農(nóng)民日常生活視野中的戶籍制度改革及啟示——遵義市戶籍制度改革調(diào)查

◎ 高 剛

戶籍制度與農(nóng)民的日常生活

戶籍制度是國家對公民實施的以戶為單位的戶籍人口管理政策，其特點是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。戶籍制度最初承擔(dān)著保障公共安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的功能。隨著實踐的發(fā)展，戶籍被賦予政治、社會和經(jīng)濟功能且在不斷被強化。以戶籍為依據(jù)，城鎮(zhèn)居民在購糧、入學(xué)、養(yǎng)老、低保、就業(yè)、撫恤、退伍士兵安置、事故死亡賠償、安置補償?shù)确矫婷黠@優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口人員，這成為廣大農(nóng)民日常生活中對城市居民羨慕的重要理由而對因戶籍所帶來的差異產(chǎn)生著深刻記憶。

以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制，造成了中國城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，影響著中國經(jīng)濟進(jìn)一步的可持續(xù)發(fā)展。因此，改革戶籍制度，統(tǒng)一戶籍管理成為社會各界關(guān)注的焦點。在實踐層面，各地也在開展著戶籍制度的改革試驗。在廣州，“農(nóng)民工積滿60分就可以申請入戶”；在成都，推行以“城鄉(xiāng)自由遷徙”、“統(tǒng)一的戶籍管理制度”、“統(tǒng)一的住房保障制度”等為核心內(nèi)容的改革試驗。戶籍制度改革在實踐中不斷破冰前行，這種應(yīng)“時代呼喚”而產(chǎn)生的改革，應(yīng)該受到農(nóng)民的普遍歡迎，但實踐卻告訴我們，農(nóng)民似乎不是特別買賬。一份針對唐山市農(nóng)村籍常住人口轉(zhuǎn)戶意愿的調(diào)查顯示，有意轉(zhuǎn)為城市戶籍人口的農(nóng)民僅占總數(shù)的7.9%，也就是說，有92.1%的農(nóng)村籍人口對轉(zhuǎn)為城市戶籍表示反對或者心存顧慮。想當(dāng)然的戶籍制度改革不一定能使農(nóng)民獲益，甚至有可能起反作用。

變?yōu)槌鞘芯用?，曾?jīng)是農(nóng)民孜孜以求的目標(biāo)，有機會變居民了，農(nóng)民卻并不顯得那么興奮。對農(nóng)民而言，怎樣做才有好處是有其自己平衡賬的。拋開“從上向下”和“從外到內(nèi)”的傳統(tǒng)思路，本文以遵義市戶籍制度改革為例，從農(nóng)民日常生活視野中思考戶籍制度改革，進(jìn)而得出相應(yīng)的政策啟示。

戶改制度設(shè)計：整村就地轉(zhuǎn)戶與“騎雙頭馬”

（一）遵義市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革試驗的總體設(shè)想

早在2005年，遵義市相關(guān)區(qū)縣就開展了“村居改造”試驗工作，開始了對戶籍制度改革的探索。2008年12月26日，遵義出臺關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試驗試點的指導(dǎo)意見，決定在全市范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)一體化試驗試點工作，探索破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的有效途徑。試驗試點確立了“七大統(tǒng)籌”目標(biāo)（即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動就業(yè)、社會保障、社會事業(yè)發(fā)展、社會管理）和“六大制度創(chuàng)新”任務(wù)（即創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)村宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)管理制度、基層行政管理體制、城鄉(xiāng)公共財政制度、農(nóng)村金融服務(wù)）；以部分縣、區(qū)（市）及其所在地和基礎(chǔ)好、產(chǎn)業(yè)突出、綜合實力較強的重點鎮(zhèn)為試驗主體，確定了不同類型的四個縣（區(qū)、市）及四個重點鎮(zhèn)(紅花崗區(qū)的長征鎮(zhèn)，匯川區(qū)的董公寺鎮(zhèn)，遵義縣的龍坑鎮(zhèn)，仁懷市的茅臺鎮(zhèn))，加上“國家及湄潭試驗區(qū)”四縣五鎮(zhèn)（湄潭縣的黃家壩鎮(zhèn)和湄江鎮(zhèn)，余慶縣的松煙鎮(zhèn)，鳳岡縣的龍泉鎮(zhèn)，綏陽縣的蒲場鎮(zhèn))，一共八縣九鎮(zhèn)作為試點，以農(nóng)村土地管理制度和城鄉(xiāng)戶籍制度改革為突破口，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，配套推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、社會保障、農(nóng)村金融、公共財政等制度和社會管理體制改革，探索構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的長效機制，為全面促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化探路子、作示范。

