美國(guó)維州參議院276號(hào)壩安法規(guī)修正案的生死之辯與教訓(xùn)

林祥欽（美國(guó)）

0 前言

蓄水壩安全即是對(duì)公眾的生命、財(cái)產(chǎn)及生活環(huán)境安全的完全承諾，缺一不可，其工作內(nèi)涵屬于一種工程技術(shù)，卻高于技術(shù)，因?yàn)楸Ｗo(hù)人民免于潰壩受災(zāi)的道德觀是其最核心力量，毫無(wú)猶豫空間，故壩安工作做得好，可謂厚德載福。然而“為利濫權(quán)”是人性，所以要藉由制度、法律對(duì)業(yè)主、顧問(wèn)工程師或政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)加以規(guī)范。換言之，法律是道德的底線，能讓一切權(quán)力和欲望得到制約，故法者德之衛(wèi)也，需政府機(jī)構(gòu)公正執(zhí)法，業(yè)主和顧問(wèn)工程師遵紀(jì)守法，保障蓄水壩安全。管理工作是一種質(zhì)量要求很高的專業(yè)技術(shù)及工程管理事業(yè)，面對(duì)不可測(cè)的潛在潰壩模式（potential failure modes,PFMs）的挑戰(zhàn)，所定制度與規(guī)范須不僅對(duì)事，還須對(duì)人，因?yàn)楣ぷ魅藛T，無(wú)論業(yè)主、工程師或執(zhí)法公務(wù)員都是公共安全的“責(zé)任代理人”。人與人的互動(dòng)屬于感性關(guān)系的范疇，而事情屬于理性的領(lǐng)域，兩者俱成，需扮演關(guān)鍵角色者各盡其職，壩安管理工作方可順利推進(jìn)。

由于人的關(guān)系會(huì)變，不可信賴，而事卻需要有常規(guī)可尋，故人與人的工作關(guān)系以及人與事的責(zé)任關(guān)系都需要制度與規(guī)范的劃清和制約，以建立社會(huì)信任壩安管理工作的基礎(chǔ)。因此，無(wú)論是基層工作人員或管理階層人員，不僅要求能勝任的個(gè)人素質(zhì)，也要求個(gè)人及團(tuán)隊(duì)整體的工作績(jī)效達(dá)到法律規(guī)章所規(guī)定的最低執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，避免行政制度成效不彰的情況發(fā)生。此管理哲學(xué)同樣可應(yīng)用于壩安法令規(guī)章的制定。一般常將一些浩大的工程稱為政績(jī)工程或形象工程，但蓄水壩的安全工程卻不包括在內(nèi)，因?yàn)閴伟补芾硎且环N風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)，追求的是一種防災(zāi)勝于救災(zāi)的境界，故投入人力物力的成效是隱而不顯的，可是壩安一旦出現(xiàn)意外狀況甚至潰決，造成人命財(cái)產(chǎn)損失，卻可能成為千夫所指的“人禍”，故壩安維護(hù)實(shí)乃責(zé)任重大。因此，壩安工作人員的心理建設(shè)不可疏忽，必須樹(shù)立合適的道德觀與價(jià)值觀作決策的正確觀念，遵循工程指導(dǎo)方針，以達(dá)到法規(guī)要求顧及人民生命財(cái)產(chǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)為職責(zé)。

壩安監(jiān)管單位本是承諾公眾安全工作的載體，惟有不斷專注壩安維護(hù)的需要，才能使大眾放心。然而，一種錯(cuò)誤的認(rèn)知卻存在于一些人心中。譬如，近年無(wú)潰壩發(fā)生，則投入壩安工作的成本可予刪減，只要備有應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案（EAP），一座壩的安全修繕工作毋須操心，甚至不必進(jìn)行，或憑可用資源多寡去執(zhí)行。但保護(hù)一座壩的安全程度系按政府壩安法規(guī)之標(biāo)準(zhǔn)而定，EAP固然考慮了一旦潰壩發(fā)生如何助民避險(xiǎn)或救民于難，而水壩修繕則是超越此單純目標(biāo)的多重任務(wù)，是對(duì)諸如壩體、水資源、下游公私財(cái)產(chǎn)及環(huán)境等多維性的保護(hù)。否則，以偏概全的結(jié)果即會(huì)導(dǎo)致如2010年2月美國(guó)維州參議院276號(hào)提案一般的荒謬劇。

“人道”是政府存在的基礎(chǔ)，整個(gè)體制與社會(huì)的價(jià)值所在，而利益回避及透明監(jiān)督原則，則是民主社會(huì)政府依法行政的運(yùn)作核心。然而，法律本身有時(shí)并不能讓人看到正義，因此正義與判斷有關(guān)，與法律無(wú)關(guān)。例如，1857年最高法院“斯科特訴桑佛特”案的判決，批評(píng)大法官以七比二票判決蓄奴并不違憲是美國(guó)憲政史上司法違背正義最具代表性的判例。依此而論，修法因形勢(shì)或隨民意所趨，與時(shí)俱進(jìn)，乃司空見(jiàn)慣之事，一般認(rèn)為美國(guó)人好訴訟，實(shí)不足為奇也。

