我國(guó)公共圖書(shū)館立法相關(guān)問(wèn)題研究

■謝增毅

公共圖書(shū)館對(duì)個(gè)人和社會(huì)發(fā)展具有重要意義。近年來(lái)，我國(guó)制定公共圖書(shū)館法的呼聲很高，公共圖書(shū)館立法的程序也已經(jīng)啟動(dòng)。2011年《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》為我國(guó)文化發(fā)展、繁榮以及文化立法的完善指明了方向和目標(biāo)。但當(dāng)前人們對(duì)公共圖書(shū)館立法的意義及其必要性的認(rèn)識(shí)還不足，影響了公共圖書(shū)館立法的進(jìn)程。本文結(jié)合當(dāng)前立法的背景，探討公共圖書(shū)館立法的意義，重點(diǎn)分析公共圖書(shū)館立法的必要性，并考察立法的主要內(nèi)容，以推動(dòng)我國(guó)公共圖書(shū)館法的立法進(jìn)程。

一、公共圖書(shū)館立法的意義、現(xiàn)狀和背景

當(dāng)前，我國(guó)公共圖書(shū)館立法的程序已經(jīng)啟動(dòng)，立法也面臨難得的機(jī)遇，應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)，加快公共圖書(shū)館立法。

(一)公共圖書(shū)館及其立法的意義

公共圖書(shū)館的重要作用不言而喻?！堵?lián)合國(guó)教科文組織公共圖書(shū)館宣言(1994)》①指出，“公共圖書(shū)館，作為人們尋求知識(shí)的重要渠道，為個(gè)人和社會(huì)群體進(jìn)行終身教育、自主決策和文化發(fā)展提供了基本條件?！?/p>

在我國(guó)，公共圖書(shū)館作為公共文化機(jī)構(gòu)至少在以下方面發(fā)揮了重要作用:第一，收藏圖書(shū)，記載、保存和傳承文化和文明成果。圖書(shū)館的首要功能是收藏圖書(shū)，通過(guò)收藏圖書(shū)記載、保存文化成果，從而起到傳承文化和文明成果的作用。第二，傳播文化和信息。圖書(shū)館通過(guò)收藏和開(kāi)放圖書(shū)，為公眾提供文化產(chǎn)品，可以傳播文化和信息，教育公眾，為科研和創(chuàng)作提供便利，提高公眾的文化水平，保障公民的文化權(quán)利。第三，通過(guò)圖書(shū)館對(duì)圖書(shū)和相關(guān)產(chǎn)品的收集、整理、加工和研究，可以有效開(kāi)發(fā)和利用圖書(shū)資源，提高文化產(chǎn)品的可得性和便利使用，滿足公眾和讀者的各種需求。因此，圖書(shū)館作為公共文化機(jī)構(gòu)和設(shè)施，在保留文化遺產(chǎn)、傳承文明、教育公眾、提高公眾文化水平等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。因此，加強(qiáng)圖書(shū)館建設(shè)，充分發(fā)揮圖書(shū)館的作用，不僅關(guān)系個(gè)人的發(fā)展，更關(guān)系整個(gè)民族和國(guó)家的文化遺產(chǎn)保護(hù)和文化水平提高，對(duì)于我國(guó)文化建設(shè)和公眾文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

黨的十七大以來(lái)，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)包括圖書(shū)館建設(shè)取得了明顯成就。截至2010年底，全國(guó)共有公共圖書(shū)館2884個(gè)，比上年增加34個(gè)，圖書(shū)總藏量6.17億冊(cè) (件)，同比增長(zhǎng)5.5%;全年共發(fā)放借書(shū)證2019.52萬(wàn)個(gè)，同比增長(zhǎng)15.4%;全國(guó)平均每萬(wàn)人擁有公共圖書(shū)館面積由2009年的63.7平方米提高至67.2平方米。[1]雖然我國(guó)圖書(shū)館建設(shè)取得顯著成就，但是，圖書(shū)館建設(shè)和圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展仍然面臨發(fā)展不均衡、政府責(zé)任不到位、服務(wù)體系不完善、功能定位不清晰、人員結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。[2](P10－11)因此，我國(guó)應(yīng)加快圖書(shū)館建設(shè)，通過(guò)立法以及其他手段解決目前圖書(shū)館建設(shè)中存在的問(wèn)題，努力推進(jìn)圖書(shū)館建設(shè)和圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。

