加快流域水資源管理立法維護(hù)漳河水事秩序穩(wěn)定

王 治

（海河水利委員會(huì)漳河上游管理局，河北 邯鄲 056006）

2012年3月22日是第二十屆“世界水日”，3月22一28日是第二十五屆“中國(guó)水周”。聯(lián)合國(guó)確定2012年“世界水日”的宣傳主題是“水與糧食安全”。我國(guó)紀(jì)念“世界水日”和“中國(guó)水周”活動(dòng)的宣傳主題是“大力加強(qiáng)農(nóng)田水利，保障國(guó)家糧食安全”，旨在通過(guò)廣泛深入宣傳，呼吁立即行動(dòng)起來(lái)，增強(qiáng)節(jié)水保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，共同解決面臨的水問(wèn)題。為全面貫徹 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和中央水利工作會(huì)議精神，加快推進(jìn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》實(shí)施，迫切需要提高漳河流域水資源法律和制度層面的管理水平，以更堅(jiān)實(shí)的水利基礎(chǔ)推動(dòng)沿漳農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1 漳河流域基本情況

漳河是海河流域南系的一條重要河流，它發(fā)源于山西省境內(nèi)，流經(jīng)河南、河北兩省邊界，上游分濁漳、清漳兩支，在河北省涉縣合漳村匯合，干流經(jīng)岳城水庫(kù)出山匯入衛(wèi)運(yùn)河。岳城水庫(kù)以上漳河流域面積17 800km2，其中濁漳河侯壁水文站以上11 076 km2、清漳河匡門口水文站以上5 060 km2，漳河上游管理局統(tǒng)管區(qū)間流域面積1 664 km2。

漳河流域?qū)贉貛О霛駶?rùn)半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，四季分明，雨熱同期。流域多年平均年降水量為568.6mm，降水量時(shí)空分布不均，年際變化懸殊，年內(nèi)分配多呈單峰型，全年降水量的70%左右集中在汛期的6—9月。根據(jù)2006年山西省長(zhǎng)治市發(fā)布的全市水資源第二次評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)，長(zhǎng)治市人均水資源占有量611 m3，占全國(guó)人均占有量的26.6%。根據(jù)2007年河北省水利廳發(fā)布全省水資源第二次評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)，邯鄲市人均水資源量?jī)H有192m3，分別占河北省和全國(guó)人均占有量的64%、9.8%。根據(jù)河南省安陽(yáng)市水利局公報(bào)，安陽(yáng)市人均水資源量為322 m3,分別占河南省和全國(guó)人均占有量的69%、14%。

漳河原為海河流域水量較多的河流之一，據(jù)石梁水文站實(shí)測(cè)資料分析，1965年以前多年年均徑流量為 7.601億 m3，1981—2000年多年平均徑流量1.61億m3，實(shí)測(cè)徑流量降低78.7%。以觀臺(tái)站實(shí)測(cè)水文資料為例，1965年以前20多年年均徑流量為19.6億 m3，而 1981—2000年多年平均徑流量為3.56億m3，雖然近20年年降雨量減少幅度在5%左右，但實(shí)測(cè)徑流量降低80%以上。究其原因，主要是漳河上游流域相繼修建的大型渠道引水，再就是人類活動(dòng)的影響和下墊面情況變化等因素所導(dǎo)致的來(lái)水量顯著減少。雖然山西省建有多處蓄水工程，但由于水資源時(shí)空分布不均，加之現(xiàn)狀的水資源管理和調(diào)度不能統(tǒng)一，造成主要缺水地區(qū)是下游沿河村莊及灌區(qū)。