現(xiàn)實(shí)生活中，處在不同位置的人或機(jī)關(guān)、團(tuán)體，有時(shí)卻處于利害關(guān)系判斷的對(duì)立面，例如，理性的壩安監(jiān)管執(zhí)法單位對(duì)立理性和感性混雜的水壩業(yè)主以及眾多感性的水壩下游居民，本也無(wú)可厚非，因各方雖以公共安全為依歸，卻有不同的利害關(guān)系，存在著安全認(rèn)知度的差異。本文僅就一場(chǎng)莫須有的生死之辯且影響深遠(yuǎn)的維吉尼亞州（Common?wealth of Virginia）壩安法規(guī)條例修正案為例，說(shuō)明州政府壩安監(jiān)管單位的馬失前蹄，致使水壩下游居民目前處于低于國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)的情況，以供參考，引為殷鑒，避免重蹈覆轍。僅針對(duì)維州2010年參議院276號(hào)法案，從社會(huì)人文和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的角度客觀地就壩安修繕（remediation）對(duì)決應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃（EAP）以及減低壩安風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)層面，深入剖析問(wèn)題的核心以及背后蘊(yùn)藏的深層意義，同時(shí)反省檢討責(zé)任政治和公民社會(huì)的真意，嘗試尋求中庸解決之道，或可在未來(lái)面對(duì)類似問(wèn)題時(shí)能成為同業(yè)的風(fēng)向標(biāo)。

1 維州參議院276號(hào)法案之爭(zhēng)議源頭

一座壩的潛在災(zāi)難性分級(jí)，依其潰壩對(duì)下游造成的負(fù)面影響，分為高、顯著及低災(zāi)難性壩三類。位于維州西北部的Lake of Woods壩，因當(dāng)?shù)?號(hào)公路通過(guò)其下游，被評(píng)為高災(zāi)難性蓄水結(jié)構(gòu)物，依照維州法規(guī)，該壩須通過(guò)最大可能洪水（PMF）（相當(dāng)于重現(xiàn)期百萬(wàn)年以上的洪水），但目前溢洪道僅能通過(guò)0.3PMF（相當(dāng)至少重現(xiàn)期數(shù)萬(wàn)年的洪水），必須改善。過(guò)去維州政府壩安監(jiān)管單位考慮主、客觀因素，尤其是巨額工程成本，經(jīng)過(guò)多年溝通，允諾該壩業(yè)主改善以至少通過(guò)0.5PMF為中期目標(biāo)。至于短期目標(biāo)，業(yè)主已逐步強(qiáng)化公共安全的柔性措施。諸如，在水壩附近布置全天候民警并監(jiān)測(cè)水庫(kù)水位，同時(shí)負(fù)有當(dāng)重現(xiàn)期100 a洪水來(lái)臨時(shí)與政府相關(guān)負(fù)責(zé)單位緊急關(guān)閉3號(hào)公路的職責(zé)，以及為下游地主購(gòu)買災(zāi)害保險(xiǎn)。此外，業(yè)主也采取了一些壩安硬體強(qiáng)化措施，如在低水位泄水涵管上游端裝設(shè)水閥，便于維護(hù)下游端水閥操作的可靠性等，故官民關(guān)系尚處于融洽階段。

然而，數(shù)年前監(jiān)管單位新任主管雖忠勤職守，積極任事（綽號(hào)“修理先生”），卻一改以往默契，單方面要求業(yè)主在限期內(nèi)修繕溢洪道，通過(guò)所規(guī)定的PMF，毫無(wú)商榷余地，以致逼使業(yè)主請(qǐng)求政治支援，請(qǐng)求當(dāng)?shù)匾晃恢輩⒆h員，以政治力介入對(duì)抗大壩安全監(jiān)督執(zhí)行單位的公權(quán)力，一場(chǎng)隨后引起全美關(guān)注的水壩安全民與官斗、情與法爭(zhēng)的大戲拉開(kāi)了序幕。事后回顧，執(zhí)法單位管理階層上級(jí)對(duì)精英的過(guò)度依賴，且長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)專業(yè)而忽略民情，最終是一場(chǎng)教訓(xùn)。在“可以EAP取代壩安修繕，或由州政府提供資金才修繕”的維州參議院276號(hào)法案于2010年2月5日提出后，有心之士莫不引以為憂，因?yàn)槠溆绊懞蠊麌?yán)重，一旦在眾議院也通過(guò)，幾乎是完全廢掉監(jiān)管單位的作用，失去公權(quán)力的執(zhí)行力度，使壩安法規(guī)形同虛設(shè)。為深入了解爭(zhēng)議，首先簡(jiǎn)介一些美國(guó)壩安管理歷史、現(xiàn)況及溢洪道設(shè)計(jì)容量的要求和規(guī)范于下。

2 美國(guó)各級(jí)政府水壩安全政策

孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，故道德和法律是政府施政績(jī)效中相輔相成的要素。道德是對(duì)是非的價(jià)值評(píng)判，依靠良知來(lái)實(shí)現(xiàn)，而法律是區(qū)分對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，靠政府相關(guān)部門的強(qiáng)制力得以實(shí)施。在歷史長(zhǎng)河中，美國(guó)早在19世紀(jì)就發(fā)生過(guò)許多潰壩災(zāi)難，1889年3月位于賓洲的South Fork壩潰決事件造成的死難人數(shù)史上最慘，其下游14.5 km處的Johnstown鎮(zhèn)中20%的居民（超過(guò)2200人）被洪水吞噬，哀鴻遍野。隨后，1911年9月該州又發(fā)生造成至少78人死亡的Aus?tin壩潰決災(zāi)難，該州遂于1913年立法監(jiān)管水壩。1928年3月加州St.Francis壩失事，死亡達(dá)400多人后，促使加州和鄰近數(shù)州次年立法，成為美國(guó)州史上壩安實(shí)體立法的里程碑。然而，多數(shù)州仍觀望，1970年代開(kāi)始，接連發(fā)生數(shù)起重大人命財(cái)產(chǎn)損失的潰壩事件，廣為人知的有1976年6月愛(ài)達(dá)荷州的Teton壩和1977年11月當(dāng)時(shí)卡特總統(tǒng)家鄉(xiāng)喬治亞州的Toccoa Falls壩的失事?？梢?jiàn)潰壩非地區(qū)性，而是普世性的事故。在Teton壩潰決后，卡特總統(tǒng)痛定思痛，于1977年4月起至1979年6月落實(shí)了聯(lián)邦水壩安全指引（Guidelines），文件整合了聯(lián)邦政府各單位使用的程序和規(guī)范，包括設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)轉(zhuǎn)及法規(guī)等內(nèi)涵，提供了確保水壩安全管理的具體實(shí)施步驟。