(二)公共圖書(shū)館立法的現(xiàn)狀和背景

近年來(lái)，制定公共圖書(shū)館法的呼聲很高?！豆矆D書(shū)館法》立法工作在2008年11月正式啟動(dòng)，由中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)和國(guó)家圖書(shū)館牽頭。2009年11月初，在中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)年會(huì)期間，《公共圖書(shū)館法》草案“討論稿”首次征求界內(nèi)人士意見(jiàn)。2010年3月，草案的“征求意見(jiàn)稿”由文化部辦公廳發(fā)至相關(guān)部委和各省、市、自治區(qū)文化廳局，征求意見(jiàn)。[3](P1－2)有關(guān)圖書(shū)館的立法步伐加快。我國(guó)文化部門積極推動(dòng)公共圖書(shū)館立法，起草了《公共圖書(shū)館法(草案送審稿)》，并報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。地方性圖書(shū)館立法工作有序開(kāi)展，截至2012年6月，各地已出臺(tái)10部地方性圖書(shū)館法規(guī)。業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)取得新進(jìn)展，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》、《公共圖書(shū)館建設(shè)用地指標(biāo)》和《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》正式頒布，2012年5月，《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》正式實(shí)施，公共文化機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系日益完善。[1]

當(dāng)前，包括公共圖書(shū)館法在內(nèi)的文化立法面臨難得的發(fā)展機(jī)遇。2011年《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》指出，“加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場(chǎng)管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平?！敝档藐P(guān)注的是，2012年6月我國(guó)發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012－2015)》強(qiáng)調(diào)，實(shí)施《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，采取有力措施，加快公共文化設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展，豐富人民文化生活，保障公民文化權(quán)利，該《計(jì)劃》還明確指出，“加強(qiáng)文化立法。研究制定公共圖書(shū)館法、博物館條例等法律法規(guī)……”因此，公共圖書(shū)館立法有望近期成為我國(guó)率先制定通過(guò)的新的文化立法。②

雖然公共圖書(shū)館立法在文化系統(tǒng)已得到啟動(dòng)，但公共圖書(shū)館立法還沒(méi)有進(jìn)入全國(guó)人大的立法進(jìn)程，社會(huì)各界對(duì)公共圖書(shū)館立法的重要性和必要性的認(rèn)識(shí)仍有不足。且由于公共圖書(shū)館立法的研究主要由圖書(shū)館和信息情報(bào)界開(kāi)展，法學(xué)界對(duì)圖書(shū)館立法的研究寥寥無(wú)幾。因此，我們有必要從法學(xué)角度論證公共圖書(shū)館立法的必要性及立法重點(diǎn)，以期推動(dòng)我國(guó)公共圖書(shū)館立法。

二、公共圖書(shū)館立法的必要性

(一)明確政府職責(zé)，確保國(guó)家對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的投入

《聯(lián)合國(guó)教科文組織公共圖書(shū)館宣言(1994)》指出，“公共圖書(shū)館原則上應(yīng)該免費(fèi)提供服務(wù)。建立公共圖書(shū)館是國(guó)家和地方政府的責(zé)任。必須專門立法維持公共圖書(shū)館，并由國(guó)家和地方政府財(cái)政撥款。圖書(shū)館應(yīng)該是繼承文化、傳遞信息、掃盲和長(zhǎng)期教育戰(zhàn)略的基本組成部分。”可見(jiàn)，通過(guò)立法明確政府對(duì)公共圖書(shū)館的投入十分必要。

