事業(yè)單位邁入系統(tǒng)改革期

■本刊記者 王運寶 李亮亮

分類改革最大的特點或成就，是明確了事業(yè)單位公益性的定位和發(fā)展目標(biāo)。這是一個很大的進步，實際上是對上世紀90年代以來改革的一個重大的調(diào)整和反思，標(biāo)志著事業(yè)單位改革已經(jīng)達成一個基本共識。

126萬個事業(yè)單位，3000多萬從業(yè)人員，900多萬離退休人員，事業(yè)單位正在迎來巨大變化?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》向社會全文發(fā)布已一月有余，各方的改革認識逐步深化。圍繞普遍關(guān)注的焦點和改革難點，本刊專訪了中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建鐘，國家行政學(xué)院公共管理教研部事業(yè)單位改革研究學(xué)者易麗麗。

改革不是簡單地減人、甩包袱

《決策》：分類改革必然會帶來人員結(jié)構(gòu)的一次大調(diào)整，對于普遍關(guān)注的“事業(yè)人”未來走向，將會是怎樣的？

李建鐘：改革中人的問題是社會普遍關(guān)注的主要問題之一，如是否要進行大規(guī)模人員精簡或分流？為什么有的地方分類改革后人員一個沒動？我認為這需要從多方面、多角度進行分析和認識。

首先，這次改革的目的是要增強事業(yè)單位的公益性，重點是要完善公共服務(wù)布局，深化事業(yè)單位管理的體制機制改革。通俗地說，這次改革的對象主要是單位，而不是事業(yè)單位的工作人員。改革要解決事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分、機制不活、監(jiān)督管理薄弱等問題，這是事業(yè)單位長期以來存在的最根本的問題。只有解決這些問題，人的問題才能從根本上得到解決。

中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任 李建鐘

國家行政學(xué)院公共管理教研部事業(yè)單位改革研究學(xué)者 易麗麗

其次，分類改革本質(zhì)上是事業(yè)單位結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整過程，承擔(dān)行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營單位退出事業(yè)單位序列，撤銷事業(yè)編制，必然帶來其人員身份的變化，并將極大地改變事業(yè)單位現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)。假如有10%的人員脫離事業(yè)身份，就會達到300萬人，那么，調(diào)整后公益事業(yè)單位的崗位和人員總量與結(jié)構(gòu)都將受到影響。

第三，由于改革中人員結(jié)構(gòu)調(diào)整是機構(gòu)性質(zhì)整體轉(zhuǎn)換的結(jié)果，其人員身份的轉(zhuǎn)換不是人員精簡和分流。盡管有些單位會因功能不明而撤銷，但數(shù)量有限，人員可通過調(diào)整得到安置。因此，這次改革一方面能夠?qū)崿F(xiàn)增強公共服務(wù)的目的，另一方面又可以保持職工隊伍穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。

第四，與人的問題相聯(lián)系，事業(yè)單位人事制度改革作為整體改革的一部分，是這次改革的重要內(nèi)容之一。人事制度改革的核心和關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)換用人機制，形成權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機制靈活、監(jiān)管有力的人事管理制度，解決部分事業(yè)單位人事管理中存在的用人不公、冗員沉淀、論資排輩、平均主義等不利于發(fā)展的難點問題。

《決策》：人的問題與改革總體目標(biāo)緊密相聯(lián)。這次改革明確要求提高公共服務(wù)的總量、質(zhì)量和效率。從這個角度來看，深層次的問題是什么？

李建鐘：從總體來看，我國公共服務(wù)的總量仍嫌不足，社會事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展一條腿長、一條腿短。我們到醫(yī)院去要排長隊，孩子進幼兒園交錢都進不去，這說明公共服務(wù)的資源包括人力資源都是不足的。要改變這種狀態(tài)，真正滿足公眾的公共服務(wù)需求，就需要大量的人力資源。有鑒于此，這次改革沒有像上世紀90年代那樣說“逐步削減人員，保留三分之一”的提法。

在總量不足的同時，人員結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)資源配置不合理的問題更加嚴重。有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位是為機關(guān)服務(wù)、少數(shù)人服務(wù)的。比如食品藥品監(jiān)管，出了這么多問題，說明我們真正能夠在一線提供食品藥品安全監(jiān)管的人還可能不足。美國的農(nóng)業(yè)部有幾萬人，大多都不是坐在機關(guān)辦公室里，而是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品和屠宰的第一線。而在我國，監(jiān)管經(jīng)常是運動式、舉報式，媒體曝光后再去檢查。在分類改革過程中，必須增強事業(yè)單位的人才實力，在人員總量調(diào)整的同時，要高度重視人力資源的科學(xué)配置和合理布局，包括人員能力的再開發(fā)、再配置、再調(diào)整，要讓更多的單位和人員走上服務(wù)第一線，直接為公眾服務(wù)。

