公共資源市場(chǎng)發(fā)展研究
——以珠海市公共資源市場(chǎng)為例

■ 林燕新

（珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心，廣東珠海519000）

公共資源市場(chǎng)發(fā)展研究
——以珠海市公共資源市場(chǎng)為例

■ 林燕新

（珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心，廣東珠海519000）

2011年2月10日珠海市鐘世堅(jiān)市長為公共資源交易中心新場(chǎng)地揭牌

本文就加快公共資源交易領(lǐng)域的機(jī)制改革，從戰(zhàn)略研究的角度提出與之相適應(yīng)的市場(chǎng)化路徑與對(duì)策,首先對(duì)公共資源市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述，其次對(duì)珠海市公共資源市場(chǎng)的發(fā)展歷程進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié),并針對(duì)存在問題進(jìn)行了分析；最后,提出公共資源市場(chǎng)發(fā)展路徑與對(duì)策及今后公共資源市場(chǎng)建設(shè)的三個(gè)過程，對(duì)我國公共資源市場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展具有重要借鑒意義。

公共資源 市場(chǎng) 發(fā)展 路徑

在中央關(guān)于“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”精神的指導(dǎo)下，各地加快公共資源交易領(lǐng)域的制度機(jī)制改革，依托有形建設(shè)工程、政府采購、土地房產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易等市場(chǎng)“變身”打造為統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。各級(jí)公共資源市場(chǎng)如雨后春筍般建立起來，截至2012年6月底，我國統(tǒng)一規(guī)范的公共資源市場(chǎng)數(shù)量達(dá)到988個(gè)，半年內(nèi)增加了258個(gè)，增長率為35.3%。其中省級(jí)的有13個(gè)，地市級(jí)的有198個(gè)，縣級(jí)的有777個(gè)，市場(chǎng)編制內(nèi)從業(yè)人員總數(shù)為12081人，比整合前分散在各類市場(chǎng)的人員編制減少了1654人。筆者基于十年一線工作經(jīng)驗(yàn)，以珠海市公共資源市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及瓶頸進(jìn)行思考和研究，為推進(jìn)公共資源市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)提出參考路徑。

1 我國公共資源市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

公共資源交易包括自然資源、社會(huì)資源和行政資源的交易。從其所承載的基礎(chǔ)活動(dòng)和基本關(guān)系來看，公共資源交易領(lǐng)域具有種類多、交易頻、總量大、覆蓋廣、表現(xiàn)力深刻等特點(diǎn)。從近期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場(chǎng)制度變革，它與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策有機(jī)結(jié)合，通過公共資源交易管理監(jiān)督制度建設(shè)，建設(shè)公共市場(chǎng)的社會(huì)信用體系和相對(duì)完善的市場(chǎng)監(jiān)管體系；從中期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場(chǎng)社會(huì)變革，是一場(chǎng)市場(chǎng)變革，是一場(chǎng)政府變革；從遠(yuǎn)期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場(chǎng)思想文化變革，它深刻改變著社會(huì)及市場(chǎng)主體參與公共資源配置的行為方式，增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨和政府治理社會(huì)的信心，引導(dǎo)社會(huì)走向更加健康、公平、民主和和諧。

目前，全國推進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域改革已進(jìn)入新階段，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。如江西省“以形式整合內(nèi)容”，利用3年時(shí)間，強(qiáng)力推進(jìn)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)公共資源交易全覆蓋；廣東省惠州市認(rèn)真借鑒汲取南昌、珠海、佛山等地的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，大力推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源市場(chǎng)建設(shè)，現(xiàn)已建成運(yùn)行惠州市、惠陽區(qū)兩個(gè)公共資源交易中心，其余4個(gè)縣級(jí)交易中心也將于今年底前掛牌運(yùn)行。廣東省委紀(jì)委書記黃先耀對(duì)其做法給予充分肯定，認(rèn)為該模式符合中央紀(jì)委和省委的要求。

但從總體上看，公共資源交易領(lǐng)域仍然存在思維定式、部門阻撓、改革推進(jìn)力度不夠、交易覆蓋面不廣、交易中介管理不到位、交易主體不規(guī)范、監(jiān)督不統(tǒng)一等問題。