近年來(lái)，我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)取得巨大成就。截止到2011年，全國(guó)共有縣級(jí)以上獨(dú)立建制公共圖書(shū)館2952個(gè)，文化館(含群藝館)3285個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)文化站40390個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了“縣有圖書(shū)館、文化館，鄉(xiāng)有綜合文化站”的建設(shè)目標(biāo)。國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本建立。[1]但我國(guó)文化事業(yè)的投入特別是圖書(shū)館事業(yè)的投入還很不足。據(jù)測(cè)算，按照國(guó)際人均收入和支出平均標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)文化消費(fèi)支出總量應(yīng)該達(dá)到4萬(wàn)億元以上，而目前尚不足1萬(wàn)億元，缺口非常大。具體到圖書(shū)館，2010年全國(guó)圖書(shū)館人均藏書(shū)量0.46冊(cè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際圖書(shū)聯(lián)合會(huì)人均1.5～2.5冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn)。[1]與每1.5公里半徑內(nèi)設(shè)置一所圖書(shū)館，平均2萬(wàn)人左右擁有一所公共圖書(shū)館的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，中國(guó)平均45.9萬(wàn)人才擁有一所公共圖書(shū)館。[4](P66)具體到政府職責(zé)，有些地方政府對(duì)發(fā)展公共圖書(shū)館事業(yè)的認(rèn)識(shí)不到位，責(zé)任不到位，保障措施不到位，公共圖書(shū)館事業(yè)沒(méi)有隨地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而同步發(fā)展，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有帶來(lái)人民文化生活品質(zhì)的提升。[2](P10)

(二)促進(jìn)地區(qū)和城鄉(xiāng)服務(wù)均等化，保證公民平等享受文化權(quán)利

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境條件、歷史文化傳統(tǒng)等多種因素影響，我國(guó)文化發(fā)展存在著較大的地區(qū)差異。從2010年全國(guó)文化投入和公共文化發(fā)展程度看，東部地區(qū)人均文化事業(yè)費(fèi)最高，中部地區(qū)15.64元，只相當(dāng)于全國(guó)水平的64.9%。盡管西部地區(qū)人均文化事業(yè)費(fèi)23.8元，高于中部地區(qū)，但仍低于全國(guó)平均水平。究其原因，東部地區(qū)主要是由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，地方財(cái)政投入較多，西部地區(qū)則更多地得益于中央的轉(zhuǎn)移支付。[1]具體到圖書(shū)館，地區(qū)之間的投入很不平衡。以東部地區(qū)和西部地區(qū)縣級(jí)公共圖書(shū)館的平均水平比較，2004年?yáng)|部的財(cái)政撥款是西部的3.2倍，2007年擴(kuò)大到3.6倍;2004年?yáng)|部館均購(gòu)書(shū)費(fèi)是西部的9倍，2007年擴(kuò)大到22.6倍;2007年天津人均公共圖書(shū)館藏書(shū)是河南、安徽的5.8倍。江蘇省2008年公共圖書(shū)館購(gòu)書(shū)費(fèi)總額為6008萬(wàn)元，廣東省為9723萬(wàn)元，中部的河南省為1281萬(wàn)元，西部的青海省僅有128萬(wàn)元。[2](P10)

除此之外，我國(guó)在文化建設(shè)包括圖書(shū)館建設(shè)方面仍存在城鄉(xiāng)的嚴(yán)重不平衡。從文化投入看，2010年，全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)323.06億元，其中農(nóng)村投入116.41億元，僅占36.0%;從公共文化看，2010年，主要服務(wù)于農(nóng)村的1532家縣圖書(shū)館圖書(shū)總藏量10819.4萬(wàn)冊(cè)，僅占全國(guó)圖書(shū)館總藏量的17.5%;2010年新購(gòu)藏量400.3萬(wàn)冊(cè)，占13.5%，公用房屋建筑面積214.8萬(wàn)平方米，占23.9%;總流通人次6287萬(wàn)人次，占19.2%。[1]政府對(duì)農(nóng)村的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)城市的投入。