依循上述文件的原則，聯(lián)邦、州及地方政府紛紛開(kāi)始立法，訂立壩安標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)，使壩安監(jiān)管單位有足夠的威懾力，以伸張公權(quán)力，促使水壩業(yè)主采取以可靠性及危機(jī)處理為中心的壩安管理方式。譬如，愈來(lái)愈強(qiáng)調(diào)影響壩安可靠性的幕后工作，除了有關(guān)的目測(cè)壩安檢查外，還有觀測(cè)儀器的檢測(cè)追蹤及資料分析工作，又如設(shè)立法規(guī)執(zhí)行者或獨(dú)立顧問(wèn)工程師的壩安法規(guī)“合規(guī)性審計(jì)”（compli?ance audits）規(guī)則，建章立制的結(jié)果往往啟動(dòng)了業(yè)主的大壩安全缺陷修正或修復(fù)（correction/rehabilita?tion）的修繕行動(dòng)以及避災(zāi)、減災(zāi)計(jì)劃的擬定等多方面的工作。

美國(guó)1.83 m以上的八萬(wàn)多水壩中的85%壩齡將在2020年超過(guò)50歲，老化問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。根據(jù)以往美國(guó)潰壩統(tǒng)計(jì)，洪水溢頂占44%，基礎(chǔ)問(wèn)題占37%，其它各種問(wèn)題占19%（BOR,1983）。在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，壩安監(jiān)管單位防范潰壩、確保公共安全及可持續(xù)水庫(kù)運(yùn)轉(zhuǎn)的水資源利用的工作可謂是“任重道遠(yuǎn)”。由于組織、制度和理念是推動(dòng)一個(gè)部門行使高效率管理及決策透明化的三大元素，因此，水壩安全的利害關(guān)系者（stakeholders）除法規(guī)執(zhí)行者外，還必須包括業(yè)主、獨(dú)立顧問(wèn)工程師以及上、下游居民和土地使用者。前三者乃是維護(hù)壩安的工作伙伴，是負(fù)責(zé)任的利害關(guān)系人（responsible stake?holder），此“鐵三角”設(shè)計(jì)理念形成如圖1所示三足鼎立并求一體“三贏”的格局。

圖1 壩安工作的一體性鐵三角伙伴關(guān)系及主要工作內(nèi)容Fig.1 The responsible stakeholder and the nature of dam safe?ty work

從壩安相關(guān)執(zhí)行任務(wù)的整體看，包括了三個(gè)工作執(zhí)行計(jì)劃：業(yè)主的大壩安全計(jì)劃，獨(dú)立工程師的五年安檢計(jì)劃以及政府主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督計(jì)劃。這三方面計(jì)劃的執(zhí)行必須整合為一體，各方都有明確的權(quán)責(zé)界定且具有互補(bǔ)性，以建構(gòu)一個(gè)防范潰壩的周密的三層保護(hù)網(wǎng)。三者需齊心努力，各盡職能，務(wù)實(shí)求治，方能落實(shí)工作成效，達(dá)成壩安三贏的局面。換言之，業(yè)主要落實(shí)“大壩安全法規(guī)”法令要求，顧問(wèn)工程師提高“公共大眾”服務(wù)的效率，而政府相關(guān)部門則擔(dān)當(dāng)監(jiān)管壩安的責(zé)任。

蓄水壩安全評(píng)估以安全檢查為手段，從檢查的內(nèi)容、時(shí)間的長(zhǎng)短以及頻率的角度觀之，可分成持續(xù)性的觀察、定期性的維護(hù)性檢查以及技術(shù)性檢查等三種。就戰(zhàn)術(shù)準(zhǔn)則的行動(dòng)而言，近年發(fā)展的潛在潰壩模式分析（PFMA）是綜合上述三種安檢對(duì)一個(gè)蓄水壩進(jìn)行系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)（safety risk）“總體檢”的一種有深度又可靠的新的壩安管理分析工具。若從一個(gè)完整的蓄水壩安全行為監(jiān)測(cè)方案的宏觀角度言之，蓄水壩安檢工作又包括儀器監(jiān)測(cè)、目測(cè)監(jiān)查及安全檢查等主要項(xiàng)目。