（二）戶改方式以“整村就地轉(zhuǎn)戶”為主要特征

根據(jù)遵義市委政府的統(tǒng)籌安排，匯川區(qū)董公寺鎮(zhèn)、遵義縣龍坑鎮(zhèn)和湄潭試驗區(qū)松煙鎮(zhèn)分別進(jìn)行了戶籍制度改革試驗。三地主要做法是確定試點試驗村，深入村社，對戶改工作的政策、意義進(jìn)行宣講，化解農(nóng)戶對戶改的疑惑和顧慮，爭取廣泛支持。然后由村民組統(tǒng)一將戶口簿上繳到村委會，村委會上報派出所實施戶改，凡戶口簿內(nèi)容無增減項目的，不需更換，直接在首頁加蓋“居民戶口”專用章，對18周歲以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員，在《居民戶口簿》職業(yè)欄加蓋“農(nóng)業(yè)勞動者”印章，一元化戶口登記結(jié)束后，將數(shù)據(jù)庫中戶口性質(zhì)統(tǒng)一修改為“居民戶口”，進(jìn)而在戶口登記意義實現(xiàn)“整村就地轉(zhuǎn)戶”。

（三）戶改利益統(tǒng)籌實行“騎雙頭馬”政策

為了刺激農(nóng)民戶改積極性，戶改對隱藏在戶口背后的利益統(tǒng)籌實行了“騎雙頭馬”政策（既能享受城市居民福利待遇，又不損失農(nóng)民戶口的各種福利，執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)）。在社會保障方面：現(xiàn)國家已啟動農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，戶籍改革完成后，轉(zhuǎn)戶“新居民”繼續(xù)享受農(nóng)村養(yǎng)老保險，尤其是年滿60周歲以上的老年人繼續(xù)享受不交納保費即領(lǐng)取養(yǎng)老保險金待遇。戶改“新居民”按照城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險費每人80元的標(biāo)準(zhǔn)參加醫(yī)療保險，多出新農(nóng)合標(biāo)準(zhǔn)的部分由政府承擔(dān)。戶籍改革完成后，原享受農(nóng)村村民最低生活保障待遇的村民，立即轉(zhuǎn)為城市居民最低生活保障待遇。在軍人撫恤優(yōu)待和退伍士兵安置方面則按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在土地承包方面：戶籍改革完成“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“城鎮(zhèn)居民”后，現(xiàn)有村民使用的承包地、自留地、承包林、自有林無論有無承包證，繼續(xù)屬于原村民所有。未被征用完土地的原村民，繼續(xù)享受農(nóng)民宅基地政策。在惠農(nóng)政策方面：戶籍改革后原村民繼續(xù)享受退耕還林、風(fēng)景林補助和糧種補貼、農(nóng)業(yè)綜合直補等相關(guān)補貼；國家實施的家電、農(nóng)機、建材下鄉(xiāng)優(yōu)惠補貼，戶籍改革后的原村民繼續(xù)享受。

戶改實踐與農(nóng)民日常生活判斷

（一）“制度很美好，現(xiàn)實卻殘酷”

日常生活是由一個個活生生的生活案例構(gòu)成的，農(nóng)民對制度的判斷也主要由與該制度相關(guān)的一系列生活事例或經(jīng)驗組成。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育為例，戶改方案明確規(guī)定：戶籍改革后，學(xué)生入學(xué)仍按就近原則，實行就近入學(xué)；農(nóng)轉(zhuǎn)非居民孩子入學(xué)仍享受國家的“兩免一補”政策。政策雖然這樣規(guī)定，但學(xué)校卻不一定買賬。部分城市學(xué)校怕收進(jìn)農(nóng)村學(xué)生后影響學(xué)校的整體教學(xué)質(zhì)量，便以學(xué)生招滿為由拒絕接收農(nóng)村孩子；有的學(xué)校甚至劃片招生，以此拒絕招收農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的學(xué)生。