2 漳河流域管理的歷史與現(xiàn)狀

由于漳河是山西、河南、河北三省的邊界河流，20世紀(jì)50年代以來(lái)，鄰省相關(guān)市、縣、鄉(xiāng)、村之間為爭(zhēng)奪水源和河灘地等自然資源，多次發(fā)生群眾械斗、爆炸、炮擊事件，造成人員傷亡和重大經(jīng)濟(jì)損失，直接影響該地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1952年，河南、河北兩省為避免水事糾紛，曾就引漳水量問(wèn)題簽署過(guò)分水協(xié)議。1989年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了水利部歷時(shí)五年協(xié)調(diào)三省制定的 《漳河水量分配方案》（國(guó)發(fā)〔1989〕42號(hào)），這是水法實(shí)施后國(guó)務(wù)院批復(fù)的第一個(gè)跨省水量分配方案。1990年，水利部批復(fù)成立了漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局漳河水政水資源管理處，負(fù)責(zé)實(shí)施漳河水量分配方案，加強(qiáng)漳河上游水政水資源統(tǒng)一管理工作。1992年，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)漳河水事協(xié)調(diào)會(huì)議，形成了《國(guó)務(wù)院漳河水事協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》（國(guó)閱〔1992〕132號(hào)），決定成立水利部海河水利委員會(huì)漳河上游管理局（以下簡(jiǎn)稱漳河上游局），負(fù)責(zé)管理濁漳河侯壁水電站以下、清漳河匡門口水文站以下至漳河干流觀臺(tái)水文站以上的水事糾紛多發(fā)河段。十幾年來(lái)，漳河上游局在海委領(lǐng)導(dǎo)下組織開(kāi)展了河道統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理，用工程措施逐步消除糾紛隱患，基本解決了沿河村莊的爭(zhēng)地問(wèn)題，初步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)管河段內(nèi)水量的統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，探索了水資源優(yōu)化配置的方式方法，逐步緩解了水事矛盾，漳河上游水事秩序趨于基本穩(wěn)定。

3 目前漳河流域水資源統(tǒng)一管理中存在的問(wèn)題

漳河流域水資源統(tǒng)一管理起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，符合流域?qū)嶋H的完善、成熟的管理體制及機(jī)制尚未完全建立，管理方法還處于摸索階段，上下游、左右岸用水矛盾依然尖銳，利益關(guān)系復(fù)雜。突出問(wèn)題表現(xiàn)在：

3.1 流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不夠

作為流域管理機(jī)構(gòu)的漳河上游局成立時(shí)間較短，流域管理基礎(chǔ)還很薄弱。權(quán)威、高效且事權(quán)劃分明確的流域統(tǒng)一管理和區(qū)域行政管理相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制尚未完全建立。地方有關(guān)部門因缺乏對(duì)全流域水資源統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置和協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的認(rèn)識(shí)，部分地區(qū)無(wú)序開(kāi)發(fā)水資源、大量開(kāi)采地下水、灌區(qū)工程配套差、灌溉水利用率低、水資源浪費(fèi)等問(wèn)題嚴(yán)重。特別是省界河道，沿河村莊競(jìng)相爭(zhēng)奪、開(kāi)發(fā)水資源，導(dǎo)致省際水事糾紛時(shí)有發(fā)生。

3.2 流域水資源管理體制和運(yùn)行機(jī)制不健全，管理措施不完善

由于沒(méi)有完全建立起流域統(tǒng)一管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制與運(yùn)行機(jī)制，缺乏有效履行流域統(tǒng)一管理的硬性措施，缺乏統(tǒng)籌考慮流域統(tǒng)一管理的法規(guī)，個(gè)別地方短期利益與流域水資源管理存在著矛盾，嚴(yán)重影響流域水資源管理工作的正常進(jìn)行。

3.3 水資源管理政策法規(guī)尚不健全

由于流域管理起步晚、基礎(chǔ)薄弱，有關(guān)流域管理的政策法規(guī)尚不健全。漳河上游局成立以來(lái)，主要還是通過(guò)工程措施和行政協(xié)調(diào)手段來(lái)實(shí)施漳河水量分配方案，解決漳河水事糾紛。目前，僅僅依靠工程措施和行政協(xié)調(diào)手段，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了漳河流域水資源統(tǒng)一管理形勢(shì)發(fā)展的要求，迫切需要出臺(tái)與水利法律法規(guī)相配套的、符合漳河流域?qū)嶋H的法規(guī)和規(guī)章，如《漳河水量調(diào)度管理辦法》。