2 珠海市公共資源市場(chǎng)運(yùn)作模式

2004年始珠海市就在積極推進(jìn)公共資源市場(chǎng)建設(shè)、健全權(quán)力規(guī)范和陽光運(yùn)行制度方面積極探索，以構(gòu)建全市統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)為載體，在“規(guī)范有序”上下功夫，在“陽光作業(yè)”上求實(shí)效，經(jīng)過探索實(shí)踐，公共資源市場(chǎng)建設(shè)工作逐步走上規(guī)范化、陽光化的運(yùn)行軌道，在全市營造了“公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正誠信、廉潔高效”的公共資源交易環(huán)境, 實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)配置資源的優(yōu)化，有效地遏制了公共資源交易領(lǐng)域的腐敗問題。公共資源交易共完成交易32836宗，總成交1340.22億元，節(jié)支89.92億元，增收123.65億元，人力資源市場(chǎng)為22萬家企業(yè)、450余萬人次求職提供人才、勞務(wù)招聘等服務(wù)。

2.1 整合市場(chǎng)，進(jìn)場(chǎng)交易“五統(tǒng)一”

通過資源整合、交易流程優(yōu)化和信息化建設(shè)，珠海市搭建起了一個(gè)集政府及國有投資工程、貨物、服務(wù)、資源性資產(chǎn)交易等為一體的公共資源交易平臺(tái)，集中為公共資源交易提供場(chǎng)地、信息、咨詢及其他相關(guān)服務(wù)，并有效帶動(dòng)了公共資源交易服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的提升。按照“宏觀管理”的職能要求，珠海市公共資源交易中心對(duì)下屬交易中心實(shí)行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制定規(guī)則、統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一安排場(chǎng)地、統(tǒng)一抽取評(píng)委、統(tǒng)一反饋質(zhì)疑，這樣既避免了重復(fù)建設(shè)，節(jié)約行政成本，又提高了交易的透明度和公正性。

據(jù)珠海市紀(jì)檢部門在公共資源交易平臺(tái)辦事窗口設(shè)置的滿意度評(píng)價(jià)系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，2009年以來連續(xù)三年，群眾對(duì)公共資源交易平臺(tái)滿意率都達(dá)到90%以上。

2.2 建章立制，交易服務(wù)為“三公”

在推進(jìn)公共資源市場(chǎng)業(yè)務(wù)建設(shè)過程中，珠海市充分發(fā)揮擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)實(shí)際工作中的新情況、新問題，及時(shí)出臺(tái)一系列法規(guī)規(guī)章和制度，為珠海公共資源市場(chǎng)業(yè)務(wù)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)法規(guī)制度基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠海相繼出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度29部，其中市人大頒布條例3部，市政府出臺(tái)規(guī)章3部，發(fā)布其他規(guī)范性文件23部。2005年 3月《珠海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》以政府令形式頒布實(shí)施，并在2009年和2010年進(jìn)行了兩次修訂，對(duì)招標(biāo)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家三大主體行為進(jìn)行指導(dǎo)和約束，有效地規(guī)范了珠海市建設(shè)工程市場(chǎng)的招投標(biāo)活動(dòng)。

2.3 信息公開，誠信信用體系建設(shè)快

2010年4月，珠海市被確定為廣東省工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開和誠信體系建設(shè)工作試點(diǎn)城市，編制和發(fā)布了珠海市工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開和信用信息目錄，并依托市政府門戶網(wǎng)站，開通了“工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開平臺(tái)”，市、區(qū)兩級(jí)實(shí)現(xiàn)了專欄建設(shè)覆蓋率100%、目錄發(fā)布率100%、專欄鏈接率100%的目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)工程建設(shè)領(lǐng)域信息資源共享、互聯(lián)互通。珠海市依托公共資源交易平臺(tái)項(xiàng)目交易、監(jiān)管集中統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)，積極鼓勵(lì)和推動(dòng)市屬建設(shè)單位在建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)中將企業(yè)信用信息評(píng)價(jià)成果作為一項(xiàng)內(nèi)容，列入企業(yè)及人員信譽(yù)評(píng)審事項(xiàng)中去，將企業(yè)及人員的日常行為與工程項(xiàng)目招投標(biāo)工作結(jié)合起來，引導(dǎo)企業(yè)及人員自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)，誠信履約，截至2012年4月，珠海市公開發(fā)布工程建設(shè)領(lǐng)域信息30709條，推動(dòng)了工程建設(shè)市場(chǎng)健康發(fā)展。