易麗麗：分類推進事業(yè)單位改革不能總是與國有企業(yè)改革對比，這次改革明確提出來不是為了減人、甩包袱，實際上改革是為了發(fā)展，是怎么樣讓事業(yè)單位做得更好，發(fā)展得更好。我認為以后事業(yè)單位的人只可能越來越多，因為要建設(shè)服務(wù)型政府，事業(yè)單位是公共服務(wù)提供的主要載體。改革后更多是人隨事走、錢隨事走，這是一個重要的理念轉(zhuǎn)變，尤其是公益一類是要由財政提供保障的，公益二類是由財政提供支持的，所以可能用購買服務(wù)的方式，引入競爭。

新運行機制是改革的核心與難點

《決策》：有媒體報道說，作為改革試點省的山西，已經(jīng)完成了清理規(guī)范的改革第一步，共撤銷1237個事業(yè)單位，整合職能趨同、分散設(shè)置的事業(yè)單位2950個，您認為改革中最大的難點是什么？

李建鐘：從實現(xiàn)公益性目標(biāo)看，改革還有很多關(guān)鍵問題需要突破，但根本的問題是如何解決現(xiàn)行的撥款+創(chuàng)收的事業(yè)單位運行模式。這種運行模式大家可謂習(xí)以為常，在某種程度上也是激發(fā)事業(yè)單位工作人員積極性的重要激勵方式，并總體上帶動了整個社會事業(yè)的發(fā)展。問題在于，如果不改變這種運行機制和運作模式，公益性的目標(biāo)就很難實現(xiàn)，因為要盈利，允許公職人員去創(chuàng)收，這與公共服務(wù)的理念是相沖突的，并在實踐中帶來醫(yī)患關(guān)系、師生關(guān)系等重要公共服務(wù)關(guān)系的緊張狀態(tài)。而在國家資源有限、投入難以滿足事業(yè)需要的約束條件下，這一運行機制應(yīng)如何調(diào)整，是改革最大的難題。而且，這一機制如果不能改變，即使政府加大投入，也難以真正實現(xiàn)增強公益性的要求。

要真正讓事業(yè)單位回歸公益并承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé)，迫切的問題是要明確什么是事業(yè)單位的公益性，其標(biāo)準(zhǔn)是什么，這是檢驗分類改革成敗的關(guān)鍵。在這一問題上容不得半點馬虎。機構(gòu)調(diào)整可以通過談判、協(xié)商乃至行政命令解決，但今后政府究竟要向公眾提供什么樣的公共服務(wù)，卻涉及改革的實質(zhì)，要打一場實實在在的硬仗，可能需要一個不懈努力的長期過程。

《決策》：這里有一個普遍關(guān)注的焦點，就是關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的問題。

李建鐘：在面向公眾服務(wù)的事業(yè)單位探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，是改革的重要內(nèi)容。有觀點認為，法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)目的就是要落實事業(yè)單位自主管理權(quán)、完善事業(yè)單位的管理決策機制，通過理事會實現(xiàn)事業(yè)單位民主科學(xué)決策。但我認為，這并不是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的真正意義所在。

所謂法人治理，實際是事業(yè)單位管理過程中權(quán)力關(guān)系的重大變革，涉及多方面相關(guān)利益者，是事業(yè)單位管理權(quán)在黨委、政府、事業(yè)單位主管部門、事業(yè)單位自身、事業(yè)單位職工、事業(yè)單位服務(wù)對象及社會公眾之間的重新配置。事業(yè)單位作為公共服務(wù)機構(gòu)，其管理既不能完全由政府說了算，也不能完全由自己說了算，法人治理更需要事業(yè)單位職工、服務(wù)對象和社會公眾的參與。

事業(yè)單位理事會應(yīng)能夠吸納多方代表，并在此基礎(chǔ)上享有規(guī)則制定、人事安排、重大決策等必要權(quán)力。這需要更深層次的體制改革予以保障。如果其代表性不足或相關(guān)授權(quán)不能落實，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)就只能虛有其表，甚至畫蛇添足、浪費資源。從我國一些事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的實踐看，應(yīng)該說很多仍有待完善，如不少高校建立了大學(xué)理事會，但有的類似行政部門協(xié)調(diào)會，以黨政領(lǐng)導(dǎo)及部門首長為主導(dǎo)；有的類似籌款俱樂部，理事會只是榮譽機構(gòu)，僅僅起到咨詢或聯(lián)誼的作用，沒有起到真正的決策和管理作用。社會公眾是公共服務(wù)機構(gòu)的真正所有者、是事業(yè)單位的委托人，社會公眾和服務(wù)對象參與法人治理并享有應(yīng)有的決策監(jiān)督權(quán)，是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的本意所在。