3.4 流域機(jī)構(gòu)履行職責(zé)缺乏有效水源和調(diào)配手段

20世紀(jì)90年代以來(lái)，漳河流域的降雨量和河道基流比90年代以前大為減少，濁漳河、清漳河灌溉季節(jié)河道基流不足10 m3/s。漳河上游局統(tǒng)管河段內(nèi)，河南、河北兩省各引水工程的總引水能力卻超過(guò)了100m3/s。漳河上游五大支流建有110多座大中小型水庫(kù)，蓄水能力達(dá)11.79億m3。全流域水資源統(tǒng)一調(diào)度體系尚未建立，統(tǒng)管河段又缺少調(diào)蓄工程，作為流域管理機(jī)構(gòu)的漳河上游局既沒(méi)有漳河流域水資源統(tǒng)一調(diào)配的手段，統(tǒng)管河段也沒(méi)有可調(diào)度水源，履行職責(zé)得不到保障。

4 出臺(tái)《漳河水量調(diào)度管理辦法》的重要性和緊迫性

4.1 出臺(tái)《漳河水量調(diào)度管理辦法》是近期貫徹落實(shí)水法的基本要求

《中華人民共和國(guó)水法》明確規(guī)定了“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，這是進(jìn)行流域水資源統(tǒng)一管理的法律依據(jù)。水法中還規(guī)定流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，制定年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度。正在制定的《漳河水量調(diào)度管理辦法》將水法中的法律制度進(jìn)一步具體化。它的出臺(tái)將會(huì)進(jìn)一步完善和加強(qiáng)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，將會(huì)有效加強(qiáng)漳河水量的統(tǒng)一調(diào)度，切實(shí)維護(hù)漳河水事秩序穩(wěn)定。

4.2 出臺(tái)《漳河水量調(diào)度管理辦法》是落實(shí)中央水利工作會(huì)議精神的一大舉措

陳雷部長(zhǎng)在全國(guó)水利系統(tǒng)貫徹落實(shí)中央水利工作會(huì)議精神動(dòng)員大會(huì)上的講話中明確提出，“全面貫徹落實(shí)中央水利工作會(huì)議，要抓住兩個(gè)關(guān)鍵，著力推動(dòng)科學(xué)治水和依法管水，要按照建設(shè)法治政府的要求，著力強(qiáng)化依法治水管水，加快構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情和水情的水法規(guī)體系?！背雠_(tái)《漳河水量調(diào)度管理辦法》，將有力推動(dòng)漳河流域水利工作的法治化水平，為建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的水行政執(zhí)法體系，完善預(yù)防為主、預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的水事糾紛調(diào)處機(jī)制，進(jìn)一步提升水利社會(huì)管理能力奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.3 出臺(tái)《漳河水量調(diào)度管理辦法》是建立健全高效、權(quán)威的流域水資源管理體制的重要組成部分

漳河流域現(xiàn)行的水資源管理體制已成為水資源可持續(xù)利用以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。水資源管理上的地區(qū)分割、政出多門等體制性障礙都給水資源的合理開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置和科學(xué)管理造成許多負(fù)面效應(yīng)：其一，不利于水資源的可持續(xù)利用；其二，降低了管理效能；其三，難以發(fā)揮水資源的綜合效益。因此，要改變目前這種水資源管理的狀況，就必須制定全流域統(tǒng)一的管理辦法，實(shí)行流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，并強(qiáng)化流域統(tǒng)一管理的職能，建立漳河流域高效、權(quán)威的水資源管理體制和機(jī)制，從而使流域水資源的管理更加規(guī)范有效，以有限水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