圖書(shū)館事業(yè)城鄉(xiāng)不平衡的現(xiàn)象應(yīng)該引起關(guān)注。我國(guó)現(xiàn)有的圖書(shū)館主要建在城市，很多區(qū)縣只有一個(gè)圖書(shū)館，但區(qū)縣面積大，人口多，許多偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是農(nóng)民事實(shí)上很難使用和享受圖書(shū)館的服務(wù)。為解決農(nóng)民群眾“買書(shū)難、借書(shū)難、看書(shū)難”的問(wèn)題，新聞出版總署聯(lián)合七個(gè)部門于2007年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā) ＜農(nóng)家書(shū)屋工程實(shí)施意見(jiàn)＞的通知》，啟動(dòng)實(shí)施“農(nóng)家書(shū)屋”工程?！稗r(nóng)家書(shū)屋”工程的主要任務(wù)是為廣大農(nóng)民普及科技知識(shí)，傳播先進(jìn)文化，提供精神食糧，體現(xiàn)人文關(guān)懷，努力滿足廣大農(nóng)村群眾最基本的精神文化需求和日益增長(zhǎng)的多層次、多方面文化消費(fèi)需要。每一“農(nóng)家書(shū)屋”原則上可供借閱的實(shí)用圖書(shū)不少于1000冊(cè)，報(bào)刊不少于30種，電子音像制品不少于100種 (張)，各地可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜，靈活掌握。③雖然“農(nóng)家書(shū)屋”工程部分解決了農(nóng)民買書(shū)難、借書(shū)難、看書(shū)難的問(wèn)題，但“農(nóng)家書(shū)屋”的圖書(shū)以及提供的相應(yīng)服務(wù)與公共圖書(shū)館的服務(wù)存在明顯差異，農(nóng)民的一些文化需求難以得到滿足。

事實(shí)上，由于城市的文化設(shè)施較好，城市居民收入較高，個(gè)人獲取信息的能力更強(qiáng)，個(gè)人可以通過(guò)其他途徑獲得圖書(shū)館的部分服務(wù)。而農(nóng)村的文化設(shè)施相對(duì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民使用和享受圖書(shū)館之外的文化設(shè)施和文化服務(wù)的機(jī)會(huì)較少、能力較弱。因此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法，加強(qiáng)農(nóng)村圖書(shū)館建設(shè)，切實(shí)提高圖書(shū)館對(duì)農(nóng)民的服務(wù)水平，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民讀書(shū)用書(shū)，開(kāi)啟智慧，活躍和豐富文化生活，改善農(nóng)村文化環(huán)境，提高農(nóng)民整體素質(zhì)、文化生活質(zhì)量和農(nóng)村文明程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化服務(wù)均等化具有重要意義。

(三)完善管理體制、整合圖書(shū)館資源

目前，我國(guó)圖書(shū)館大體上分為公共圖書(shū)館、高等院校圖書(shū)館、科研院所圖書(shū)館三大系統(tǒng)，分屬文化部、教育部、科技部等部門領(lǐng)導(dǎo)。除此之外，還有軍事系統(tǒng)、工會(huì)系統(tǒng)等分管的圖書(shū)館。這種各自為政、條塊分割的系統(tǒng)圖書(shū)館[4](P67)，由于管理體制和工作職能等差異使不同圖書(shū)館間重復(fù)建設(shè)、難以資源共享，不同系統(tǒng)圖書(shū)館的權(quán)利義務(wù)和服務(wù)水平也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而且，隨著新聞出版總署主導(dǎo)的“農(nóng)家書(shū)屋”工程的推出，“農(nóng)家書(shū)屋”的規(guī)模越來(lái)越大，目前全國(guó)已經(jīng)建成農(nóng)家書(shū)屋50余萬(wàn)家，還有9萬(wàn)多家農(nóng)家書(shū)屋正在緊鑼密鼓地配送。[5]“農(nóng)家書(shū)屋”和城鎮(zhèn)公共圖書(shū)館如何實(shí)現(xiàn)資源共享、彼此協(xié)作也需通過(guò)立法推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)資源整合和優(yōu)化配置。