3 珠海市公共資源市場(chǎng)存在的問題

珠海市公共資源市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)作雖然取得一定成效，但隨著國內(nèi)其他地方公共資源市場(chǎng)的發(fā)展，其存在的體制、機(jī)制問題越來越明顯。

3.1 管理體制不順暢

珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心等五個(gè)交易中心自2004年從各自主管部門劃歸原珠海市有形要素市場(chǎng)管理辦公室（后更名珠海市公共資源交易中心）管理后，珠海市尚未出臺(tái)一部專門調(diào)整公共資源市場(chǎng)關(guān)系的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，各個(gè)交易中心的“三定方案”一直未做調(diào)整或修改，加之配套改革不到位，導(dǎo)致公共資源市場(chǎng)在各類交易活動(dòng)中始終缺失明確的法律地位和有力的制度支撐。珠海市公共資源交易中心組建后，沒能承接原主管部門相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管職能和行政執(zhí)法職能，監(jiān)管職能“空心化”，在管理上很難發(fā)揮應(yīng)有的政策引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)作用，更難以有效履行市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管職能，對(duì)“應(yīng)進(jìn)不進(jìn)”的交易項(xiàng)目沒有責(zé)任追究和制約防范手段，對(duì)場(chǎng)外合同履行和場(chǎng)內(nèi)交易活動(dòng)脫節(jié)的狀況無能為力，市場(chǎng)監(jiān)管效果不理想。下屬五個(gè)中心集中管理后，雖行政上統(tǒng)一，但業(yè)務(wù)上仍舊獨(dú)立運(yùn)作，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，業(yè)務(wù)范圍交叉，跟原業(yè)務(wù)主管部門之間職責(zé)邊界不清，實(shí)際運(yùn)作過程中常常出現(xiàn)扯皮推諉現(xiàn)象。

3.2 運(yùn)行機(jī)制不靈活

珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心等五個(gè)下屬交易中心作為政府指定的公共資源交易服務(wù)平臺(tái)，既代表政府履行特定公共服務(wù)職能，又是參與市場(chǎng)交易的一方主體，這種處于政府與市場(chǎng)之間交界地帶的地位，決定了公共資源市場(chǎng)本身具有的特殊性，不能簡單套用行政管理模式，而應(yīng)適用更加靈活的運(yùn)行機(jī)制，才能避免體制僵化。但現(xiàn)狀是五個(gè)下屬交易中心管理體制級(jí)別太低，編內(nèi)人員個(gè)人發(fā)展遭遇“天花板”，機(jī)構(gòu)編制總量有限，難以根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展情況有效充實(shí)隊(duì)伍，聘用人員因經(jīng)費(fèi)受制于“收支兩條線”，無法靈活適應(yīng)市場(chǎng)化聘用機(jī)制，編內(nèi)與編外人員同崗不同酬，市場(chǎng)化業(yè)務(wù)拓展考核激勵(lì)機(jī)制和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持不足，工作人員干多干少一個(gè)樣，業(yè)務(wù)拓展缺少后勁，這些運(yùn)行機(jī)制上問題導(dǎo)致隊(duì)伍整體活力不足。

3.3 交易場(chǎng)地及評(píng)標(biāo)專家不足

隨著國家政策調(diào)整及珠海新一輪大發(fā)展，各類交易項(xiàng)目日益增加，因場(chǎng)地不足曾出現(xiàn)項(xiàng)目等候開標(biāo)評(píng)標(biāo)的現(xiàn)象，也制約了部分大型項(xiàng)目由于隔夜評(píng)標(biāo)等原因未能進(jìn)場(chǎng)交易。礙于體制問題，珠海市公共資源市場(chǎng)專家?guī)焐形唇y(tǒng)一，部分交易項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家還要到其他行政部門管理的政府采購專家?guī)旒皬V州、深圳等外地專家?guī)斐槿　?/p>

