我國征地補償安置爭議解決制度研究——以行政復議申請人范圍為視角

■吳興國

征地補償安置爭議是影響當前農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個重要因素。因征地補償安置爭議引發(fā)群體性事件的一個重要原因是被征收土地相關(guān)權(quán)利人的利益表達渠道不暢，土地所有人、使用人等在認為自身權(quán)利受到侵害時找不到便捷的維權(quán)途徑。鑒于此，國務院法制辦于2011年5月18日發(fā)布了《關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》(國法[2011]35號)，明確規(guī)定“被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請”?！皣╗2011]35號文”將征地補償安置爭議明確納入行政復議的受案范圍，為被征收土地的權(quán)利人維權(quán)提供了一條明確的渠道，對解決因征地引發(fā)的群體性事件具有一定的積極意義。然而，該通知將此類行政復議的申請人局限于集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，這種限制不僅有悖于現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，在實踐中也極大地削弱了其緩解征地引發(fā)矛盾沖突的價值。本文擬從該通知的出臺背景入手，通過分析其與現(xiàn)行法律、法規(guī)之間的沖突，設(shè)定征地補償安置爭議行政復議申請人的應有范圍，以期對立法、行政機關(guān)今后針對這一領(lǐng)域正式出臺相關(guān)法律、法規(guī)有所參考。

一、“國法[2011]35號文”的出臺背景

我國現(xiàn)行《土地管理法》僅規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭議時的處理途徑①，并未對征地過程中因補償安置發(fā)生爭議的具體救濟渠道作出規(guī)定?！皣╗2011]35號文”出臺之前，國家層面的對征地補償安置爭議處理程序作出規(guī)定的法律文件主要是《土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)，該條例第25條第3款規(guī)定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府進行裁決”。該條規(guī)定不僅將裁決對象局限于“補償標準”，而且也沒有對具體的裁決程序作出進一步規(guī)定，因而在實踐中并沒有多少可操作性。一些地方對推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度存在著畏難情緒，《實施條例》規(guī)定的協(xié)調(diào)裁決制度并未在全國普遍開展。隨著征地補償安置引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，國土資源部在2006年6月發(fā)出通知(“國土資發(fā)[2006]133號”)，要求各地在2006年底前全面建立征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度。②

然而，各地爭議裁決制度的出臺并沒有從根本上解決征地補償安置糾紛，因征地補償引發(fā)的群體性事件仍然層出不窮。究其原因，主要有以下幾點:

其一，《實施條例》規(guī)定的裁決機關(guān)是批準征地的人民政府，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，這項任務實際上落到了省級人民政府頭上，具體則由省級國土部門負責。但是，省級國土部門并不具備解決大量征地補償安置糾紛所需的人力、物力。2005年，全國發(fā)生近2萬起因征地引發(fā)的群體性事件，即使平均分攤，每個省也有六七百起，如果這些糾紛都被提請裁決，很難想象國土部門可以在短時間內(nèi)公平、公正地裁決如此眾多的糾紛。在這種情況下，《實施條例》規(guī)定的當?shù)卣绕趨f(xié)調(diào)(各地出臺的協(xié)調(diào)裁決制度也都有由市、縣人民政府先期協(xié)調(diào)的規(guī)定)，往往就成了省級國土部門不予及時裁決的借口。另外。根據(jù)《實施條例》的規(guī)定，征地補償、安置方案是市、縣國土資源部門根據(jù)經(jīng)批準的征地方案擬訂，并報經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。由國土資源部門來承擔征地補償安置爭議裁決工作，不免給人有既當“運動員”，又當“裁判員”的感覺，也難免有“自己做自己法官”的嫌疑。裁決的公平與公正會受到質(zhì)疑。

其三，裁決申請人資格受到嚴格限制。一些省市出臺的爭議協(xié)調(diào)裁決制度對申請人資格進行了嚴格限制。例如，湖南規(guī)定只有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織才能成為申請人;天津和浙江規(guī)定個人只能就青苗補償和地上附著物補償標準爭議申請裁決。⑤如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不申請裁決，利益真正受到侵害的個人沒有任何辦法獲得救濟。

