基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)問(wèn)題及其完善

梁麗芝 宿德彪

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105)

20世紀(jì)80年代，標(biāo)桿管理作為一種全新的理念和方法首先在國(guó)外商業(yè)管理活動(dòng)中建立，并迅速得到廣泛的運(yùn)用。其實(shí)質(zhì)就是不斷比較、分析、創(chuàng)新的良性循環(huán)過(guò)程。在組織變革初期，通過(guò)比較、分析同行業(yè)的最優(yōu)實(shí)踐，確定一個(gè)基準(zhǔn)目標(biāo)，然后以基準(zhǔn)目標(biāo)為導(dǎo)向創(chuàng)新性的把最佳實(shí)踐運(yùn)用于組織變革的全過(guò)程，從而達(dá)到“趕超一流”、“創(chuàng)造最優(yōu)”的飛躍。［1］

民生標(biāo)桿是指在公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中，以民生作為考評(píng)的價(jià)值取向，以標(biāo)桿管理作為考評(píng)的工具取向?qū)珓?wù)員績(jī)效進(jìn)行考評(píng)和測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)和方法。我國(guó)自2006年《公務(wù)員法》頒布實(shí)施以來(lái)，公務(wù)員的考評(píng)已成為一項(xiàng)規(guī)范化的政治制度，德、能、勤、績(jī)、廉的考評(píng)內(nèi)容得到了最廣泛的應(yīng)用。因?yàn)楣ぷ鲗?shí)績(jī)是對(duì)公務(wù)員德、能、勤、廉的整體檢查，因而， “績(jī)”成為公務(wù)員考評(píng)的重點(diǎn)。而基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)，就是把考評(píng)的結(jié)果以是否改善民生作為根本標(biāo)準(zhǔn)來(lái)權(quán)衡公務(wù)員工作的成敗。民生標(biāo)桿的提出實(shí)現(xiàn)了價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一，對(duì)我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)體系的建立和完善具有深刻意義。它既可以是一種普遍性的指導(dǎo)理念，也可以作為具體的流程和方法，為公務(wù)員績(jī)效考評(píng)提供了一種新的視角和思維模式。

一、民生標(biāo)桿對(duì)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的適用性

1、針對(duì)性

公務(wù)員績(jī)效考評(píng)作為一項(xiàng)有效的管理措施，在公共行政中受到廣泛關(guān)注。英國(guó)早在1854年就開(kāi)始推行公務(wù)員功績(jī)考評(píng)制，到20世紀(jì)70年代建立起比較完整的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)制度。20世紀(jì)90年代是現(xiàn)代公務(wù)員績(jī)效考評(píng)運(yùn)動(dòng)的高潮，美國(guó)、荷蘭、法國(guó)等西方國(guó)家把公務(wù)員績(jī)效考評(píng)作為一個(gè)重要的內(nèi)容納入政府改革的范疇。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，公務(wù)員績(jī)效考評(píng)在我國(guó)得到了很快的推廣和應(yīng)用。因而，要大力提高公務(wù)員績(jī)效已成為各國(guó)政府的共識(shí)，但如何能夠科學(xué)合理的考評(píng)及提高公務(wù)員績(jī)效卻是一個(gè)世界性的難題。公務(wù)員績(jī)效考評(píng)因其目標(biāo)的多元性、產(chǎn)出的特殊性、崗位的差異性等常導(dǎo)致其陷入困境。標(biāo)桿管理的基本流程，包括確定標(biāo)桿主題、收集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)、對(duì)比和界定差距、設(shè)置預(yù)期目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)改進(jìn)與更新?；诿裆鷺?biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)，以民生為主題，解決了考評(píng)目標(biāo)多元及不明確的問(wèn)題;以標(biāo)桿管理為工具，簡(jiǎn)明了考評(píng)方法和流程，較好的解決了公務(wù)員績(jī)效考評(píng)面臨的困惑。

2、實(shí)用性

標(biāo)桿管理作為與企業(yè)再造、戰(zhàn)略聯(lián)盟一起并稱為20世紀(jì)90年代的三大管理方法之一，對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念和方法有著無(wú)可辯駁的影響力。把標(biāo)桿管理引入到公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中，特別是用民生作為目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)具有實(shí)質(zhì)的意義。