不僅不同系統(tǒng)圖書(shū)館彼此封閉的管理體制造成了圖書(shū)館資源的浪費(fèi)，不同省、市、自治區(qū)之間圖書(shū)館的資源共享和彼此關(guān)系也需要立法加以理順。目前我國(guó)一些省市通過(guò)圖書(shū)館立法制定了圖書(shū)館的權(quán)利義務(wù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但不同地區(qū)的立法在圖書(shū)館的管理體制、經(jīng)費(fèi)保障、信息資源建設(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、人事制度、呈繳本制度等方面差異很大，[6](P11－13)既不利于圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，也不利于讀者權(quán)利的保障。

因此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法，理順目前不同部門和地區(qū)圖書(shū)館事業(yè)各自為政的局面，充分利用圖書(shū)館資源、實(shí)現(xiàn)資源共享、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

(四)制定公共圖書(shū)館法是許多國(guó)家的通行做法

目前世界上已有60多個(gè)國(guó)家，先后頒布了250多部圖書(shū)館法律法規(guī)。自20世紀(jì)50年代起，除發(fā)達(dá)國(guó)家，印度、加納、尼日利亞、坦桑尼亞等亞洲、非洲的發(fā)展中國(guó)家，也相繼制定了圖書(shū)館法?？梢?jiàn)，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都十分重視圖書(shū)館的立法工作。[4](P65)

美國(guó)是世界上最早制定公共圖書(shū)館法的國(guó)家，美國(guó)聯(lián)邦政府早在1956年就出臺(tái)了一部全國(guó)性圖書(shū)館法——《圖書(shū)館服務(wù)法》，這是第一個(gè)國(guó)家級(jí)圖書(shū)館法。此后，根據(jù)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展和實(shí)際需要，該法又被多次修訂，逐步獲得完善。目前，法令中涉及圖書(shū)館的內(nèi)容都被合并到最新的聯(lián)邦圖書(shū)館法——《圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法》當(dāng)中。[7](P84－85)俄羅斯于1994年通過(guò)了《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》。為配合《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的調(diào)節(jié)，俄羅斯圖書(shū)館協(xié)會(huì)于1999年開(kāi)始積極參與制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，先后頒布了《俄羅斯圖書(shū)館員職業(yè)倫理準(zhǔn)則》(1999)、《公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》(2001)、《俄羅斯圖書(shū)館協(xié)會(huì)公共圖書(shū)館宣言》、《市政教育公共圖書(shū)館的資源保障及圖書(shū)館網(wǎng)組建基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)》以及《俄聯(lián)邦中心及市政公共圖書(shū)館方志工作指南》等。[8](P45－46)日本有關(guān)圖書(shū)館事業(yè)的國(guó)家立法目前共有三部:《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》(1948年)、《圖書(shū)館法》(1950年)和《學(xué)校圖書(shū)館法》(1953年)，其中《圖書(shū)館法》是一部專門規(guī)范公共圖書(shū)館的法律。日本的公共圖書(shū)館事業(yè)被納入社會(huì)教育范疇。自1950年《圖書(shū)館法》頒布至今，60年間已有過(guò)18次修訂，1999年和2008年兩次修訂被認(rèn)為是最重要的修訂。[9](P75－76)可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家甚至一些發(fā)展中國(guó)家都非常重視圖書(shū)館立法。

三、我國(guó)公共圖書(shū)館立法的主要內(nèi)容

圖書(shū)館雖然是我國(guó)文化領(lǐng)域相對(duì)較窄的領(lǐng)域，但其中涉及一些重要的制度以及法律關(guān)系需要全國(guó)性立法加以明確，這也是公共圖書(shū)館立法的基本內(nèi)容。