農(nóng)民在實踐中的遭遇，就會不斷地在日常生活中相互訴說，“張三戶改后送孩子上學(xué)仍然遭到了學(xué)校拒絕”。這種相互的訴說構(gòu)成了農(nóng)民的實踐知識，這將為農(nóng)民展開以后的生活或?qū)δ稠椫贫冗M(jìn)行評價的判斷依據(jù)，讓他們知道“應(yīng)該怎樣做”才不至于使利益受損。在另外一個層面，制度規(guī)定了戶改后子女上學(xué)實行就近入學(xué)原則，遵義市展開的戶籍制度改革試驗，主要是以“村”為單位進(jìn)行的，這種方式可歸納為“整村就地轉(zhuǎn)戶”。 也就是說，戶改除了在農(nóng)民戶口簿首頁上加蓋了一個“居民戶口”和在年滿18周歲仍然種地者的職業(yè)欄內(nèi)加蓋“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”印章外，農(nóng)轉(zhuǎn)非居民在居住地域上并沒有發(fā)生任何改變，根據(jù)就近入學(xué)原則，他們的子女也只能在當(dāng)?shù)貙W(xué)校讀書，并不能享受到城區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育。這種局面只會給農(nóng)民形成這樣的印象：“改不改還不都一樣，懶得瞎折騰”。

（二）戶改得失：農(nóng)民的平衡賬

最近幾年，中央為了改善農(nóng)民生活狀況，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實行了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的總體性戰(zhàn)略，有效地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，提高了農(nóng)民的福利待遇。從目前城鄉(xiāng)居民福利待遇的差異看，農(nóng)民所能享受的各種福利和補貼甚至超過城市居民。政府為了推動改革的順利開展，提高農(nóng)民參與戶籍制度改革的積極性，針對城鄉(xiāng)居民福利待遇的差異，對農(nóng)改居農(nóng)民實行“騎雙頭馬”政策。農(nóng)民在戶籍制度改革中的利益獲得與潛在風(fēng)險如下圖所示。

參與戶籍制度改革，可以獲得騎“雙頭馬”政策所帶來的雙重福利。然而，戶改政策卻又同時規(guī)定：“實行戶籍統(tǒng)一登記后，計劃生育、社會保障、子女就學(xué)等方面的相關(guān)政策實行五年過渡期”，也就是說，5年后轉(zhuǎn)戶居民將不再享受以前農(nóng)民戶口的政策性權(quán)益。這對農(nóng)民來說無疑是制度性福利的損失。另外，戶籍制度改革雖然規(guī)定戶改后農(nóng)民依然享受土地承包權(quán)，但是對農(nóng)民進(jìn)城后的土地推出機制和利益獲取方式卻沒有明確規(guī)定，使得農(nóng)民產(chǎn)生怕戶改后失去土地的顧慮。

（三）“家在農(nóng)村務(wù)工在外：一種風(fēng)險分擔(dān)機制”

對農(nóng)民而言，想流動到哪兒并不再受戶口的限制。如果轉(zhuǎn)為居民戶口仍然只能生活在農(nóng)村，是沒有任何意義的。那么，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶最大的吸引力就是希望能在城市工作生活并平等享受城市的公共服務(wù)。

正如前文所提到的，針對唐山市城鎮(zhèn)農(nóng)村籍常住人口的調(diào)查顯示，僅有7.9%的人愿意轉(zhuǎn)為城市居民戶口。近92.1%的農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)戶或?qū)D(zhuǎn)戶心存顧慮，主要在于農(nóng)村進(jìn)城人口不具備一定的經(jīng)濟條件和能力。由于受技能水平的限制，農(nóng)民工作往往是環(huán)境差、工作累、收入低的行業(yè)，不穩(wěn)定的工作和有限的收入，使其根本無力承擔(dān)城市高昂的生活成本。生活是具體的，在農(nóng)民看來，把根扎在農(nóng)村，如果在城市實在呆不下去，至少還有農(nóng)村老家可以回，農(nóng)村老家，始終是農(nóng)民工無法取代的避風(fēng)港，是他們的根。如果轉(zhuǎn)為城市居民戶口而把整個家庭都遷到城市，所帶來的生活成本是農(nóng)民所無法支付的，而且還會損失農(nóng)村老家所創(chuàng)造的部分收入，這將給舉家遷入城市的家庭帶來巨大風(fēng)險。