3 276號(hào)法案實(shí)質(zhì)與辯證核心

3.1 安全溢洪道容量的設(shè)計(jì)洪水量

水壩的水文安全標(biāo)準(zhǔn)通常取決于該壩潰決后對(duì)下游的沖擊后果，將水壩分成高、顯著或低潛在災(zāi)難性等三級(jí)。潰壩會(huì)造成生命或巨大財(cái)產(chǎn)損失或環(huán)境破壞的為高災(zāi)難性水壩；潰壩不會(huì)喪失生命但會(huì)造成他人財(cái)產(chǎn)損失或相當(dāng)環(huán)境破壞的為顯著災(zāi)難性水壩；否則才屬低災(zāi)難性水壩。美國(guó)的水壩安全法規(guī)要求高災(zāi)難性水壩必須通過(guò)最大可能洪水（PMF），除非經(jīng)水庫(kù)設(shè)計(jì)洪水進(jìn)流量（inflow de?sign flood，IDF）的分析，證明提高現(xiàn)有溢洪道容量至某一程度時(shí)，已無(wú)法改善上、下游淹水情況，該洪水入庫(kù)峰值流量可被定為小于PMF的IDF；否則，IDF就須是PMF。

3.2 應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃（EAP）的必要性

EAP提供壩安狀況監(jiān)測(cè)、應(yīng)急管理人員通知及下游疏散計(jì)劃等資訊，其中最重要的是提供潰壩后壩下游將被洪水淹沒(méi)的可能范圍，因?yàn)闆](méi)有任何一座壩可以完全保證不會(huì)失事（fail-safe），而所謂水壩的安全也只是達(dá)到一種相對(duì)于大壩安全法規(guī)所要求的標(biāo)準(zhǔn)安全程度而已，并非全面、絕對(duì)的安全，因此，EAP的適當(dāng)擬定可說(shuō)是“不防一萬(wàn)，只防萬(wàn)一”的明智做法。換言之，確保水壩安全加上預(yù)備穩(wěn)妥的EAP是建構(gòu)公共安全、防范潰壩及一旦潰壩減少災(zāi)害損失的兩個(gè)主要工作平臺(tái)。因此，完整水壩安全的策略是壩安管理打頭陣，EAP殿后，以延長(zhǎng)全面防范潰壩的戰(zhàn)略深度。

3.3 EAP與壩安修繕的核心概念及不可替代性

如上所述，為共同保護(hù)壩下游居民的安全，雖然EAP能與壩安修繕維護(hù)工作攜手合作，但兩者功能性卻有本質(zhì)上的不同，茲將兩者目標(biāo)、運(yùn)用方法及工作范疇等不同方面及其深層次的結(jié)構(gòu)性差異，從專業(yè)觀點(diǎn)分析如下。

3.3.1 目標(biāo)不同

（1）保護(hù)范圍及程度的不同

維護(hù)壩安的目的是確保符合壩安法規(guī)安全標(biāo)準(zhǔn)的水壩，在設(shè)計(jì)安全范圍內(nèi)不會(huì)發(fā)生潰決以致造成下游的災(zāi)難后果，此包括了人民生命財(cái)產(chǎn)、水資源、業(yè)主物業(yè)、環(huán)境、衛(wèi)生及可能的社會(huì)、政治等多面性的沖擊。是故，壩安的考慮是基于所訂立的安全標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)一座新的或修繕一座現(xiàn)有的水壩。換言之，一水壩受保護(hù)的程度是由上、下游的開(kāi)發(fā)程度而決定的。反觀，EAP是備來(lái)應(yīng)付萬(wàn)一不確定性的風(fēng)險(xiǎn)因素超越法規(guī)要求的標(biāo)準(zhǔn)安全考慮要素時(shí)之失事?tīng)顩r，盡可能防范或減少潰壩后果中的人命財(cái)產(chǎn)損失，不可作為影響水壩潛在災(zāi)難性等級(jí)分類的因素。

（2）作用時(shí)段不同

為壩安合理而持續(xù)地進(jìn)行修繕是處于主動(dòng)的優(yōu)勢(shì)地位，是保護(hù)下游居民安全的第一道防線。反觀，EAP的執(zhí)行是處于被動(dòng)的劣勢(shì)地位，是保護(hù)下游居民安全的最后一道防線。

（3）戰(zhàn)略思維不同

修繕?biāo)畨蔚膽?zhàn)略思維是一種責(zé)任意識(shí)，必須按壩安法規(guī)要求辦理，而EAP是一種機(jī)遇意識(shí)，等到水壩失事發(fā)生時(shí)，才按狀況執(zhí)行必要搶險(xiǎn)救急的步驟。若只備EAP而不按規(guī)定修繕?biāo)畨?，是抱有概率投機(jī)心理，且一旦發(fā)生潰壩時(shí)，造成的經(jīng)濟(jì)損失恐遠(yuǎn)比修繕成本大，得不償失。故基本上修繕?biāo)畨问菫榉罏?zāi)、避災(zāi)，而EAP是為減災(zāi)、救災(zāi)，兩者分別做的是確定和不確定的準(zhǔn)備工作。

3.3.2 運(yùn)用方法不同

（1）執(zhí)行力度不同

修繕?biāo)畨问怯蓸I(yè)主、獨(dú)立顧問(wèn)工程師及法規(guī)執(zhí)行者各自按法定職責(zé)共同努力完成的，是三者主動(dòng)地去做對(duì)的事，是為維護(hù)大壩安全功德圓滿而努力。反觀，EAP的上、下游居民撤離的有效性和效率完全依賴緊急應(yīng)變管理單位（EMA）和居民的合作程度，與業(yè)主、獨(dú)立工程師或法規(guī)執(zhí)行者并無(wú)直接關(guān)系，再說(shuō)準(zhǔn)備和執(zhí)行EAP不過(guò)是被動(dòng)地把事情做好而已。