(一)圖書(shū)館的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立程序。作為公共文化機(jī)構(gòu)，圖書(shū)館提供的服務(wù)具有公益性，其服務(wù)質(zhì)量和水平對(duì)公眾具有廣泛影響，圖書(shū)館的設(shè)立不僅應(yīng)該積極，也應(yīng)穩(wěn)妥，符合相關(guān)門檻和要求，不應(yīng)隨意設(shè)立。而關(guān)于圖書(shū)館的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立程序只能通過(guò)全國(guó)性立法加以明確。

(二)圖書(shū)館的定位以及圖書(shū)館和讀者、公眾的關(guān)系。公共圖書(shū)館的公共文化機(jī)構(gòu)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)在權(quán)威性的立法中得到確認(rèn)，這是圖書(shū)館運(yùn)行的前提。立法必須明確公共圖書(shū)館的公益性，不以營(yíng)利為目的，為讀者提供免費(fèi)的服務(wù)。同時(shí)，圖書(shū)館和讀者及公眾之間的法律關(guān)系，圖書(shū)館使用者的基本權(quán)利和義務(wù)，也應(yīng)加以明確。例如，我國(guó)“臺(tái)灣圖書(shū)館法”規(guī)定圖書(shū)館用戶具有“公平、自由、適時(shí)及便利地獲取圖書(shū)信息權(quán)益”(第7條)。[10](P24)圖書(shū)館作為公共文化機(jī)構(gòu)，應(yīng)該為所有公眾開(kāi)放，公眾不分地域、民族、性別等均有權(quán)享受公共圖書(shū)館提供的服務(wù)，圖書(shū)館沒(méi)有正當(dāng)理由不得拒絕為公眾或部分群體開(kāi)放或提供服務(wù)。

(三)圖書(shū)館、讀者、作者、出版商之間的版權(quán)關(guān)系。圖書(shū)館在提供服務(wù)的過(guò)程中，面臨著出版商、作者版權(quán)與圖書(shū)館提供服務(wù)、讀者使用的版權(quán)問(wèn)題。特別是隨著圖書(shū)館的數(shù)字化，圖書(shū)館更多地開(kāi)發(fā)和使用數(shù)字資源為讀者和其他公眾服務(wù)，如何平衡作者、出版商、圖書(shū)館和讀者的關(guān)系越來(lái)越重要。圖書(shū)館在對(duì)館藏資料利用、傳播作品中涉及作品利益的調(diào)整，如館藏資料復(fù)制的限制，圖書(shū)館應(yīng)讀者的請(qǐng)求進(jìn)行的復(fù)制，圖書(shū)館為收藏目的進(jìn)行的復(fù)制等等都涉及版權(quán)法的問(wèn)題。[11](P1)這些問(wèn)題只能通過(guò)全國(guó)性的立法加以解決。

(四)呈繳本制度。呈繳本制度是保證圖書(shū)館完整保存和收集國(guó)家或地區(qū)出版物的重要保證，是各國(guó)圖書(shū)館法的通行規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)有地方圖書(shū)館法規(guī)也對(duì)此做出了相關(guān)規(guī)定。但不同地區(qū)在呈繳時(shí)間、數(shù)量、處罰措施上不盡相同?？傮w而言，我國(guó)公共圖書(shū)館呈繳本制度執(zhí)行狀況不佳。以省級(jí)公共圖書(shū)館為例，繳送率超過(guò)20%的為數(shù)不多，相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)圖書(shū)館的收繳率基本為零。[6](P13)