4 公共資源市場(chǎng)發(fā)展路徑與對(duì)策

公共資源交易領(lǐng)域改革勢(shì)不可擋，不容任何質(zhì)疑或阻礙。要改革就應(yīng)當(dāng)理清思路：

首先是基礎(chǔ)建設(shè)期。按照“一委一辦一中心”的基本要求，及時(shí)完善體制， 徹底“管辦分離”。充分運(yùn)用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》有關(guān)條款給出的改革預(yù)留空間，成立專業(yè)化的公共資源交易管理監(jiān)督部門，將規(guī)律性或共性的業(yè)務(wù)進(jìn)行提升管理，并總結(jié)衍生出一些新的管理職能?？蓪⒅楹Ｊ薪ㄔO(shè)工程專項(xiàng)治理辦公室、市政府采購聯(lián)席會(huì)議、市公共資源市場(chǎng)化配置領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)整合，建立珠海市公共資源交易管理委員會(huì)，管委會(huì)由市領(lǐng)導(dǎo)兼任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和決策全市公共資源交易工作。公共資源交易管理委員會(huì)辦公室可設(shè)在市發(fā)展和改革局，只作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這樣，既符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》有關(guān)發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)工作的規(guī)定，扭轉(zhuǎn)過去建設(shè)、水利、交通“各掃門前雪”的招標(biāo)投標(biāo)管理模式，而且非實(shí)體化運(yùn)作，不會(huì)與職能監(jiān)管部門產(chǎn)生職責(zé)交叉扯皮矛盾，不與公共資源交易中心形成事實(shí)上的隸屬關(guān)系，還可減輕公共資源管理專門機(jī)構(gòu)和公共資源交易中心同步整合改革的壓力。

徹底“管辦分離”方式就是珠海市公共資源交易中心直屬于政府，不隸屬于任何部門，主要從事公共資源交易的具體操作。各行業(yè)主管、監(jiān)管部門不再從事公共資源交易過程的具體操作，把工作重心轉(zhuǎn)到履行審批、監(jiān)管等法定職責(zé)上來。這樣，既徹底實(shí)現(xiàn)了“管辦分離”，防止因管辦不分、同體監(jiān)督產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)，又強(qiáng)化了監(jiān)督管理，保證了公共資源交易活動(dòng)公平公正、依法有序開展。

其次是全面建設(shè)期。公共資源交易領(lǐng)域要貫徹“體制健全、制度完善、職業(yè)發(fā)展、科技促進(jìn)、服務(wù)為本”二十字方針，實(shí)施綜合治理、整體推進(jìn)、全面建設(shè)。制度完善需要形成一套齊全的業(yè)務(wù)制度、管理制度和監(jiān)督制度。在適當(dāng)時(shí)候，可以通過地方性法規(guī)等法制手段，制定公共資源交易管理辦法，使之法律化，待條件成熟后，可由國家層面出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，先期可建五個(gè)主體規(guī)范包括規(guī)范代理機(jī)構(gòu)代理行為、委托人(招標(biāo)采購人、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或土地出讓人)委托行為、交易中心交易行為、評(píng)審專家評(píng)審行為及行政監(jiān)管部門行政管理行為等。

全面建設(shè)期的核心是推進(jìn)公共資源交易管理的專業(yè)化或職業(yè)化。必須注重廉潔、職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范和職業(yè)技術(shù)，建立一套符合我國國情的公共資源交易類職業(yè)資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍與權(quán)限、資格晉升及淘汰、后續(xù)教育及培訓(xùn)等為主要內(nèi)容的職業(yè)資格管理制度。應(yīng)盡快成立相關(guān)行業(yè)組織或與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合開展職業(yè)資格考試和認(rèn)證工作。

最后是縱深建設(shè)期。實(shí)施公共資源交易精細(xì)化管理，如某項(xiàng)目基礎(chǔ)信息應(yīng)包括名稱、編號(hào)、時(shí)間、類別、屬地、內(nèi)容、屬性等內(nèi)容，單項(xiàng)目編號(hào)可以實(shí)行統(tǒng)一編碼的“電子標(biāo)簽”，形成以項(xiàng)目為單位、貫通項(xiàng)目建設(shè)全程的信息共享通道；加強(qiáng)公共資源交易管理科技信息技術(shù)建設(shè)，以創(chuàng)新技術(shù)實(shí)施公共資源交易管理，如利用電子信息技術(shù)如電子政務(wù)、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、物流與商務(wù)應(yīng)用、無線射頻與紅外線感應(yīng)使用等交換與融合，以數(shù)字認(rèn)證與電子密鑰在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)全程電子公共資源交易和監(jiān)管，利用空間技術(shù)開展談判或異地評(píng)審，或通過電子系統(tǒng)所采用的技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)自動(dòng)比對(duì)和硬件特征碼、工具軟件身份碼驗(yàn)證等手段，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)電子評(píng)審；建立公共資源交易管理文化，引領(lǐng)公共資源市場(chǎng)大發(fā)展。

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