(1)有助于公務(wù)員樹(shù)立正確的政績(jī)觀

“國(guó)以民為本”，政府應(yīng)該想民之所想，急民之所急，其行為一定要圍繞民生，滿足人民群眾的基本要求。而以民生作為公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的價(jià)值理念，將直接推動(dòng)“民眾本位”社會(huì)的提前到來(lái)。

(2)有助于建立科學(xué)的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)評(píng)價(jià)機(jī)制

任何一種政府行為，只有行政理念和行政行為正確，并達(dá)到一定程度上的統(tǒng)一后才不會(huì)呈現(xiàn)行政結(jié)果負(fù)效應(yīng)。民生標(biāo)桿的提出，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員績(jī)效考評(píng)在價(jià)值理性和工具理性上的有機(jī)融合，從而使得基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)機(jī)制更加科學(xué)、合理。

(3)有助于公務(wù)員績(jī)效水平的改進(jìn)

從理論上看，標(biāo)桿管理為我們提供的不僅僅是一種管理工具、管理方法，更是一種管理思想—— “取法乎上”的思想。從實(shí)踐上看，標(biāo)桿管理的效果也是非常顯著的，它本身就是不斷完善和提高自身的過(guò)程。

3、操作性

公務(wù)員績(jī)效考評(píng)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，它包含著考評(píng)計(jì)劃、指標(biāo)的設(shè)定、實(shí)施以及反饋等環(huán)節(jié)。然而，縱觀歷年來(lái)我國(guó)在公務(wù)員績(jī)效考評(píng)方面的研究，理論研究缺乏創(chuàng)新性、缺乏系統(tǒng)性、缺乏實(shí)際可操作性、缺乏可比較性，考評(píng)實(shí)踐中形式主義的情況多，實(shí)效不明顯?？刹僮餍院涂删唧w化在某種意義上是一致的，德、能、勤、績(jī)、廉的考核內(nèi)容本身是不具有可操作性的，只有將其細(xì)化，才能得到具體實(shí)施;然而也不完全成正比，總攬我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核全局，各省、市公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)體系不少于30種，效果卻不盡如人意，走形式主義的情況很多?？稍u(píng)價(jià)地方政府每一部門、崗位的指標(biāo)是多種多樣的，只有選擇以績(jī)效評(píng)價(jià)目的為依據(jù)的指標(biāo)，才能真正體現(xiàn)考核內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)考核價(jià)值。而基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)方法把考評(píng)的價(jià)值與方法結(jié)合起來(lái)解決了這一難題，以最優(yōu)民生實(shí)踐為向?qū)?，不斷模仿、?chuàng)新，把我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)變得更加具體化，更能體現(xiàn)公務(wù)員為人民服務(wù)的宗旨，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)統(tǒng)一。［2］

二、基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題

2006年《公務(wù)員法》頒布實(shí)施后，從總體而言，我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)制度取得了不小的成績(jī)，但也存在有待完善的方面。筆者擬基于民生標(biāo)桿的視角 (即民生價(jià)值和標(biāo)桿工具的范疇內(nèi))對(duì)我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題略做分析。

1、價(jià)值取向有偏差

“行政價(jià)值的核心在于維護(hù)公眾利益，行政人員只有明白并接受這一價(jià)值觀念，才能在行政活動(dòng)中自覺(jué)遵守‘游戲規(guī)則’”。［3］近年來(lái)，我國(guó)地方公務(wù)員績(jī)效考評(píng)在價(jià)值取向上存在一定程度的偏差，影響了行政成效。地方公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)存在明顯的任務(wù)和利益的驅(qū)使，公務(wù)員的行為都會(huì)被各種任務(wù)指標(biāo)細(xì)化，最后完成的結(jié)果與自身利益掛鉤。人都是趨利避害的，在強(qiáng)大的壓力面前尤為明顯，所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些扭曲的政績(jī)觀。“唯GDP論”表現(xiàn)最為突出，在繁重的任務(wù)和利益的雙重驅(qū)使下，公務(wù)員常把對(duì)自己有利的觀念和行為無(wú)限擴(kuò)大化，只顧完成對(duì)自身最有利的指標(biāo)，最終導(dǎo)致把“發(fā)展是硬道理”簡(jiǎn)單地理解為“GDP增長(zhǎng)”是硬道理，以數(shù)量論英雄，以速度論成敗，從而陷入錯(cuò)誤政績(jī)觀的怪圈。

