我國(guó)財(cái)政收支法律制度存在的問(wèn)題及其完善*

秦勇

（中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系，山東 青島 266555）

我國(guó)財(cái)政收支法律制度存在的問(wèn)題及其完善*

秦勇

（中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系，山東 青島 266555）

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政收支法律制度存在著行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，立法機(jī)關(guān)角色缺位；省級(jí)以下地方政府間收支劃分無(wú)法可依；財(cái)權(quán)過(guò)度集中于中央政府，事權(quán)更多的被推諉給地方政府，地方政府所應(yīng)擁有的相應(yīng)的財(cái)權(quán)匱乏等諸多問(wèn)題。完善我國(guó)財(cái)政收支法律制度的根本路徑是制定主要內(nèi)容應(yīng)至少包括財(cái)政級(jí)次劃分制度、財(cái)政支出劃分制度、財(cái)政收入劃分制度三部分的《財(cái)政收支劃分法》。

財(cái)政收支；財(cái)政級(jí)次；分稅制

一、我國(guó)財(cái)政收支法律制度的框架

我國(guó)《憲法》第三條第四款對(duì)中央政府與地方政府之間事權(quán)的劃分作出了原則性規(guī)定，即“中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。顯然，從該條規(guī)定我們不可能清晰的了解中央和地方政府的事權(quán)到底有哪些。我國(guó)《預(yù)算法》第十九條規(guī)定了預(yù)算支出的六種基本形式，①即經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；國(guó)家管理費(fèi)用支出；國(guó)防支出；各項(xiàng)補(bǔ)貼支出；其他支出。但沒(méi)有具體規(guī)定中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出劃分的方法與原則。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，對(duì)中央與地方政府事權(quán)劃分作出了具體的規(guī)定。②即中央政府主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方政府主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。

我國(guó)財(cái)政收入的主要形式有：稅收收入；依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益；專項(xiàng)收入和其他收入。這是我國(guó)《預(yù)算法》第十九條的規(guī)定。但哪些收入屬于中央哪些收入屬于地方，《預(yù)算法》并沒(méi)有明確劃分。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》對(duì)中央稅、地方稅和共享稅的具體稅種及分成比例做了規(guī)定。對(duì)中央與地方的收入進(jìn)行了劃分：中央稅包括維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種；地方稅是一些適合地方征管的稅種；同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種為中央與地方共享稅。

二、我國(guó)財(cái)政收支法律制度存在的問(wèn)題

首先：行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，立法機(jī)關(guān)角色缺位。從上述財(cái)政收支法律制度的框架的分析中可以看出，我國(guó)財(cái)政收支劃分法律制度的主要法律文件有《憲法》、《預(yù)算法》和《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，其中主體法律文件是1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，實(shí)際上就形成了行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，立法機(jī)關(guān)角色缺位的情況。這是我國(guó)財(cái)政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治國(guó)家中，中央與地方的財(cái)政收支劃分應(yīng)屬憲法或最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律確定的事項(xiàng)。例如德國(guó)、美國(guó)分別將政府財(cái)政收支劃分規(guī)定在本國(guó)憲法或憲法性法律文件中，還有一些國(guó)家則是在憲法中規(guī)定總則，而以基本法的形式規(guī)定政府間事權(quán)的具體劃分，如韓國(guó)的《地方財(cái)政法》、《地方稅法》以及日本的《地方稅法》等。然而，我國(guó)政府間財(cái)政收支劃分的具體事項(xiàng)在憲法和法律中沒(méi)有規(guī)定，而是由國(guó)務(wù)院的一個(gè)“決定”加以規(guī)定，這顯然缺乏權(quán)威性，也不符合稅收法定原則。［1］這種立法模式削弱了財(cái)政收支劃分的權(quán)威性，影響了財(cái)政收支劃分的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致地方政府對(duì)本地財(cái)政收支無(wú)法形成穩(wěn)定的預(yù)期，最終導(dǎo)致地方政府與中央政府頻繁的“討價(jià)還價(jià)”，“跑步錢進(jìn)”“駐京辦”的現(xiàn)象也由此引發(fā)。實(shí)踐中，證券交易（印花）稅分享比例的調(diào)整，金融保險(xiǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率的調(diào)整、以及所得稅分享比例的改革都是由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的，依據(jù)幾乎都是“通知”的形式，這實(shí)際上完全忽視了地方政府的地位及其表達(dá)，帶來(lái)了一些不利的經(jīng)濟(jì)和政治影響。