5 制定《漳河水量調(diào)度管理辦法》的幾點(diǎn)構(gòu)想

5.1 強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度

加強(qiáng)漳河水量的統(tǒng)一調(diào)度，合理配置漳河水資源，維護(hù)漳河水事秩序穩(wěn)定，使有限的水資源為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障，這是制定《漳河水量調(diào)度管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的目的所在。為此，我們?cè)凇掇k法》中設(shè)置了幾個(gè)條文以加強(qiáng)漳河上游水量的統(tǒng)一調(diào)度，從全流域的角度統(tǒng)籌考慮水資源，由流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)編制水量調(diào)度計(jì)劃，并負(fù)責(zé)水量調(diào)度的實(shí)施和監(jiān)督。特別是干旱年份，沿河村莊灌溉問(wèn)題要予以特別關(guān)注、重點(diǎn)解決，以確保漳河水事秩序的穩(wěn)定。

5.2 建立健全權(quán)威高效的流域管理體制

要在 《辦法》中明確流域管理機(jī)構(gòu)和三省的職責(zé)，明確流域管理和行政區(qū)域管理的權(quán)責(zé)劃分和調(diào)度運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定監(jiān)督檢查權(quán)限和追究措施。

5.3 建立取用水總量控制與定額管理制度

若想緩解漳河流域水資源短缺的問(wèn)題，就要著力改變當(dāng)前水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、用水浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重等突出問(wèn)題，使水資源要素在流域經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整中成為重要的約束性、控制性、先導(dǎo)性指標(biāo)。因此，應(yīng)當(dāng)在《辦法》中設(shè)置取用水總量控制與定額管理制度的條文，明確流域機(jī)構(gòu)和三省共同編制漳河年度水量調(diào)度計(jì)劃的職責(zé)，并確保實(shí)施。

6 下一步主要工作

（1）著眼于基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、前瞻性研究，切實(shí)做好強(qiáng)基固本工作，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。積極推進(jìn)《漳河水量調(diào)度管理辦法》立法進(jìn)程和《漳河上游水資源管理與水能開(kāi)發(fā)關(guān)系研究》《漳河上游年度水量調(diào)度方案編制與實(shí)施》等項(xiàng)目的研究工作。積極配合做好濁漳河、清漳河水量分配技術(shù)支撐方案研究。積極推進(jìn)漳河上游高效節(jié)水灌溉示范區(qū)立項(xiàng)工作。扎實(shí)做好第一次水利普查有關(guān)工作，摸清21座分水工程、71段河道控導(dǎo)工程、11座水文站、8個(gè)取水口基本情況。加強(qiáng)分水計(jì)量和入河排污口監(jiān)測(cè)管理，確保四大灌區(qū)和沿河村莊供水安全，努力構(gòu)建 “和諧漳河”“法治漳河”。

（2）貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件任務(wù)分工實(shí)施方案，完成涉及水事協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、實(shí)行嚴(yán)格的河道管理制度、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行業(yè)能力建設(shè)及水利改革與管理6個(gè)主要方面的92項(xiàng)工作任務(wù)，明確當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的總體部署和工作大綱。落實(shí)水量實(shí)時(shí)監(jiān)控及調(diào)度管理系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)、漳河上游降水徑流形成及演變規(guī)律研究項(xiàng)目、澤城西安水電站（二期）工程水量調(diào)度規(guī)程方案、清漳河管理處基地及海河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心漳河上游分中心項(xiàng)目可行性研究，啟動(dòng)漳河上游局項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理工作，完善全局制度的立、改、廢工作，啟動(dòng)清漳河管理工作。

（3）加大宣傳力度，在漳河上游營(yíng)造良好的法治環(huán)境。以此次紀(jì)念“世界水日”和“中國(guó)水周”活動(dòng)為契機(jī)，努力提高沿漳兩岸百姓的水資源節(jié)約與保護(hù)意識(shí)。引導(dǎo)沿漳農(nóng)田水利向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理發(fā)展，以發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)旱澇保收農(nóng)田和高效節(jié)水灌溉為核心，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化灌區(qū)為重點(diǎn)，引導(dǎo)實(shí)施噴微灌工程，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面增強(qiáng)沿漳廣大百姓的節(jié)水意識(shí)，為推進(jìn)水利現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)漳河上游地區(qū)水利跨越式發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。