，職能定位也要從政府工業(yè)管理部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮蛙姽て髽I(yè)集團(tuán)。然而，在具體實(shí)踐過(guò)程中，仍然存在使命內(nèi)涵和職能定位不清的情況，從而給軍工企業(yè)集團(tuán)的改革發(fā)展帶來(lái)較大的不利影響。

1.使命內(nèi)涵不清

改革開(kāi)放以來(lái)，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為國(guó)家的首要任務(wù)，黨的十七大將軍工行業(yè)的使命定位為“富國(guó)”與“強(qiáng)軍”并重，這無(wú)疑是十分正確的。具體到使命內(nèi)涵的理解，“強(qiáng)軍”使命的內(nèi)涵是非常明確的，但對(duì)于“富國(guó)”使命的內(nèi)涵卻有不同的認(rèn)識(shí)。

軍工企業(yè)集團(tuán)的“富國(guó)”使命內(nèi)涵，一則可以理解為將發(fā)展軍工行業(yè)作為一項(xiàng)事業(yè)，通過(guò)軍工技術(shù)創(chuàng)新，牽引帶動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步，強(qiáng)調(diào)的是“牽引帶動(dòng)”；二則可以理解為投身國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)，通過(guò)做大自身經(jīng)濟(jì)規(guī)模，直接為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)的是“做大自身經(jīng)濟(jì)規(guī)?！?。

從我國(guó)與世界國(guó)防工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，將其作為一種事業(yè)來(lái)發(fā)展，充分發(fā)揮軍工技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的牽引帶動(dòng)作用無(wú)疑是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的選擇。然而，從有關(guān)政府管理部門(mén)的考核要求來(lái)看，軍工企業(yè)集團(tuán)既要承擔(dān)保成功的壓力，又要承擔(dān)保增長(zhǎng)的責(zé)任，其根本原因就是在于這些部門(mén)對(duì)軍工企業(yè)集團(tuán)“富國(guó)”使命內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不清，沒(méi)有將軍工行業(yè)作為一種事業(yè)來(lái)發(fā)展，沒(méi)有重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)軍工行業(yè)的牽引帶動(dòng)作用。

2.職能定位不清

正是由于對(duì)軍工企業(yè)集團(tuán)“富國(guó)”使命內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不清，使得軍工企業(yè)集團(tuán)的職能定位發(fā)生了錯(cuò)位。保增長(zhǎng)的要求使得軍工企業(yè)集團(tuán)整體定位為企業(yè)，自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展；但軍工企業(yè)集團(tuán)下屬單位大部分保留了事業(yè)單位身份，以完成國(guó)家任務(wù)為主要目標(biāo)，因而其投資、資產(chǎn)處置、合同簽訂、利潤(rùn)、人員編制等大都由政府相關(guān)部門(mén)管理，作為企業(yè)的集團(tuán)沒(méi)有充分的管理職能和資源配置權(quán)力，從而在軍工企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部形成了企業(yè)管事業(yè)、產(chǎn)權(quán)割裂的局面，使得軍工企業(yè)集團(tuán)總部成為單一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無(wú)法從全局的高度統(tǒng)籌整合各類(lèi)資源，對(duì)企業(yè)發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)和總體的謀劃。

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)軍工行業(yè)的管理體制機(jī)制呈現(xiàn)出一種“橄欖形”的模式，頂端的國(guó)家決策層和底端的執(zhí)行層相對(duì)較弱，而中間的政府管理層相對(duì)較強(qiáng)，使軍工企業(yè)集團(tuán)的統(tǒng)籌規(guī)劃、改革發(fā)展受到了不同程度的影響。

四、思考與建議

為營(yíng)造出有利于我國(guó)軍工企業(yè)集團(tuán)發(fā)展的良好外部環(huán)境，筆者建議政府有關(guān)部門(mén)能夠加快體制機(jī)制創(chuàng)新步伐，強(qiáng)化決策層和執(zhí)行層的職能權(quán)限，歸口政府管理層的職能權(quán)限，推動(dòng)我國(guó)軍工行業(yè)管理模式從“橄欖形”向“啞鈴型”轉(zhuǎn)變。