各地呈繳本制度差異以及實(shí)施不佳的現(xiàn)象值得反思。呈繳本制度從法律上講屬于強(qiáng)制贈(zèng)與制度，類似于行政法上的“征收制度”，對(duì)出版商和作者而言是一種利益損失。因此，宜通過(guò)立法明確出版商的義務(wù)及其范圍，以實(shí)現(xiàn)公共利益和企業(yè)利益的平衡。由于呈繳本制度對(duì)出版商和作者利益的直接影響，有些國(guó)家甚至通過(guò)專門立法規(guī)定呈繳本制度。例如，俄羅斯于1994年通過(guò)兩個(gè)聯(lián)邦法律——《圖書(shū)館事業(yè)法》和《呈繳本法》，為實(shí)現(xiàn)憲法保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦公民以任何合法方式利用信息建立了最重要的先決條件。2008年，俄羅斯修改《呈繳本法》以完善呈繳本體系，并給出文獻(xiàn)的基本概念:記錄任何形式信息的物質(zhì)載體。[12](P10－11)可見(jiàn)呈繳本制度的重要性。因此，我國(guó)有必要就呈繳本制度進(jìn)行立法規(guī)定。

(五)任職資格和人事制度。目前，各地方圖書(shū)館法規(guī)根據(jù)各省、市、自治區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)圖書(shū)館工作人員提出了不同要求。深圳、廣西、內(nèi)蒙古、河南等八部地方性法規(guī)確立實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明確了圖書(shū)館日常業(yè)務(wù)的具體責(zé)任人。八部地方法規(guī)對(duì)工作人員的學(xué)歷、上崗培訓(xùn)、考核做出明確規(guī)定。[6](P12)上海、深圳、浙江、江蘇等10個(gè)省、市、自治區(qū)對(duì)館長(zhǎng)的任職條件(如職稱、工作年限、職位數(shù))做出了規(guī)定，湖北、河南、山東三省僅規(guī)定“館長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具有較高的科學(xué)文化素養(yǎng)、專業(yè)技術(shù)水平和組織管理能力”。由于對(duì)圖書(shū)館館長(zhǎng)及其工作人員的資格要求類似于行政法上的行政許可，不符合現(xiàn)實(shí)需求我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法加以設(shè)定。

根據(jù)上述分析，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)圖書(shū)館立法應(yīng)重點(diǎn)包括以下內(nèi)容:第一，政府對(duì)圖書(shū)館的職責(zé)。圖書(shū)館立法應(yīng)明確政府在圖書(shū)館設(shè)立和運(yùn)行中的職責(zé)，特別是財(cái)政投入的職責(zé)，明確政府和公共圖書(shū)館之間的關(guān)系，以及社會(huì)公眾參與圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的基本政策。第二，公共圖書(shū)館的性質(zhì)、功能、定位和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。立法必須明確公共圖書(shū)館的公共文化機(jī)構(gòu)性質(zhì)和地位。第三，公共圖書(shū)館使用者的權(quán)利義務(wù)。作為公共圖書(shū)館機(jī)構(gòu)的使用者，應(yīng)享有自由、公平、免費(fèi)接受服務(wù)的權(quán)利，立法應(yīng)細(xì)化使用者的具體權(quán)利，同時(shí)，也應(yīng)明確使用者的一般義務(wù)。第四，圖書(shū)館服務(wù)的一般標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)對(duì)圖書(shū)館應(yīng)提供服務(wù)的主要內(nèi)容、基本標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對(duì)象和時(shí)間等基本內(nèi)容作出規(guī)定。第五，不同圖書(shū)館之間的關(guān)系。不同類型圖書(shū)館以及不同圖書(shū)館之間的關(guān)系應(yīng)在立法中得到明確。應(yīng)規(guī)定不同圖書(shū)館之間的互借、互助和資源共享方面的內(nèi)容。第六，與圖書(shū)館有關(guān)的版權(quán)問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)在圖書(shū)館法中明確圖書(shū)館以及讀者的版權(quán)使用和限制的規(guī)則，平衡圖書(shū)館、出版者、作者和讀者等各方面的利益。第七，呈繳本制度。應(yīng)當(dāng)明確出版商繳送圖書(shū)和其他文獻(xiàn)的數(shù)量、繳送時(shí)間和方式以及違反義務(wù)的法律后果。第八，圖書(shū)館相關(guān)人員任職資格和人事制度。我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法明確圖書(shū)館負(fù)責(zé)人和工作人員的基本任職要求和職責(zé)。