戶改啟示及相關(guān)政策建議

（一）公共服務(wù)的延伸比居民身份的獲得更重要

遵義市戶籍制度改革在農(nóng)民看來并沒有使他們的日常生活產(chǎn)生任何實質(zhì)性的變化：仍然居住在以前的地方、孩子上學(xué)依然是以前的學(xué)校、農(nóng)民從事的職業(yè)仍然沒有任何變化，即使在城市周邊，道路依然泥濘不堪。至于政府承諾的“騎雙頭馬”政策，部分政策由于受政府財力的限制并沒有真正落實。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對戶籍制度改革并不積極甚至有抵觸情緒，政府在收集農(nóng)民戶口簿過程中，不得不通過“熟人關(guān)系”去給農(nóng)民做大量思想工作。

就目前的形式看，如果僅僅從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶口背后所蘊含的福利這個層面展開戶籍制度改革，對農(nóng)民而言顯然是沒有任何意義的，因為現(xiàn)在農(nóng)民戶口的福利要優(yōu)于城市居民戶口。另外，改革試驗的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定：滿足一定條件可在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，成為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民。顯然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，對需要遷徙的農(nóng)民也沒有任何吸引力。如果片面的強調(diào)戶籍制度的統(tǒng)籌，反而會造成農(nóng)民利益的損失。因此，政府公共服務(wù)的延伸比居民身份的獲得更重要。比如，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，使農(nóng)民在農(nóng)村也能享受到較好的發(fā)展條件，進(jìn)而讓農(nóng)民消除城鄉(xiāng)差別的心理鴻溝；發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，讓農(nóng)民有能力并有意愿在城市生活，這些都將是戶籍制度改革順利展開的前提條件。

（二）妥善處理農(nóng)民土地權(quán)是戶籍制度改革的核心問題

除了農(nóng)民戶口背后所蘊含的制度優(yōu)勢，土地權(quán)益的保護(hù)無疑是戶籍制度改革中農(nóng)民最糾結(jié)的一個問題。戶籍制度的改革，不是單純的農(nóng)業(yè)戶口變居民，而且是一個涉及到土地、住房、社保、教育、衛(wèi)生等方面的綜合配套機制的系統(tǒng)性改革，核心是要處理好農(nóng)民的土地權(quán)問題。在《中共遵義市委關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試驗試點的指導(dǎo)意見》中，政府注意到了推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展需要實現(xiàn)“七大統(tǒng)籌”目標(biāo)和“六大制度創(chuàng)新”任務(wù)?？傮w上看，思路明顯是系統(tǒng)配套的。但在具體改革試驗中，卻把“六大制度創(chuàng)新”的試驗任務(wù)分別交給不同的試驗點，在具體試驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又把所領(lǐng)銜的改革任務(wù)分別在具體行政村進(jìn)行落實。如匯川區(qū)董公寺鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)“農(nóng)村宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)管理、農(nóng)村土地管理制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、行政管理體制改革”四個方面的改革，其中，戶籍制度改革在沿紅和建國兩村進(jìn)行，而宅基地流轉(zhuǎn)改革主要在爛田村進(jìn)行試點，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗的情況大體上也如此。也就是說，遵義市戶籍制度改革的實施是不配套的，特別是戶籍制度改革與產(chǎn)權(quán)制度改革沒有統(tǒng)籌好。相關(guān)制度雖然規(guī)定：戶籍改革后，農(nóng)村居住的居民原享受的第二輪土地承包政策不變；從農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)居住的居民，按照國家土地承包法的規(guī)定執(zhí)行，尊重本人意愿，可保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，也可按照“依法、自愿、有償”的原則流轉(zhuǎn)；農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，由所在集體經(jīng)濟組織收回其承包經(jīng)營的土地；如此規(guī)定顯然過于籠統(tǒng)而不具操作性，無法切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益，故而改革試驗遭到了農(nóng)民的冷遇。