2、指標(biāo)體系不科學(xué)

(1)指標(biāo)設(shè)置不完善

在公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中，將民生狀況、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治建設(shè)等作為考評(píng)的內(nèi)容，對(duì)公務(wù)人員轉(zhuǎn)變觀念具有重要的意義。但在公務(wù)員績(jī)效考評(píng)指標(biāo)中，對(duì)民生問(wèn)題的重視程度明顯不夠。雖然對(duì)民生指標(biāo)有所涉及 (比如人均GDP、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、生產(chǎn)和交通事故死亡率等)，但是一些關(guān)鍵性的民生指標(biāo) (就業(yè)狀況、社會(huì)保障等)沒(méi)有提及。就現(xiàn)階段的國(guó)情而言，我國(guó)民生問(wèn)題包含的五大內(nèi)容“就業(yè)、教育、分配、社保和穩(wěn)定”沒(méi)有很好的體現(xiàn)在公務(wù)員績(jī)效考評(píng)指標(biāo)中。

(2)指標(biāo)權(quán)重分配不合理

指標(biāo)權(quán)重，在質(zhì)上表現(xiàn)為指標(biāo)在整體中價(jià)值的大小和相對(duì)重要程度，在量上表現(xiàn)為所占比例多少的量化值。近年來(lái)，我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)在指標(biāo)體系的建立上，偏重經(jīng)濟(jì)上的情況雖有所緩解，但依舊存在，并且指標(biāo)權(quán)重的不穩(wěn)定性有所增長(zhǎng)。行政首長(zhǎng)隨意拍板，控制考評(píng)的主要內(nèi)容，造成“一票否決”現(xiàn)象，民生問(wèn)題得不到切實(shí)解決。在過(guò)去，地方公務(wù)員的政績(jī)考評(píng)主要看GDP，其它的科技、教育、社會(huì)管理等都為之讓路。現(xiàn)今，有的地方公務(wù)員把“節(jié)能減排”等標(biāo)準(zhǔn)凌駕于其它一切標(biāo)準(zhǔn)之上，只有在該指標(biāo)完成之后，才有其它評(píng)比的可能，如表1所示。

表1 我國(guó)各地區(qū)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中的一票否決內(nèi)容

3、考評(píng)方法復(fù)雜化

目前我國(guó)公務(wù)員考評(píng)方法多種多樣，比較常見(jiàn)的有定量考評(píng)法、專家考核評(píng)價(jià)法、述職考核評(píng)價(jià)法、民意測(cè)驗(yàn)法以及從西方引進(jìn)的關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)法、系統(tǒng)分析法、360度績(jī)效考評(píng)法、目標(biāo)管理法等等，可謂復(fù)雜龐大。當(dāng)然在我國(guó)這龐大的公務(wù)員體系下，績(jī)效考評(píng)方法復(fù)雜不足為奇， “組織規(guī)模越大，管理系統(tǒng)越龐大，績(jī)效考評(píng)防范體系也越復(fù)雜”，“績(jī)效考評(píng)方法的復(fù)雜性將直接導(dǎo)致其實(shí)用性和可操作性的降低”。［4］因此，如何靈活采用合適的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)方法，使其既科學(xué)合理，又具有現(xiàn)實(shí)可操作性，一直是我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)研究的重點(diǎn)內(nèi)容。民生標(biāo)桿考評(píng)法的有益嘗試則為公務(wù)員政績(jī)考評(píng)提供了定性分析和定量分析兩種不同的途徑。它既可用于可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，又可用于難量化的政治指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)等考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，可以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員績(jī)效的定性考評(píng)與定量考評(píng)的綜合運(yùn)用。