“國法[2011]35號文”將裁決權(quán)分解到批準征地補償、安置方案的地方政府，廢除協(xié)調(diào)前置程序，同時將裁決的對象由補償標準擴展到完整的補償、安置方案，在很大程度上解決了《實施條例》規(guī)定的裁決程序在實施過程中的上述問題的前兩個。然而，對于上述第三個問題，盡管通知明確承認了農(nóng)民個人的申請人地位，與一些省份將申請人局限于集體經(jīng)濟組織相比有了一定的進步，但它仍然否定被征收土地的其他權(quán)利人的申請人地位，仍然存在申請人范圍過窄的問題，下文對此作重點分析。

二、“國法[2011]35號文”對申請人范圍的限制與現(xiàn)行法律的矛盾

界定裁決的法律性質(zhì)是確定申請人范圍的前提?！皣╗2011]35號文”出臺前，裁決的法律性質(zhì)一直不明確。如果按照字面解釋，將《實施條例》所謂之裁決認定為行政裁決——一種特殊具體行政行為，則其申請人的范圍可以由具體法律法規(guī)自行規(guī)定⑥。然而，根據(jù)行政法一般原理，行政裁決指的是行政主體依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的特定民事爭議進行審查并作出裁決的行為。[1](P249)征地補償安置顯然不是平等民事主體之間的民事行為，而是市、縣人民政府依據(jù)法律法規(guī)作出的一種具體行政行為。因此，上級政府對補償安置糾紛的裁決，本質(zhì)上應該屬于行政復議，而不屬于行政裁決。因此，“國法[2011]35號文”將裁決認定為行政復議是符合行政法原理的，它解決了長期困擾的“裁決”的法律性質(zhì)不明確問題。然而，它又將復議申請人限定于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，這一點不僅有悖于行政法的基本原理，也與現(xiàn)行《行政復議法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定不相符。

行政復議是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益，而向法定的行政機關(guān)申請復查，行政機關(guān)對具體行政行為進行審查后作出復議決定的活動。[2](P95)行政復議的目的是行政機關(guān)內(nèi)部的自我糾錯和對外部行政相對人提供行政救濟。[3](P105)法律之所以在賦予行政相對人針對行政機關(guān)具體行政行為可能侵犯其合法權(quán)益的司法審查救濟權(quán)的同時，賦予其行政復議救濟權(quán)，一個重要的原因是行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督具有司法監(jiān)督不能比擬的效率。行政復議和行政訴訟在受案范圍上具有高度的重合性。為了確保公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益不受侵犯，理論上只要是行政相對人認為行政機關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，都可以提起行政復議。[4](P347，P352)《行政訴訟法》第37條規(guī)定，“凡是可以提起行政訴訟的案件，都可以申請復議”，而該法第11條規(guī)定，“凡是行政機關(guān)侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，都可以提起行政訴訟”。同樣，《行政復議法》在列舉可申請復議的行政行為時，專門有一款兜底性規(guī)定，即公民、法人或者其他組織“認為行政機關(guān)的其他具體行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以提起行政復議(第6條第11款)。

從上述行政法基本原理以及《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關(guān)規(guī)定可以看出，適格行政復議申請人需要滿足的基本條件只有兩點:其一，必須是公民、法人或者其他組織;其二，認為自身權(quán)益受到行政機關(guān)具體行政行為的侵害。作為最重要的基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料，土地上附著的權(quán)利很復雜，相應的權(quán)利人種類也很多。在我國當前的法律框架下，可能受到征地具體行政行為直接侵害的權(quán)利人和利益相關(guān)人起碼有以下幾類:土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人、集體土地地役權(quán)人。這些類型的權(quán)利人都應當具備征地補償安置爭議申請人的資格?！皣?[2011]35號文”將復議申請人局限于被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，明顯有悖于行政法的一般原理，也與《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關(guān)規(guī)定不符。