四、結(jié)語(yǔ)

公共圖書(shū)館涉及政府、圖書(shū)館、使用者、公眾等諸多復(fù)雜主體，因此我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法促進(jìn)和規(guī)范圖書(shū)館的運(yùn)行，保護(hù)圖書(shū)館使用者和圖書(shū)館的權(quán)利，明確政府職責(zé)。作為典型的公共文化機(jī)構(gòu)，公共圖書(shū)館立法不僅可以促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)自身的發(fā)展，而且可以為其他公共文化機(jī)構(gòu)包括文化館、博物館、美術(shù)館、科技館、紀(jì)念館、工人文化宮、青少年宮等公共文化機(jī)構(gòu)的立法提供有益的經(jīng)驗(yàn)，還可以為將來(lái)制定一部統(tǒng)一的公共文化機(jī)構(gòu)法或者公共文化機(jī)構(gòu)促進(jìn)法甚至公共文化促進(jìn)法打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而且，當(dāng)前我國(guó)文化領(lǐng)域的法治建設(shè)非常薄弱，公共圖書(shū)館法的出臺(tái)可以為文化領(lǐng)域的法治完善寫(xiě)上濃墨重彩的一筆，這對(duì)于加快我國(guó)文化領(lǐng)域的法治化進(jìn)程具有十分重要的意義。

注釋:

①《聯(lián)合國(guó)教科文組織公共圖書(shū)館宣言(1994)》于1994年10月29日由聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際圖聯(lián)發(fā)布。

②我國(guó)文化領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠政策調(diào)整，目前在文化領(lǐng)域，只有《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、《著作權(quán)法》等數(shù)量極少的法律。

③參見(jiàn)新聞出版總署等部門公布的《“農(nóng)家書(shū)屋”工程實(shí)施意見(jiàn)》，2007年3月。

[1]文化部.2010年全國(guó)文化發(fā)展基本情況[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/test/2012－04/11/content_2110583.htm.

[2]楊玉麟.《公共圖書(shū)館法》立法基礎(chǔ)與必要性研究[J].中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)， 2010，(186).

[3]李國(guó)新.《公共圖書(shū)館法》立法進(jìn)展[J].圖書(shū)館建設(shè)，2010，(10).

[4]閆智勇.我國(guó)圖書(shū)館立法困難的主要問(wèn)題研究[J].圖書(shū)與情報(bào)，2010，(6).

[5]王巖鑌等.依托于“農(nóng)家書(shū)屋工程計(jì)劃”:大力推動(dòng)全民閱讀[EB/OL].新聞出版總署網(wǎng)頁(yè)，http://www.gapp.gov.cn/cms/html/44/624/201206/758351.html，2012－07－25.

[6]劉振華.我國(guó)地方公共圖書(shū)館法比較研究[J].圖書(shū)館學(xué)研究，2011，(10).

[7]肖明，楊楠.美國(guó)圖書(shū)館法探析[J].圖書(shū)館，2011，(5).

[8]宋振佳.俄羅斯圖書(shū)館法發(fā)展概況及其啟示[J].圖書(shū)館論壇， 2010，(4).

[9]李國(guó)新.日本公共圖書(shū)館立法[J].中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)， 2011，(2).

[10]黃燕妮.我國(guó)臺(tái)灣圖書(shū)館法及其影響[J].圖書(shū)館理論與實(shí)踐，2008，(5).

[11]馮曉青，胡夢(mèng)云.圖書(shū)館、檔案館、教育機(jī)構(gòu)等的復(fù)制行為的著作權(quán)調(diào)整[J].圖書(shū)館理論與實(shí)踐，2011，(11).

[12]王林軍.俄羅斯的立法歷程及對(duì)我國(guó)的啟示[J].圖書(shū)館工作與研究，2011，(9).