一是建議強(qiáng)化國(guó)家決策層對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和頂層謀劃，引領(lǐng)我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，頂層決策，是我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)取得輝煌成就的制勝法寶，也是世界各國(guó)發(fā)展國(guó)防工業(yè)的普遍做法，以航天工業(yè)為例，印度設(shè)立了航天研究委員會(huì)，負(fù)責(zé)航天發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和最高決策；美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬提出要恢復(fù)設(shè)立國(guó)家航天委員會(huì)作為美國(guó)航天工業(yè)專(zhuān)門(mén)的、最高的決策層，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)美國(guó)航天活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)。為此，建議我國(guó)加強(qiáng)中央專(zhuān)委在指導(dǎo)國(guó)防科技工業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等方面的作用，如制定和頒布包括軍用和民用統(tǒng)一的國(guó)家軍工行業(yè)政策，批準(zhǔn)、頒布軍工行業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，并對(duì)其實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)等。

二是建議強(qiáng)化作為執(zhí)行層的軍工企業(yè)集團(tuán)的職能權(quán)限，推動(dòng)自我完善、自主發(fā)展的軍工體系建設(shè)。

建議國(guó)家將軍工企業(yè)集團(tuán)的使命內(nèi)涵明確為把軍工行業(yè)作為事業(yè)來(lái)發(fā)展，強(qiáng)化軍工企業(yè)集團(tuán)在發(fā)展軍工技術(shù)，牽引和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步，以及保障國(guó)家安全中的地位與作用，相對(duì)降低對(duì)軍工企業(yè)集團(tuán)自身經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)的要求。與之相適應(yīng)，將軍工企業(yè)集團(tuán)定位為我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的總承包商，賦予其統(tǒng)籌配置人力、財(cái)力、物力等資源的權(quán)限，通過(guò)其內(nèi)部自主的資產(chǎn)管理、投資管理、人力資源管理和業(yè)務(wù)管理等，推動(dòng)自我完善、自主發(fā)展的國(guó)防科技工業(yè)體系的形成。例如，在重大工程的實(shí)施中可以實(shí)行預(yù)算批復(fù)制度，便于軍工企業(yè)集團(tuán)能夠在其內(nèi)部統(tǒng)籌項(xiàng)目的實(shí)施和經(jīng)費(fèi)分配；又如，在國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)下，賦予軍工企業(yè)集團(tuán)在其內(nèi)部自行調(diào)整和實(shí)施改革創(chuàng)新舉措的權(quán)限。

三是建議歸口政府管理層對(duì)國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的管理職權(quán)，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一的高效管理。

建立較為集中歸口的軍工行業(yè)政府管理機(jī)構(gòu)，有兩種建議方案可供選擇，主要涉及到軍工企業(yè)集團(tuán)的定位問(wèn)題。第一種方案是建立統(tǒng)一管理軍工行業(yè)發(fā)展的政府部門(mén)，軍工企業(yè)集團(tuán)直接向其負(fù)責(zé)，從而可以確保政策與經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定；第二種方案是建立一個(gè)類(lèi)似銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)軍工行業(yè)發(fā)展的行業(yè)監(jiān)管，該類(lèi)機(jī)構(gòu)只對(duì)違規(guī)、違紀(jì)等行為進(jìn)行監(jiān)督，并不干涉企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)。這樣的制度設(shè)計(jì)，可以使軍工企業(yè)集團(tuán)擁有最大的自主統(tǒng)籌發(fā)展的權(quán)限。

上述兩種方案都可以改變“五龍治水”的多頭管理局面，有效解決目前軍工行業(yè)管理存在的職能重疊、條塊分割、重復(fù)建設(shè)、信息不暢等問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)軍民融合、部門(mén)協(xié)同的高效率集中統(tǒng)一管理。