當然，征地具體行政行為影響上述類型的權(quán)利人權(quán)利的途徑并不相同。從法律關(guān)系上看，土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人是征地具體行政行為直接影響的對象——行政對象人;而其他類型的權(quán)利人則是因政府征地行為影響自己受讓的行政對象人的權(quán)利，進而間接影響了自身權(quán)利——這些權(quán)利人在行政法上往往又被稱為行政相關(guān)人。邏輯上說，行政相關(guān)人可以通過要求行政對象人提起行政復議的方式間接實現(xiàn)自身的權(quán)利訴求。但是常識告訴我們，自身才是權(quán)利的最佳維護者，行政對象人對于維護他人的權(quán)利肯定不會積極。由于這個原因，在行政復議中，能夠成為申請人的不僅是具體行政行為的直接對象，也可以是權(quán)利受到間接影響的行政相關(guān)人。[5](P181)

三、征地補償安置行政復議申請人的應然范圍

(一)土地所有權(quán)人

土地所有權(quán)人是征地法律關(guān)系的最直接作用對象，其當然具有提起征地補償安置行政復議申請人的資格。在我國，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，《土地管理法》將集體所有具體劃分為三種情形，即村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，上述三種類型的農(nóng)民集體所有土地，分別由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民經(jīng)濟組織具體經(jīng)營、管理(第10條)。根據(jù)《物權(quán)法》，上述三種農(nóng)民經(jīng)濟組織分別代表相應集體行使集體土地的所有權(quán) (第60條)。救濟權(quán)是行使所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)的一個當然內(nèi)容，因此，上述農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當然具有補償安置爭議行政復議申請人的資格。

值得一提的是，除了上述農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地的真正所有人——農(nóng)民集體能否成為適格的申請人?對于這個問題，從《土地管理法》和《物權(quán)法》會推導出完全相異的結(jié)果。如果根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使的經(jīng)營管理權(quán)和農(nóng)民集體擁有的所有權(quán)并不矛盾，農(nóng)民集體應當具備申請行政復議的資格。但是，如果根據(jù)《物權(quán)法》，則農(nóng)村集體經(jīng)濟組織才是代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的適格主體，農(nóng)民集體本身不能行使所有權(quán)，因而不能申請行政復議。本文認為，《物權(quán)法》將農(nóng)民集體對自身土地的所有權(quán)完全交由集體經(jīng)濟組織行使并不適當，實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織怠于維護農(nóng)民集體利益的例子并不鮮見。因此，我國起碼應當賦予農(nóng)民集體有條件的申請人資格，比如，在農(nóng)民集體要求本集體經(jīng)濟組織提起行政復議得不到滿足的情況下，直接準許其作為申請人提起行政復議申請。

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(二)土地承包經(jīng)營權(quán)人

征地具體行政行為直接剝奪了土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地使用權(quán)，補償安置是行政主體對承包經(jīng)營權(quán)人喪失土地使用權(quán)的補償，后者當然具有就補償安置方案提起行政復議的權(quán)利?！皣╗2011]35號文”明確了農(nóng)民的復議申請人地位，這里的“農(nóng)民”，實際上指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，也就是土地承包經(jīng)營權(quán)人。

但是，在現(xiàn)有法律框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)人卻不僅僅是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的成員，即“通知”所謂的“農(nóng)民”。根據(jù)《土地承包法》，土地承包經(jīng)營權(quán)人分為兩類:一是家庭承包形式的土地承包經(jīng)營權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員;二是其他方式承包(通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得不宜采取家庭承包的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán))的土地承包經(jīng)營權(quán)人。后者既可以是本集體經(jīng)濟組織成員，也可以是外來單位或者個人(《土地承包法》第48條)，他們也應當有權(quán)就補償安置爭議提起行政復議申請。