因此，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)首先要明確事業(yè)單位應(yīng)有哪些利益相關(guān)方、他們分別應(yīng)具有什么樣的權(quán)力和地位。其次，要明確不同利益相關(guān)方代表的產(chǎn)生方式和履職辦法。如國有企業(yè)公開招聘并由政府委任專職董事并不是一個好經(jīng)驗，因為理事最重要的不是專業(yè)知識，而是能忠實代表自己所代表的群體的利益。第三，要明確理事會決策監(jiān)督權(quán)的范圍及其與黨委、政府、事業(yè)單位管理層的權(quán)力關(guān)系。

事業(yè)單位、行政改革和社會建設(shè)三者同步

《決策》：對這次分類改革，有人形象地說就像寫詩一樣，功夫在詩外。因此，推進事業(yè)單位改革需要系統(tǒng)思維，應(yīng)該如何同步推進相關(guān)領(lǐng)域的整體改革？

易麗麗：事業(yè)單位改革既要改事業(yè)單位本身，又要改行政體制。創(chuàng)新管理體制重點是實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，這就不能孤立地推進，需納入行政體制改革框架下協(xié)同進行，尤其是行政類事業(yè)單位改革，很大程度上就是政府自身改革的組成部分，或者是政府改革的一個延伸。

提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是事業(yè)單位的一個主要職能，所以必須把提供優(yōu)質(zhì)單位服務(wù)的載體的體制機制搞活，才能支撐服務(wù)型政府的建設(shè)。從職能入手，是改革的邏輯起點，在調(diào)研中了解到，有的地方從行政編制總量與機構(gòu)限額兩不突破為起點，這是本末倒置。編制管理只是手段，不是目的。我認為應(yīng)將事業(yè)單位改革與行政體制改革、社會建設(shè)結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，這是一場聯(lián)動的系統(tǒng)改革。我認為要將事業(yè)單位改革納入社會建設(shè)大局中統(tǒng)籌部署，推動公益服務(wù)由政府包辦轉(zhuǎn)向提供主體多元化，打破準(zhǔn)入歧視的“玻璃門”，將事業(yè)單位改革與培育發(fā)展社會組織結(jié)合起來，促進社會事業(yè)發(fā)展。

對于普遍關(guān)心的“去行政化”問題，在取消行政級別的同時，還必須建立一套新的等級規(guī)格，就像教授也要分一級、二級一樣，要有一種適用于事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)，要先立、再破。比如說教授與處長，是一種怎樣的對應(yīng)關(guān)系兩者才是平等的，教授享受一定的待遇，但他不是一個官員，而是有專業(yè)權(quán)威的。這樣在相互交流時才會有一種相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，有一個參照系。所以說“去行政化”的前提是必須先立，把事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)體系，或者說參照系立起來。

《決策》：大家普遍關(guān)心的還有一個問題是養(yǎng)老保險制度如何改革？

易麗麗：改革說到底就是利益調(diào)整，如何保證穩(wěn)步推進，關(guān)鍵還是配套政策、保障措施的及時到位、細化、可操作，并且落實到位。養(yǎng)老保險制度還不明朗，說到底還是與分類改革有關(guān)。因為沒有分好類，就不知道一個類別有多少人，進而也不知道需要多少錢。

我認為對改革中的利益相關(guān)者要給予選擇權(quán)，關(guān)鍵就是安排好“中人”，讓這部分人滿意，就需要財政為改革付一定的成本?，F(xiàn)在5個試點省的改革方案將來可能會是事業(yè)單位改革的一個雛形，包括有基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險如建立職業(yè)年金等。

李建鐘：機關(guān)事業(yè)單位退休制度與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的雙軌運行，帶來養(yǎng)老保障待遇的差距以及人才流動等相關(guān)問題，是改革需要解決的難點問題。目前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的總體設(shè)計已經(jīng)完成。

改革后，事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險制度與企業(yè)一樣，實行社會統(tǒng)籌和個人共同負擔(dān)，個人繳費記入個人賬戶，同時，建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。改革實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對改革前參加工作、改革后退休人員，改革方案提出要妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。

盡管養(yǎng)老金是否降低是最受社會關(guān)注的改革問題，事業(yè)單位納入養(yǎng)老保險后的社保資金缺口也引起了社會的擔(dān)憂，但機關(guān)、事業(yè)單位是否同步改革、公共部門養(yǎng)老待遇的內(nèi)部公平性，特別是現(xiàn)行基本社會保障制度自身的改革問題，卻是影響事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革的潛在的、真正的、不可忽視的重大問題。目前，國家基本社會保險制度存在著繳費比例過高、待遇水平較低、政府直接投入不足、統(tǒng)籌層次不高、待遇計算復(fù)雜等問題，影響了機關(guān)、事業(yè)單位參與的積極性。

總之，對事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革而言，檢驗改革成敗得失是要看其是否能夠維護事業(yè)單位及其工作人員的合法權(quán)益、促進公共部門內(nèi)部養(yǎng)老待遇的公平，從而更好地服務(wù)于增強事業(yè)單位公益性、促進公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的大局。