（2）著力點(diǎn)不同

在平時(shí)，修繕?biāo)畨瓮ǔＪ浅齾s風(fēng)險(xiǎn)因素，防微杜漸，或追求解決問(wèn)題的根本辦法，一勞永逸，在時(shí)間長(zhǎng)軸上是不斷地處理出現(xiàn)的問(wèn)題，而EAP或可作為壩安期中風(fēng)險(xiǎn)消減方法（IRRM）的治標(biāo)辦法之一，但不是全部，只能針對(duì)未來(lái)突發(fā)的壩安狀況作臨時(shí)性緊急避險(xiǎn)之用。修繕?biāo)畨问欠e極性需落實(shí)的作為，而EAP是消極性需演練的作為。

（3）行動(dòng)手段不同

修繕?biāo)畨问枪こ痰挠搀w方法，而EAP是非工程的柔性措施，故減災(zāi)靠技術(shù)，救災(zāi)看覺(jué)悟。

3.3.3 對(duì)壩安法規(guī)反饋影響不同

修改壩安法規(guī)中任何修繕?biāo)畨我蟮臈l件是屬壩安法案的變更，牽動(dòng)相關(guān)的修法程序，但修改或更新EAP內(nèi)容只需要壩安監(jiān)管單位核準(zhǔn)便可。修繕?biāo)畨芜^(guò)程中若有新的發(fā)現(xiàn)，為能夠?qū)⒁恍┌踩鼗蛞答佊谖磥?lái)的設(shè)計(jì)中，須按法定程序補(bǔ)充完善現(xiàn)有法規(guī)不足之處，但EAP卻無(wú)此種反饋功能，只能在平時(shí)操演（exercise）或一旦執(zhí)行后作個(gè)案檢討。

3.3.4 處理大壩安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不同

EAP的擬定是一種如同壩安管理買保險(xiǎn)的作法，而不是去管理壩安問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)大小，但壩安修繕則關(guān)系到壩安問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)管理之分析、評(píng)估、決策及行動(dòng)的準(zhǔn)則，內(nèi)容繁復(fù)，不如EAP單純、直截了當(dāng)，對(duì)壩安維護(hù)具有壩安投資和水資源效益再投資的意義。茲將上述修繕?biāo)畨魏蛨?zhí)行EAP的不同點(diǎn)簡(jiǎn)略綜合于表1中，以便比較。

表1 水壩修繕與EAP之本質(zhì)差異Table 1:The essential differences between remediation and EAP

4 政治干預(yù)下276號(hào)修正法案之省思

當(dāng)以EAP替代水壩修繕的276號(hào)法案提出后，一般輿論居然普遍叫好，認(rèn)為“苛法擾民”，同情L(zhǎng)ake of Woods業(yè)主，只有一位專欄作家提出一簡(jiǎn)單的疑問(wèn)，“以EAP代替修繕?biāo)畨?，如同一個(gè)猛虎柵欄破了洞不去補(bǔ)，等到有情況時(shí)再執(zhí)行EAP即可，此是否有不妥之處？”由于全國(guó)性有關(guān)壩安專業(yè)團(tuán)體（如ASDSO、ASCE等）以及維州專業(yè)人士等的強(qiáng)烈反對(duì)，該提案參議員為舒緩壩安界的高度不滿，與維州壩安主管單位私下妥協(xié)。經(jīng)“密室政治”的利益交換后，將該法案修改為一座高災(zāi)難性水壩的IDF由PMF減為90%PMP造成的洪水，并定義PMP為當(dāng)?shù)刈畲笥炅坑涗洠ㄗⅲ篜MP本應(yīng)是理論性最大暴雨值），且若該壩有EAP并有下游災(zāi)害保險(xiǎn)時(shí)，可再減少至只要通過(guò)相當(dāng)1/3“PMP”的洪水量就算合法。此一數(shù)字“正巧”綽綽有余地符合Lake of Woods壩的現(xiàn)況。此修正案雖比當(dāng)初可替代的EAP法案為佳，卻是一種明修棧道，暗度陳倉(cāng)、量身裁衣的取巧做法，早知如此，維州壩安監(jiān)管單位又何必當(dāng)初呢？有識(shí)之士皆嗟嘆不已。公共安全茲事體大，怎堪如此蹂躪？維州一地方新聞的ABC電視臺(tái)曾于2010年4月29日?qǐng)?bào)道了維州壩安法規(guī)遠(yuǎn)低于美國(guó)國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)之事?；蛟S維州水壩下游居民現(xiàn)尚未警覺(jué)，一旦發(fā)生潰壩事故，雖提案參議員將背罵名，但悔之晚矣，而壩安監(jiān)管單位事后顯得士氣不振，主管紛紛退休離去，“走為上策”。