需要指出的是，盡管《實施條例》規(guī)定只有地上附著物和青苗補償費可能歸屬于集體經(jīng)濟組織成員以外的承包經(jīng)營權(quán)所有人所有 (第26條)，但這并不意味著他們只能就此類補償標準和支付方式提出復議申請。政府基于公共利益需要征用公民私人合法財產(chǎn)需給予權(quán)益人公正補償，是現(xiàn)代法治的基本要求。[6]我國2004年《憲法修正案》明確指出，公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯，國家征收或者征用公民的私有財產(chǎn)應給予補償 (第22條)。在實踐中，對承包經(jīng)營權(quán)人僅僅支付地上附著物和青苗費可能遠遠不能彌補其喪失經(jīng)營權(quán)的損失，在這種情況下，我國應當準許他們就要求以其他方式補償安置提起行政復議申請。

對于集體經(jīng)濟組織以外的承包經(jīng)營人的申請人資格問題，實踐中可能還會遇到另外一種情況，即他們?nèi)〉贸邪?jīng)營權(quán)的程序并不符合法律要求?！锻恋爻邪ā芬?guī)定，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”(第48條)。但是在實踐中，很多外來組織或者個人和集體經(jīng)濟組織簽訂的土地承包協(xié)議并未依法履行上述法定程序。對于這些沒有取得合法承包經(jīng)營權(quán)的外來承包人，本文認為應當否定其補償安置爭議申請人的資格。之所以如此，主要原因有二:其一，《合同法》第52條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。由于承包合同無效，被征土地上的附著物和青苗就不能被簡單地認為歸承包人所有，承包人因而不能依據(jù)《實施條例》第26條主張補償安置爭議行政復議申請權(quán)。⑦其二，《土地承包法》的上述程序性規(guī)定，旨在防止集體經(jīng)濟組織和外來組織或者個人合謀損害全體集體經(jīng)濟組織成員的土地權(quán)益，否定外人的補償安置爭議復議申請人資格，可以對他們形成一定的威懾。

(三)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人

流轉(zhuǎn)，指的是通過承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)人以合法方式將土地經(jīng)營權(quán)讓與他人。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越來越成為一種常態(tài)。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！币婪鬓D(zhuǎn)的土地被征收后，受讓人的土地經(jīng)營權(quán)滅失，不僅意味著其在土地上的投資化為烏有，也意味著他們必須另謀生路，受讓人如果認為補償安置方案對自己有失公平，依法提起行政復議不容置疑。

需要指出的是，《土地管理法》規(guī)定的征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，由于前兩項補償?shù)膶ο笫峭恋厮腥?，即集體經(jīng)濟組織成員，在這種情況下，以承包經(jīng)營權(quán)受讓人身份申請行政復議的對象只能是地上附著物和青苗的補償費，這種結(jié)果對他們來說可能很不公平。實踐中承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的通常是發(fā)展規(guī)?；?jīng)營、拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式(如發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游觀光產(chǎn)業(yè))等。受讓人從事這些經(jīng)營的先期投入成本往往非常大，一旦土地被征收，其受到的損失絕不僅僅是地上附著物和栽植物，其先期投入的市場開拓、雇員培訓等成本都將化為烏有。除此以外，營業(yè)關(guān)門還意味著經(jīng)營合同違約、雇員解聘補償?shù)纫幌盗胸摀?。將受讓人申請復議的對象限于地上附著物和青苗費補償很不公平，我們應當允許他們就其他損失的補償方式或者要求政府采取適當安置措施提起行政復議?，F(xiàn)行《土地管理法》對征地補償費類別的規(guī)定仍保留該法1986年初次頒行時的原樣，在當時，農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑼卣够?jīng)營并不普遍，如今時過境遷，相關(guān)法律規(guī)定應當順應形勢修改完善。

(四)集體建設(shè)用地使用權(quán)人

《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！备鶕?jù)這條規(guī)定，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)人只包括三種類型:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施管理人和公益事業(yè)單位、宅基地使用人。《物權(quán)法》規(guī)定，因征收、征用致用益物權(quán)消滅的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應補償(第121條);征收個人住宅的，應當保障被征收人的居住條件 (第42條)。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，根據(jù)上述規(guī)定，宅基地使用人毋庸置疑具有補償安置爭議行政復議申請人資格，“國法[2011]35號文”對此也作了明確規(guī)定。