對于與戶籍制度改革相配套的土地制度改革，需要注意如下問題。首先，對農(nóng)民所承包的土地進(jìn)行確權(quán)頒證，允許農(nóng)民持承包經(jīng)營權(quán)證進(jìn)城并建立土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，讓農(nóng)民進(jìn)城不失利。對于農(nóng)民所在村的集體資產(chǎn)問題，可將集體資產(chǎn)分為集體股和個人股進(jìn)行量化并固化，今后不因戶籍關(guān)系的變動而發(fā)生變化，即：“生不增，死不減”，并在此基礎(chǔ)上，按照《公司法》組建村級集體資產(chǎn)管理公司，規(guī)范集體資產(chǎn)的管理和運作。其次，戶籍制度改革后，要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的同地同價，征地中農(nóng)村房屋補償安置不再按照人員身份進(jìn)行，而是與城鎮(zhèn)房屋拆遷補償辦法接軌，按照產(chǎn)權(quán)和實際價值進(jìn)行經(jīng)濟或房屋補償。并且補償費不再分土地補償費和安置補助費，而采用征地區(qū)片綜合補償價，補償款直接支付給失去土地承包權(quán)的農(nóng)戶而不再通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后再分配給農(nóng)民。第三，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)頒證，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場和法律，允許自由流轉(zhuǎn)，讓進(jìn)城人員通過房屋流轉(zhuǎn)實現(xiàn)宅基地有償退出，獲取進(jìn)城所必須的資金支持。

（三）農(nóng)民期待不受地域限制的戶籍制度

盡管戶籍制度已經(jīng)沒有了對農(nóng)民自由流動的限制作用，然而，當(dāng)他們“自由地”進(jìn)入某一大城市務(wù)工后，所面臨的日常生活卻是很不自由的：孩子上學(xué)很難進(jìn)入當(dāng)?shù)毓W(xué)校而只能在教學(xué)質(zhì)量差條件差的民工子弟學(xué)校就讀；看病只能自費而在農(nóng)村老家購買的新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本用不上；就業(yè)很難享受到與城市市民一樣的服務(wù)而只能選擇臟苦累的工作，等等。對于不流動只生活在農(nóng)村老家的農(nóng)民，戶籍制度對他們而言更大的意義在于對土地的留守和作為享受中央惠農(nóng)政策溫暖陽光的依據(jù)。然而對于流動在外的農(nóng)民，戶籍制度對他們?nèi)粘Ｉ畹募s束仍然是明顯的，問題恰恰在于，像在遵義這樣的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，跨省流動是農(nóng)民外出務(wù)工的主要特征。以該市匯川區(qū)為例，現(xiàn)在匯川區(qū)跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)占已轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的60.2%，其中轉(zhuǎn)移到東部沿海地區(qū)的上海、江蘇、浙江、廣東、福建等?。ㄊ校┚蜆I(yè)的占跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的85.2%；在遵義市和貴州省其他地區(qū)(州、市）縣內(nèi)就業(yè)，就業(yè)比重占已轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的39.8%。

遵義市的戶籍制度改革，只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)居民，這樣的改革與農(nóng)民的需求是不匹配的，因為對他們跨省流動并享受相應(yīng)的公共服務(wù)沒有任何作用。戶籍制度的統(tǒng)籌，農(nóng)民期待的是不管走到哪兒，都是中華人民共和國公民，能享受與當(dāng)?shù)厝艘粯拥墓卜?wù)。顯然，這樣的戶籍制度，也就不是遵義一個市級政府所能統(tǒng)籌的。換句話說，戶籍制度改革屬于頂層設(shè)計的范疇。中央政府應(yīng)及時總結(jié)各地戶改的經(jīng)驗教訓(xùn)及農(nóng)民本身的實際需求，在推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、抹平城鄉(xiāng)戶籍利益差異鴻溝的基礎(chǔ)上，規(guī)范進(jìn)城農(nóng)民承包地和宅基地處置辦法并探索實行農(nóng)地退出機制與城市用地在省際之間的增減掛鉤，增加流入地接納農(nóng)民入戶的積極性，進(jìn)而推動在全國層面的戶籍制度改革。