如前所述，276號(hào)法案的辯證核心其實(shí)是水壩修繕對(duì)決緊急行動(dòng)計(jì)劃，是一場(chǎng)與人命相關(guān)的生死之辯?；仡櫞艘皇录?，業(yè)主與壩安主管機(jī)關(guān)之爭(zhēng)，實(shí)乃義氣之爭(zhēng)，對(duì)公共安全，雙方無(wú)勝者可言，監(jiān)管主管雖咎由自取，但業(yè)主贏了戰(zhàn)斗，卻輸?shù)袅藨?zhàn)爭(zhēng)，反而遮蓋了公共安全問(wèn)題的本質(zhì)。是非本為善，不在爭(zhēng)對(duì)錯(cuò)，故雙方當(dāng)在乎力與理杠桿的平衡點(diǎn)，是否以公共安全為念，惟有此正確的判斷才會(huì)有正確的行動(dòng)結(jié)果。本案例的一些教訓(xùn)值得領(lǐng)悟?qū)W取，重新檢視司法、民主政治與專業(yè)的基本關(guān)系，冀望“前事不忘，后事之師”，避免類似事件重演。人民是“頭家”（即老板），官府的設(shè)立是為解民于惑、教民于愚、拯民于困、救民于溺，故一般法令規(guī)章的訂立是一種道德勸說(shuō)的規(guī)范“明”文化，為官的不與民斗，要?dú)椌邞]為政府的管治能力去動(dòng)腦筋，以解決問(wèn)題，方為正道。當(dāng)代恐懼學(xué)專家紐約州大Corey Robin教授和英國(guó)里茲大學(xué)Zyg?munt Bauman等都在近著中警告說(shuō)，人民的恐懼乃是統(tǒng)治者的責(zé)任與機(jī)會(huì)，可以通過(guò)積極作為消除人們的恐懼，而不能把恐懼當(dāng)作是工具，因?yàn)檫@無(wú)益于問(wèn)題的解決，只會(huì)讓問(wèn)題愈搞愈糟。尤其任主管者，做任何事要匡扶正義，而非為一己的功利打算，并要把真相闡明卻不邀功。此外，若從Lake of Woods壩溢洪道可通過(guò)重現(xiàn)期數(shù)萬(wàn)年洪水的容量而言，潰壩風(fēng)險(xiǎn)值低，但修繕成本高，維州壩安主管不僅應(yīng)具有適當(dāng)?shù)恼蚊舾卸?，并?yīng)具有風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)決策的風(fēng)險(xiǎn)管理思維，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與戰(zhàn)略預(yù)警機(jī)制，“急就章”解決爭(zhēng)議問(wèn)題的方式并非良策。

一般而論，業(yè)主為求水庫(kù)計(jì)劃有一個(gè)圓滿的成果，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理工作。業(yè)主管理風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到可接受的程度需要平衡利益相關(guān)者的各方面期望，其所涉及的一些注意事項(xiàng)包括如壩安法規(guī)、安全的期望度、環(huán)境沖擊以及財(cái)務(wù)等諸多因素。若業(yè)主只為最佳利益行事，如何顧及社會(huì)責(zé)任之道德性呢？因此，監(jiān)管單位和業(yè)主不要在意識(shí)形態(tài)上各說(shuō)各話，要在壩安議題實(shí)質(zhì)內(nèi)容上展現(xiàn)智慧，能對(duì)壩安問(wèn)題“對(duì)癥下藥”。據(jù)此而論，推動(dòng)任何公共決策，理性、專業(yè)與溝通協(xié)調(diào)缺一不可，即使有爭(zhēng)議，也要以談判代替對(duì)抗，這是時(shí)代的潮流。

一般而言，處理沖突的四個(gè)策略分別是避免、爭(zhēng)到輸贏、妥協(xié)或解決問(wèn)題，可多者并用。有時(shí)在一個(gè)合理的基礎(chǔ)上解決沖突是無(wú)法回避的過(guò)程，但要避免陳述立場(chǎng)、捍衛(wèi)立場(chǎng)或重申立場(chǎng)，而要鼓勵(lì)解釋立場(chǎng)，讓對(duì)方提出問(wèn)題，尋找共同點(diǎn)，發(fā)展新的解決方案，討論利弊，篩選最佳選擇的協(xié)議或取得彼此的承諾。總之，非對(duì)抗性解決爭(zhēng)議的方式比訴諸法律訴訟或援引政治力介入，更容易創(chuàng)造成果，給當(dāng)事人較滿意的折中方案。

5 討論

（1）近年美國(guó)政府少數(shù)專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)疏忽職守，不乏造成巨大人命財(cái)產(chǎn)損失及民生環(huán)境沖擊的例子。例如，2010年西維州29人死亡的礦難，奧巴馬總統(tǒng)歸咎于聯(lián)邦礦業(yè)安全與健康管理局的失職，不僅是因安全法規(guī)不健全，也是監(jiān)管單位安全改善工作積壓的后果。2010年墨西哥灣BP的漏油事件，漏出美國(guó)政府監(jiān)管弊端。事后發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦礦業(yè)管理局把部分應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)的安全檢查居然放給業(yè)者自我管理，結(jié)果往往就是沒(méi)有管理。再回顧2008年因次級(jí)房貸引發(fā)骨牌效應(yīng)的全球金融海嘯，究其源頭是因聯(lián)邦的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)拖延處理不當(dāng)?shù)盅浩汾H回權(quán)的監(jiān)管責(zé)任，漠視州級(jí)銀行監(jiān)管聯(lián)盟早于2007年提出房產(chǎn)贖回權(quán)比率已在全國(guó)各地大幅提高至須介入調(diào)查借貸銀行問(wèn)題的要求，其反應(yīng)慢半拍的結(jié)果是日后金融風(fēng)暴的形成。以上諸例證警示，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專責(zé)是否落實(shí)關(guān)系民生社稷的安危，至為重要。