我們這里需要討論的是，如何處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地被征收時征地補償安置爭議行政復議申請人的資格認定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有廣義和狹義之分。廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非集體企業(yè)(私營企業(yè)、個體工商戶)，狹義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則僅指前者。[7]根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，能夠享有集體建設(shè)用地使用權(quán)的應該只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或者村興辦的企業(yè)。⑧實踐中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或者村興辦企業(yè)的形式有很多種，既可以獨資興辦，也可以與他人合資、合作興辦。對于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))獨資企業(yè)，其土地用益權(quán)人實際上就是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟組織。所占建設(shè)用地被征用，受損人也是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟組織。在這種情況下，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟組織完全可以作為申請人對企業(yè)用地被征收的補償安置方案申請復議，它們也完全具有提起復議申請的動力，賦予企業(yè)獨立的申請權(quán)并無實益。對于合資、合作企業(yè)，征地行為損害的不僅是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟組織的利益，也損害了其他出資人、合作人的利益，在這種情況下，我國應當賦予企業(yè)獨立的復議申請人資格，以便于其維護自身合法權(quán)益。對于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地被征收，由于這些土地的用益權(quán)人是集體經(jīng)濟組織，受益人是集體經(jīng)濟組織成員，因此也沒有必要賦予公共設(shè)施管理人和公益事業(yè)單位獨立的申請人資格。

(五)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人

對于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，存在廣義和狹義兩種理解。廣義的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)人以出讓、轉(zhuǎn)讓、出資入股、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等各種形式讓與他人享有;⑨狹義的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則不包括出資入股和抵押形式的使用權(quán)流轉(zhuǎn)。由于合資、合作鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(出資入股)的集體建設(shè)用地使用權(quán)人的申請人資格問題前文已有論述，而對于集體建設(shè)用地抵押權(quán)人的申請人資格后文將會討論，因此下文僅討論狹義的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人的征地補償安置爭議申請人資格問題。

集體建設(shè)用地使用權(quán)受讓人對于被征收土地有自身獨立的利益，當這些利益因政府征地行為而湮滅時，他們理應獲得對補償安置的行政復議救濟權(quán)。但需要指出的是，截至目前，我國法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍然實行嚴格的限制，盡管在實踐中使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)已經(jīng)很普遍，但它們并不都能獲得現(xiàn)行法律法規(guī)的肯定。雖然近年來要求放松限制的呼聲很高，但在相關(guān)限制性法律法規(guī)未廢除之前，對于不合法的受讓行為，我們?nèi)圆荒苜x予受讓人申請征地補償安置行政復議的資格。

根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，集體建設(shè)用地的三種類型應當都具有專屬性，彼此之間不能互換?；谶@個原因，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)不存在合法流轉(zhuǎn)的可能，可以流轉(zhuǎn)的只有宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。對于宅基地使用權(quán)，根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定，其合法流轉(zhuǎn)的唯一途徑是隨住房出售讓與受讓人。由于國務院1999年頒發(fā)的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，合法的宅基地使用權(quán)受讓人只能是購買農(nóng)民住房的非城市居民。因此，只有這類受讓人在其買受的房屋被征收時，可以作為宅基地使用權(quán)受讓人，對補償安置方案申請行政復議。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)，當前的有關(guān)規(guī)定存在模糊之處。根據(jù)《土地管理法》，只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形下才可能發(fā)生集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。但是，國務院2004年出臺的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。從2000年開始，國土資源部也一直在推動地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，各地也陸續(xù)制定出臺了引導和管理當?shù)丶w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性規(guī)定。這些規(guī)定對流轉(zhuǎn)的對象一般并無嚴格限制，對于流轉(zhuǎn)的條件，一般也僅規(guī)定符合規(guī)劃即可。[8]綜合考慮上述因素，本文認為，對這類土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性認定不能囿于《土地管理法》的規(guī)定，而應當以各地的地方性規(guī)定為準。符合地方規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人，可以就其建設(shè)用地被征用的補償安置方案申請行政復議，不符合地方規(guī)定的違法流轉(zhuǎn)，受讓人則沒有提出行政復議申請的資格。