4、考評(píng)程序繁瑣化

公務(wù)員績(jī)效考評(píng)在程序上分為平時(shí)考核和定期考核兩類。平時(shí)考核采用年度考核紀(jì)實(shí)表(周記錄、月小結(jié)、季核定、半年講評(píng)、全年考評(píng)匯總)的方式進(jìn)行，是定期考核的基礎(chǔ)，貫穿考核全過(guò)程，定期考核則是平時(shí)考核的綜合反映。公務(wù)員的年度目標(biāo)考核過(guò)程一般要經(jīng)過(guò)個(gè)人總結(jié)、述職評(píng)價(jià)、業(yè)務(wù)考評(píng)、匯總分析、結(jié)果評(píng)定等階段，工作任務(wù)較多，工作量較大，花費(fèi)時(shí)間較多，牽扯大量的工作人員和工作精力?！翱己四昴旮悖挠芯Ω恪钡乃枷胍搽S之產(chǎn)生，對(duì)其它工作的開(kāi)展也必然產(chǎn)生影響，這就失去了考核的評(píng)價(jià)、激勵(lì)和引導(dǎo)的功能。而解決這一問(wèn)題最好的途徑就是尋找具有“全民性參與”并能夠不斷產(chǎn)生新任務(wù)、新目標(biāo)的新工具，而民生標(biāo)桿的提出正是解決它的最佳工具。因?yàn)槊裆鷺?biāo)桿的設(shè)定過(guò)程就是不斷的學(xué)習(xí)、創(chuàng)新，“全民”共同奮斗的過(guò)程。

三、基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的完善路徑

1、以民生為價(jià)值取向構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系

公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中的民生價(jià)值取向是“在馬克思主義指導(dǎo)下的根本價(jià)值立場(chǎng)和基本價(jià)值選擇，是從民生的維度衡量政府績(jī)效”。［5］在我國(guó)，以民生為價(jià)值取向的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)，就是要在考評(píng)實(shí)踐中，把民生作為公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的價(jià)值取向，考評(píng)指標(biāo)的設(shè)定要以滿足人民群眾的需求為基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)以民為本的考評(píng)價(jià)值。

(1)設(shè)置民生指標(biāo)體系，改良原有指標(biāo)體系

在制定民生指標(biāo)體系的過(guò)程中不能生搬硬套或者是單純將各個(gè)指標(biāo)羅列，需要在一定的邏輯框架下對(duì)其進(jìn)行排列組合以最大限度的發(fā)揮層次指標(biāo)的潛力。在對(duì)我國(guó)公務(wù)員實(shí)績(jī)考評(píng)的指標(biāo)進(jìn)行分析的過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，雖然對(duì)民生指標(biāo)有所涉及，但是重視程度明顯不夠，一些關(guān)鍵性的民生指標(biāo) (就業(yè)狀況、社會(huì)保障等)沒(méi)有被提及。就現(xiàn)階段的國(guó)情而言，我國(guó)民生問(wèn)題主要包含五大內(nèi)容：就業(yè)、教育、分配、社保和穩(wěn)定，因此，在基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中，以民生作為公務(wù)員考核的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，將民生指標(biāo)體系細(xì)化，確保每一個(gè)指標(biāo)都能發(fā)揮對(duì)具體實(shí)踐的民生導(dǎo)向功能，從而實(shí)現(xiàn)改善民生。在制定民生標(biāo)桿指標(biāo)體系的過(guò)程中，對(duì)于各個(gè)指標(biāo)不能生搬硬套或者簡(jiǎn)單羅列，為了最大程度的發(fā)揮指標(biāo)的作用，需要遵循一定的邏輯結(jié)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行排列組合。

(2)加大民生指標(biāo)權(quán)重

公務(wù)員績(jī)效考評(píng)指標(biāo)決策屬于多指標(biāo)考評(píng)決策，“多指標(biāo)評(píng)估決策的權(quán)重是指每項(xiàng)指標(biāo)對(duì)總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)程度，它反映了各指標(biāo)在考評(píng)對(duì)象中價(jià)值地位的系數(shù)”［6］。指標(biāo)權(quán)重的確定是績(jī)效考評(píng)的重中之重，權(quán)重的不同會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果差異。如果權(quán)重?cái)?shù)值賦值不合理，那么整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性、全面性就失去了意義。在確定民生指標(biāo)權(quán)重時(shí)需要解決以下兩個(gè)問(wèn)題：

一是民生指標(biāo)與其它指標(biāo)之間的權(quán)重問(wèn)題。這是最高級(jí)的考評(píng)要素之間的賦值問(wèn)題，它們的權(quán)重是依據(jù)當(dāng)前或今后一段時(shí)間施政的重點(diǎn)方向而定的。首先，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是政府工作的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)重依然會(huì)占有較大比例，但是考評(píng)的內(nèi)容有所改變。地方業(yè)績(jī)考評(píng)淡化GDP目標(biāo)，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。其次，近年來(lái)，民生問(wèn)題是全國(guó)的熱點(diǎn)，房?jī)r(jià)、物價(jià)、收入分配等民生問(wèn)題都是政府部門重點(diǎn)的工作內(nèi)容，因此在公務(wù)員績(jī)效考評(píng)體系中提高民生的權(quán)重是順應(yīng)潮流之舉，也是當(dāng)前績(jī)效考評(píng)的應(yīng)有之義。