（2）事有輕重緩急，有爭(zhēng)議，事緩則圓。理性或感性皆要以公共安全為宗旨，避免爭(zhēng)議從法規(guī)問(wèn)題無(wú)限上綱到政治問(wèn)題，雖然政治是管理眾人之事，但不應(yīng)是管理專業(yè)技術(shù)之事。所謂“歷史遺留的問(wèn)題”，應(yīng)按“先易后難”的思路，循序漸進(jìn)，創(chuàng)造條件，謀求解決之道。在情理法基礎(chǔ)上，與對(duì)立一方累積互信過(guò)程中，就雙方能接受的妥協(xié)程度先取得共識(shí)，避免不必要的嚴(yán)重沖突，以建構(gòu)互信的資本。本文所述之壩安監(jiān)管單位與水壩業(yè)主，宜在積累雙方互信的基礎(chǔ)上，求取壩安修繕及期限的最大公約數(shù)，逐步厚植該基礎(chǔ)，共同為保障水壩下游居民安全的最高目標(biāo)努力。畢竟監(jiān)管者和業(yè)主的角色本不應(yīng)放在天平的兩端，成為二元對(duì)立，而應(yīng)是二元合一，因?yàn)榻巧亩ㄎ辉皇莾烧咂胶?，而是合而為一?/p>

（3）每當(dāng)民生基礎(chǔ)設(shè)施涉及到公共安全時(shí)，即使矯枉過(guò)正，有時(shí)并不是件壞事，但也不是盲目的保守做法。水壩安全即公共安全，人命關(guān)天，疏忽不得。由于壩安屬于一種動(dòng)態(tài)平衡的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，即使在“除險(xiǎn)加固”的過(guò)程中，確認(rèn)任何新的PFMs工作應(yīng)是持續(xù)性的，不可中斷，并采取相應(yīng)措施，壩安方可長(zhǎng)治久安。EAP的準(zhǔn)備，其實(shí)是供潰壩事后收拾殘局所用，真正要做的是防止?jié)伟l(fā)生的壩安補(bǔ)救工作，前者是后者的“后衛(wèi)”，而后者則是前者的“前鋒”，不可本末倒置，倒果為因。若從壩安風(fēng)險(xiǎn)估算方程式的兩個(gè)組成參數(shù)（即潰壩概率及其后果）觀之，更可靠和具成本效益的管理風(fēng)險(xiǎn)的方法須采用兩種方式：減小潰壩的概率及采取措施減輕其后果。因此，壩安和EAP并不是兩個(gè)互相排斥的命題，而是一組互補(bǔ)且相互牽引的辯證關(guān)系，缺一不可。事實(shí)上，廣義的水壩安全包括水壩修繕和EAP準(zhǔn)備在內(nèi)，兩者都是業(yè)主當(dāng)負(fù)的責(zé)任。

（4）本文之法案爭(zhēng)議事件，政府監(jiān)管單位在人本和諧社會(huì)坐標(biāo)上反思，可建立超越成見(jiàn)的大是大非共識(shí)，包含如下三個(gè)部分：①理性的判斷和溝通，因現(xiàn)在已不是“民可使由之，不可使知之”的時(shí)代；②民意的尊重，這是一種制度的設(shè)計(jì)，講求的是協(xié)商手腕與妥協(xié)精神；③法規(guī)的維護(hù)，乃是伸張公權(quán)力的一種具體表現(xiàn)。然而，要尊重專業(yè)，民間和政界的科學(xué)素養(yǎng)有待提升。檢驗(yàn)政府的公共安全政策要通過(guò)科學(xué)理性與恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，以落實(shí)政策的最大效益。同時(shí)，社會(huì)需要形成一個(gè)專業(yè)的“公共論述”平臺(tái)，讓公共政策可以由不同的專業(yè)觀點(diǎn)客觀討論，而非永遠(yuǎn)各自表述。

（5）維州276號(hào)法案實(shí)為公共安全生死之辯的一場(chǎng)法律爭(zhēng)戰(zhàn)，其中包括了如表2所列示的辯證內(nèi)涵，供作比較，以正視聽(tīng)。

表2 維州276號(hào)法案辯證內(nèi)涵Table 2:The dialectical nature of VA Senate Bill No.276

6 結(jié)論與建議

（1）政治vs.專業(yè)：法律原本是公義的典章，所訂法規(guī)要求合乎情理法，而人道本就該放在法律里，但需要專業(yè)判斷的，根本不需道德評(píng)判或法外情。壩安制度典章的建立與落實(shí)是執(zhí)法公仆維護(hù)公共安全的承諾和伸張公權(quán)力的表現(xiàn)，也只有在此合乎情理性法治的基礎(chǔ)上，方可實(shí)現(xiàn)工程計(jì)劃的安全目標(biāo)。換言之，公權(quán)力的維護(hù)和伸張是為政務(wù)辯護(hù)，有理念方向，也有使命目標(biāo)。因此，276號(hào)法案的爭(zhēng)議是一場(chǎng)嚴(yán)峻的堅(jiān)持專業(yè)理性與外行感性之爭(zhēng)，應(yīng)是對(duì)話的“是非題”，而不是“選擇題”或“問(wèn)答題”，更不應(yīng)是政治角力問(wèn)題。況且一旦壩安工作夾在專業(yè)與政治之間，公共安全挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。本文強(qiáng)調(diào)從專業(yè)角度構(gòu)思與遵行的壩安原則，可惜在政治現(xiàn)實(shí)因素的干擾下，最后實(shí)際的壩安工作既變質(zhì)又走樣，甚為遺憾。若政治凌駕專業(yè)，會(huì)讓本著專業(yè)、勇于任事的技術(shù)官僚灰心喪志。原來(lái)，推行壩安工作所缺的并不是專業(yè)知識(shí)，而是決策者的智慧、決心與魄力，俾使執(zhí)法能夠周延審慎，采用妥當(dāng)、兼具理性與感性的方式謀定而后動(dòng)，方可使官民一體，成為良好的壩安合作伙伴。