(六)其他土地權(quán)利人

除了上述權(quán)利人外，因征地利益受到影響的其他土地權(quán)利人還有地役權(quán)人、土地相鄰權(quán)人、土地抵押權(quán)人。土地地役權(quán)是根據(jù)合同約定利用他人土地以提高自己土地利用效益的用益物權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定，因不動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應補償(第121條)。因此，土地地役權(quán)人有權(quán)在供役地被征收、自身不能獲得相應補償時，對征地補償安置方案提起行政復議申請。土地相鄰權(quán)是基于自然、歷史傳統(tǒng)等因素，在相互毗鄰的土地所有人或者使用人之間，一方為了合理行使其所有權(quán)或使用權(quán)，享有要求相鄰方提供便利或是接受一定限制的權(quán)利。雖然《土地管理法》、《物權(quán)法》等沒有補償被征收土地相鄰權(quán)人的規(guī)定，但相鄰土地使用權(quán)人在鄰近土地被征收作其他用途時，其原本享有的一些便利可能不復存在，如果由其自行承擔這些損失，顯然有失公平。因此本文認為，我國應當依據(jù)2004年《憲法修正案》第22條關(guān)于私人財產(chǎn)保護規(guī)定的精神 (相鄰權(quán)本質(zhì)上是所有權(quán)或者使用權(quán)的延伸)，賦予土地相鄰權(quán)人對因鄰地征收給自己造成的損失的求償權(quán)，土地相鄰權(quán)人有權(quán)對征地補償安置方案提起行政復議申請。最后分析一下土地抵押權(quán)人的申請人資格問題。我國《擔保法》規(guī)定，抵押物滅失所得的賠償金，應當作為抵押財產(chǎn)(第58條)。根據(jù)這一規(guī)定，在使用權(quán)被抵押的土地被征收后，抵押財產(chǎn)實際上變成了抵押人所得的補償費。如果補償費低于法律規(guī)定的標準，則抵押權(quán)受到損害，因此我國應當賦予合法取得土地抵押權(quán)的抵押權(quán)人就征地補償費提起行政復議的權(quán)利，以便于其維護自身權(quán)利。

注釋:

①《土地管理法》第16條規(guī)定，“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的”，可以“向人民法院起訴”。

②事實上，除了湖南、安徽、重慶、甘肅等省份外，大多數(shù)省份直到2007年底才出臺相關(guān)協(xié)調(diào)裁決制度。

③《湖南省征地補償安置爭議裁決暫行辦法》第23條;《山東省征地補償安置標準爭議協(xié)調(diào)裁決暫行辦法》第10條。

④2011年11月，安徽池州因征地拆遷發(fā)生村民掀翻市長座車的群體性事件，其主要原因就是當?shù)貙⒄鞯匮a償費的2/3以上強行作為被征收農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的“家庭繳費資金”，由“用地單位”代為繳納。http://news.china.com.cn/rollnews/2010 － 11/24/content_5304710_2.htm.

⑤《湖南省征地補償安置爭議裁決暫行辦法》第6條;《天津市征地補償安置標準爭議協(xié)調(diào)裁決規(guī)定》第8條;《浙江省征地補償標準爭議協(xié)調(diào)裁決辦法》第7條。

⑥事實上，很多省份出臺的協(xié)調(diào)裁決制度即持有這樣的觀點，例如，安徽、浙江、天津等的協(xié)調(diào)裁決規(guī)章中就有“不服裁決，提起行政復議或行政訴訟的期限和途徑”的表述。

⑦實際承包經(jīng)營人可以通過民事爭議救濟渠道，要求發(fā)包人賠償因其過錯致承包合同無效、導致自己無法獲得足夠征地損失補償?shù)膿p失。

⑧按照《土地管理法》第43條，理論上村民小組也可以興辦企業(yè)，但實踐中這種情況基本上沒有，因此本文不討論這種情況。

⑨各地出臺的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)章、規(guī)范性文件均持這種觀點。

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[8]各地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀分析[EB/OL].國土資源政策法律網(wǎng)，http://www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201003/t20100317_141619.htm.