二是民生指標(biāo)內(nèi)部之間的權(quán)重問(wèn)題。民生指標(biāo)之間的權(quán)重分配是以問(wèn)題的緊急程度和重要程度進(jìn)行的。在這里，最常用的就是層次分析法，即將民生目標(biāo)問(wèn)題作為一個(gè)系統(tǒng)，將目標(biāo)分解為多個(gè)目標(biāo)，進(jìn)而分解為多指標(biāo)的若干層次，然后算出層次權(quán)重和總權(quán)重，以作為多指標(biāo)優(yōu)化的系統(tǒng)方法。根據(jù)最佳民生實(shí)踐模仿、創(chuàng)新指標(biāo)，按照各指標(biāo)間的關(guān)系，比如緊急程度、重要情況等分出不同的等次。在這個(gè)過(guò)程中，首先，要把考評(píng)指標(biāo)具體化，即能夠量化的指標(biāo)一定做到量化;對(duì)難以量化的指標(biāo)則需要通過(guò)專家考評(píng)、民主測(cè)評(píng)等方法盡量量化，把抽象的指標(biāo)體系變得具體化。其次，考評(píng)指標(biāo)要有導(dǎo)向性?？荚u(píng)指標(biāo)反映了公務(wù)員工作的重心，引導(dǎo)著公務(wù)員的價(jià)值取向和工作行為，因此，考評(píng)的指標(biāo)體系要有突出的考評(píng)要素和重點(diǎn)考評(píng)指標(biāo)。把反映和代表重點(diǎn)工作的指標(biāo)和要素從復(fù)雜的指標(biāo)體系中篩選出來(lái)，作為公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的重點(diǎn)內(nèi)容。［7］

2、以標(biāo)桿為工具取向改進(jìn)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)流程

標(biāo)桿管理是一種管理工具，更是一種提高公務(wù)員政績(jī)的有效機(jī)制。把標(biāo)桿管理引入到公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中，特別是用民生作為目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)于提高公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的質(zhì)量，提升公務(wù)員績(jī)效水平具有重要的意義。從工具理性方面來(lái)說(shuō)，“就是要以績(jī)效考評(píng)活動(dòng)的展開(kāi)是否尊重民眾權(quán)益，考評(píng)的方式方法是否達(dá)到民眾滿意，考評(píng)的終極目標(biāo)能否切實(shí)改善民生為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇績(jī)效評(píng)價(jià)工具?！保?］

(1)計(jì)劃階段

首先，確定主題。標(biāo)桿管理的主題就是指它所涵蓋的范圍、層面以及內(nèi)容。如何確定標(biāo)桿管理的主題，是標(biāo)桿管理工作的重中之重，關(guān)系到標(biāo)桿管理的人員分配、權(quán)責(zé)界定以及資源整合等諸多問(wèn)題。作為標(biāo)桿管理的首要任務(wù)，標(biāo)桿主題的確定，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是決定在哪個(gè)層面開(kāi)展工作，或者界定組織部門的某些內(nèi)容。其次，選擇標(biāo)桿。標(biāo)桿管理的實(shí)施要求選擇與確立一流的實(shí)踐作為標(biāo)桿，標(biāo)桿必須能夠提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和技術(shù)。標(biāo)桿的選擇直接影響公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的有效性和可行性。最后，收集相關(guān)數(shù)據(jù)和材料。作為標(biāo)桿管理活動(dòng)的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的收集及資料的整合與標(biāo)桿管理的成敗掛鉤，直接決定了管理質(zhì)量的好壞。值得注意的是，我們應(yīng)該在資料收集中對(duì)資料進(jìn)行選擇。要明確收集標(biāo)桿單位資料是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，分析資料的過(guò)程不能是靜止的、片面的，只有這樣才能確保收集與分析資料生成結(jié)果的有效性。