（2）司法執(zhí)法vs.民主政治：法有限而事無(wú)窮，故法令規(guī)章提供的是通則，須靠司法、執(zhí)法者于不同個(gè)案中調(diào)整并實(shí)現(xiàn)正義。換言之，在解釋法規(guī)的過(guò)程中，不是如同公文用語(yǔ)“等因奉此”式官僚文化般純粹引用法律條文，宜從其背景、目的進(jìn)行最適當(dāng)?shù)慕忉尲皯?yīng)用。此并非說(shuō)用民粹來(lái)掩蓋專業(yè)，乃對(duì)于整個(gè)法令規(guī)章解釋?xiě)?yīng)具終極思考能力，宏觀地包括對(duì)人民期待的感受，不是只求文義而無(wú)任何目的思考的法匠思維，此易導(dǎo)致與相關(guān)民意形成對(duì)立的僵局，無(wú)益于問(wèn)題的解決。Lake of Woods壩現(xiàn)有溢洪道容量既然可通過(guò)重現(xiàn)期數(shù)萬(wàn)年的洪水，洪水漫頂潰壩幾率并不顯著，無(wú)立即改善溢洪道容量至PMF的急迫性。監(jiān)管主管一步到位的公權(quán)力伸張方式只著眼于問(wèn)題的解決，卻造成了虛擲社會(huì)成本的爭(zhēng)執(zhí)，破壞和諧關(guān)系，最終導(dǎo)致政治力介入而犧牲了公共安全，得到與初衷適得其反的結(jié)果。

（3）公共服務(wù)便是公益信托，政府保護(hù)國(guó)民是無(wú)可旁貸的責(zé)任。如果一個(gè)政府部門失去了公信力，就會(huì)阻礙它執(zhí)行工作任務(wù)。壩安工作者需讓大眾信任所作的決策都是最誠(chéng)信地以大眾利益為依歸。事實(shí)上，民眾在乎的也是壩安工作者所在乎的，并非在乎專業(yè)知識(shí)到底有多少，因此，必須堅(jiān)守法規(guī)和工程規(guī)范及指引所制訂規(guī)則的準(zhǔn)則條例。從本案例學(xué)到的功課之一是監(jiān)管單位維護(hù)和執(zhí)法行動(dòng)的態(tài)度，應(yīng)是力與理、硬與軟的兼顧，可作為未來(lái)運(yùn)作的準(zhǔn)則，重視結(jié)果，更重視過(guò)程的和諧，避免與業(yè)主兩敗俱傷，賠上公共安全的潛在巨額社會(huì)成本。一旦導(dǎo)致政治凌駕專業(yè)，不僅犧牲了合作精神，從專業(yè)解讀，也是預(yù)告潛在災(zāi)難的來(lái)臨，當(dāng)以維州案例為戒鑒。

（4）壩安專業(yè)人員除投身于份內(nèi)工作外，宜更多地關(guān)心或參與討論其他甚至國(guó)家的壩安議題或爭(zhēng)議，聊盡社會(huì)責(zé)任。例如，筆者曾響應(yīng)ASDSO的呼吁，寫(xiě)信給代表居地的州參議員及審查276號(hào)法案的州參議員委員會(huì)，解釋EAP不能代替水壩修繕的安全補(bǔ)強(qiáng)措施，兩者的應(yīng)用要恰如其份。大壩安全工作人員需要改善與業(yè)主及民意代表的溝通能力，讓他們確實(shí)了解為了公共安全，壩安工作人員有能力去完成所訂的工作目標(biāo)和所賦予的任務(wù)。一般社會(huì)大眾認(rèn)為公共安全是理所當(dāng)然之事，殊不知潛在災(zāi)難威脅所在，種類各異，故公私伙伴關(guān)系對(duì)共同處理民生基礎(chǔ)設(shè)施的危機(jī)意識(shí)是十分有益的，但社會(huì)人士須具公眾意識(shí)和教育背景，官府方可將此種關(guān)系作為一種可用來(lái)促進(jìn)民眾參與共同應(yīng)付某種危機(jī)意識(shí)的最基本工具。例如，假若Lake of Woods業(yè)主及276號(hào)法案提案參議員能確知修繕?biāo)畨魏虴AP之不可互代性，就不致發(fā)生此種荒唐、貽笑大方之事。

（5）維護(hù)壩安是將公共安全放在第一位的工作，是一種超越工程技術(shù)的計(jì)劃管理的道德性工作，故無(wú)論是業(yè)主、顧問(wèn)工程師或法規(guī)執(zhí)行者，從事壩安工作當(dāng)求心安理得，面對(duì)重大問(wèn)題采取理性務(wù)實(shí)的態(tài)度，而非以己利為考量中心。前美國(guó)能源管制委員會(huì)（FERC）大壩安全部門主管Gus Tjoumas先生退休后曾在致筆者一信中說(shuō)道“我過(guò)去殫精竭慮地做了許多壩安決策，都無(wú)不以保護(hù)人命財(cái)產(chǎn)安全為依歸，然而即使念茲在茲，事必躬親，決策過(guò)后有時(shí)也會(huì)帶來(lái)一些意料不到的新問(wèn)題。雖然我知道神永遠(yuǎn)在幫助我，但我卻是要實(shí)際作決策以執(zhí)行工作任務(wù)的人，內(nèi)心實(shí)誠(chéng)惶誠(chéng)恐”。Tjoumas先生負(fù)責(zé)監(jiān)管全美2600多座發(fā)電水壩，在任上戳力從公、夙夜匪懈、勇于任事、惟求心安的工作精神，成了實(shí)踐“人在公門好修行”的優(yōu)良典范?！?/p>