(2)分析階段

首先，分析存在差距。這部分內(nèi)容是整個(gè)標(biāo)桿管理實(shí)施過(guò)程的關(guān)鍵，直接影響到整個(gè)標(biāo)桿管理的效果。這就需要對(duì)所收集到的一系列資料進(jìn)行不間斷的分析和判斷，最終得到最恰當(dāng)?shù)姆椒ā８鶕?jù)前一段收集所得資料和數(shù)據(jù)，對(duì)標(biāo)桿單位和實(shí)施單位進(jìn)行分析，對(duì)公務(wù)員的專業(yè)知識(shí)、工作技能、工作效率和業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行比較，找出差距。另一方面，擬定績(jī)效目標(biāo)。通過(guò)分析，找出與標(biāo)桿單位的差距，并結(jié)合組織及其工作人員的自身情況，初步擬定計(jì)劃達(dá)成的短期、中期和長(zhǎng)期目標(biāo)。

(3)整合階段

首先，交流認(rèn)同。通過(guò)對(duì)話、座談會(huì)、討論會(huì)等的形式，積極與標(biāo)桿單位進(jìn)行溝通交流，爭(zhēng)取多方面達(dá)成共識(shí)。其次，確定部門目標(biāo)并改善方案。通過(guò)交流對(duì)話，整合從標(biāo)桿單位所吸取的經(jīng)驗(yàn)，并從實(shí)際出發(fā)，辯證地對(duì)待自己本身與標(biāo)桿單位的差距，最終確定本單位工作人員在今后的工作中所要達(dá)到的目標(biāo)，制定可行方案，為下一步行動(dòng)做好準(zhǔn)備工作。

(4)行動(dòng)階段

第一步，制定具體的行動(dòng)方案。行動(dòng)方案是標(biāo)桿管理進(jìn)程中的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，前面所進(jìn)行的工作都是為這一環(huán)節(jié)做準(zhǔn)備，它對(duì)整個(gè)績(jī)效考評(píng)工作的開(kāi)展具有導(dǎo)向作用，因此，所制定的行動(dòng)方案必須具有針對(duì)性、可行性、有效性和創(chuàng)新性。第二步，實(shí)施行動(dòng)方案并檢測(cè)進(jìn)度。根據(jù)已制定的行動(dòng)方案，必須積極有效的將標(biāo)桿管理具體落實(shí)到實(shí)處。并且在方案開(kāi)始實(shí)施后，注意組織相關(guān)部門和小組對(duì)方案的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)實(shí)施稍有偏離方案的既定目標(biāo)，應(yīng)該立即做出調(diào)整，以免增加成本。

(5)完成階段

首先，通過(guò)與標(biāo)桿進(jìn)行比較，公務(wù)員能夠充分認(rèn)識(shí)自己，了解自己的優(yōu)勢(shì)與不足，揚(yáng)長(zhǎng)避短，從而使公務(wù)員不斷改進(jìn)與完善自身，帶動(dòng)整個(gè)組織處于領(lǐng)先地位。其次是全面整合各種信息并調(diào)整杠桿，在標(biāo)桿管理的最后階段，全面整合自己?jiǎn)挝慌c標(biāo)桿部門的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，認(rèn)真總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，積極推廣可借鑒之處，同時(shí)不斷發(fā)現(xiàn)不足之處，以更高標(biāo)準(zhǔn)要求自己，進(jìn)一步完善自身。

基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)體系改進(jìn)的全過(guò)程如下：

3、建立健全基于民生標(biāo)桿的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的政策法規(guī)體系

“依法管理和提高政府績(jī)效，是現(xiàn)代政府改革的一個(gè)重要特點(diǎn)。制定法律法規(guī)，借助法的力量推動(dòng)行政管理改革，是近年發(fā)達(dá)國(guó)家的一項(xiàng)措施?！保?］“有法可依，有法必依”是推動(dòng)民生標(biāo)桿法在公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中得以有效運(yùn)用的強(qiáng)有力措施。

(1)加強(qiáng)政策法規(guī)支持，實(shí)現(xiàn)“有法可依”

健全完備的法律法規(guī)體系是各項(xiàng)政策得以落實(shí)的前提，美國(guó)早在1993年頒布了《政府績(jī)效與評(píng)估法案》，而我國(guó)還沒(méi)有專門的與績(jī)效考評(píng)相關(guān)的政策法規(guī)。公務(wù)員績(jī)效考評(píng)，如果沒(méi)有制度保障，是難以進(jìn)行過(guò)下去的。要確保公務(wù)員績(jī)效考評(píng)有明確的法律依據(jù)，突出民生重點(diǎn)，必須完善相關(guān)政策法規(guī)。首先，在《公務(wù)員法》中明確規(guī)定民生為公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的主題，并在其補(bǔ)充解釋條款中對(duì)實(shí)施內(nèi)容、程序、獎(jiǎng)懲等進(jìn)行闡釋，明確考評(píng)的內(nèi)容和方式。其次，建立健全相關(guān)的配套法規(guī)和政策。每個(gè)政策法規(guī)的執(zhí)行都是其具體化的過(guò)程。各部門在落實(shí)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的情況使之與相關(guān)的法律條文相符，并使其具有可操作性。

(2)完善政策執(zhí)行過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“有法必依”

首先，要增強(qiáng)公務(wù)員法制觀念，提高法律素養(yǎng)。各種政策、法律執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題歸根結(jié)底都是執(zhí)法者的素養(yǎng)問(wèn)題。在基于民生標(biāo)桿的考評(píng)方法全面的落實(shí)過(guò)程中，一方面要建立各種培訓(xùn)制度，進(jìn)行法制培訓(xùn)，努力提高公務(wù)員依法行政觀念;另一方面，要建立公務(wù)員對(duì)基于民生標(biāo)桿的考評(píng)方法的學(xué)習(xí)制度，加強(qiáng)對(duì)民生標(biāo)桿的理解和重要性認(rèn)識(shí)。其次，強(qiáng)化公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的全過(guò)程監(jiān)督。把事前、事中、事后監(jiān)督緊密銜接起來(lái)。在基于民生標(biāo)桿的考評(píng)方法實(shí)施以前要爭(zhēng)取最廣泛人民的意見(jiàn)，使其在“透明”的過(guò)程中更加科學(xué)、合法;實(shí)施過(guò)程中則要加強(qiáng)控制，防止“走過(guò)場(chǎng)”等不良情況的發(fā)生;事后更要把考評(píng)結(jié)果公開(kāi)、亮化，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

“績(jī)效是一個(gè)多維建構(gòu)，觀察和測(cè)量的角度不同，其結(jié)果也會(huì)不同。”［10］基于民生標(biāo)桿視角的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)是把卓越的標(biāo)桿管理方法同我國(guó)政府執(zhí)政為民，以人為本的本質(zhì)相結(jié)合起來(lái)的有機(jī)體系。嘗試將民生與標(biāo)桿管理方法結(jié)合，運(yùn)用到公務(wù)員績(jī)效考評(píng)中既有難度又有重要意義。它的難度在于以人為本的執(zhí)政理念的確立、最佳民生實(shí)踐的尋找。它的意義在于這是一次全新的嘗試，拓寬了公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的視野，對(duì)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)體系的建設(shè)和創(chuàng)新有一定的借鑒意義。我們相信，只要真正的把握了民生標(biāo)桿的內(nèi)涵，建立起符合政府實(shí)際的可操作的量化標(biāo)準(zhǔn)，一定能夠開(kāi)創(chuàng)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的新局面，從而推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康、快速的發(fā)展。

［1］帕特里夏·基利.公共部門標(biāo)桿管理：突破政府績(jī)效的瓶頸［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.55－57.

［2］彭國(guó)甫.地方政府公共事業(yè)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào) (社科版)，2005(3)：16－17.

［3］陳建斌，鄧紅艷，姬鵬超.行政人格概念辨析 ［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào) (社科版)，2010，(3)：43.

［4］肖鳴政，楊京濤.績(jī)效考評(píng)與管理中得十大問(wèn)題 ［J］.中國(guó)行政管理，2006，(7)：26－28.

［5］張 穎.我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的民生價(jià)值取向研究 ［D］.秦皇島：燕山大學(xué)，2010.1－10.

［6］周恩毅，付勝偉.淺析360度績(jī)效考評(píng)在節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中的應(yīng)用［J］.中國(guó)行政管理，2011，(1)：22.

［7］梁星華.試論公務(wù)員考核量化指標(biāo)體系的構(gòu)建［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2006，(7)：70.

［8］張 穎，李素妹.我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中民生本位初探［J］.世紀(jì)橋，2009(11)：68.

［9］中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組.關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告［J］.中國(guó)行政管理，2003(3)：16.

［10］付亞和，徐玉林.績(jī)效管理 ［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.25.