其次，省級(jí)以下地方政府間收支劃分無(wú)法可依。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政收支劃分法律制度存有明顯的法律真空，即我國(guó)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分只局限于中央政府與地方政府具體來(lái)說(shuō)是省級(jí)政府之間，對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府沒(méi)有明確劃分。我國(guó)憲法規(guī)定了五級(jí)政府結(jié)構(gòu)。①即中央人民政府；省、自治區(qū)、直轄市人民政府；設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。我國(guó)《預(yù)算法》第2條規(guī)定國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，與五級(jí)政府相對(duì)應(yīng)設(shè)立了五級(jí)預(yù)算。而且，《預(yù)算法》同時(shí)規(guī)定不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。由此，我國(guó)政府級(jí)次和預(yù)算級(jí)次為五級(jí)，特殊地區(qū)的預(yù)算級(jí)次為四級(jí)。理論上，政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府也應(yīng)明確，而不應(yīng)只局限于中央政府與省級(jí)政府之間。然而，就我國(guó)的立法現(xiàn)狀而言，我國(guó)憲法只對(duì)中央與地方之間職權(quán)的劃分關(guān)系作了大致的規(guī)定，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方“兩性”原則，未對(duì)省級(jí)以下政府間的職責(zé)劃分予以具體規(guī)定。《預(yù)算法》通過(guò)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》劃分了中央與地方政府的稅種，規(guī)定了中央與地方政府的支出范圍。但該決定未對(duì)地方各級(jí)政府間事權(quán)范圍與財(cái)權(quán)分配做出規(guī)定，導(dǎo)致省級(jí)以下地方政府財(cái)政收入和支出呈現(xiàn)多樣化的特征。［2］實(shí)踐中，各地省政府在與其管轄的市、縣、鄉(xiāng)政府之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)時(shí)也借鑒了中央與省之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)的做法。中央與省之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)的做法歸納起來(lái)就是“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”，因此，這種借鑒帶來(lái)的最大的負(fù)面效應(yīng)只能是基層財(cái)政越來(lái)越困難。

再次，在現(xiàn)行的財(cái)政收支劃分法律制度框架中，財(cái)權(quán)過(guò)度集中于中央政府，事權(quán)更多的被推諉給地方政府，地方政府所應(yīng)擁有的相應(yīng)的財(cái)權(quán)匱乏?，F(xiàn)行的財(cái)政收支劃分法律制度框架對(duì)收入的劃分較為清晰，但對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分則較為模糊，在實(shí)踐中上級(jí)政府往往將事權(quán)更多的推諉給下級(jí)政府。在現(xiàn)有框架下，地方政府的財(cái)權(quán)又是有限的，因此造成地方財(cái)政吃緊，土地財(cái)政由此而生。財(cái)權(quán)的核心是稅權(quán)，尤其是稅收立法權(quán)。在法治化國(guó)家，稅收立法權(quán)的分配一般通過(guò)憲法或通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制的基本法予以規(guī)定。但在我國(guó)稅權(quán)的分配一直沒(méi)有通過(guò)法律規(guī)定統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，而是由國(guó)務(wù)院通過(guò)頒布行政規(guī)章加以規(guī)定。如《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中規(guī)定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使；《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家稅務(wù)總局工商稅制改革實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)［1993］第90號(hào)文件）指出，中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅立法權(quán)集中在中央。從上述規(guī)定可以看出，幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則的制定與頒發(fā)都被中央政府包攬，即全部的稅收立法權(quán)和稅基、稅率確定權(quán)都屬于中央政府，地方政府只擁有一定的征管權(quán)。這種稅權(quán)劃分方式不利于財(cái)政分權(quán)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，不利于地方財(cái)政收支平衡，一定程度上打擊了地方政府培植共享稅種如增值稅、所得稅稅源的積極性。

三、我國(guó)財(cái)政收支法律制度的完善路徑——制定《財(cái)政收支劃分法》

我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政收支法律制度存在較大的缺陷，如立法分散、層次低，財(cái)權(quán)過(guò)于集中，事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清等。針對(duì)這些缺陷，筆者認(rèn)為：為規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系，應(yīng)制定專門的《財(cái)政收支劃分法》。

如前所述，我國(guó)廣義的財(cái)政收支劃分法律制度體現(xiàn)在《憲法》、《預(yù)算法》以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的諸如《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》等法律文件中，但我國(guó)沒(méi)有專門的（或者說(shuō)狹義的）《財(cái)政收支劃分法》。是否要制定專門的財(cái)政收支劃分法涉及到立法模式的選擇問(wèn)題。在世界范圍內(nèi)，財(cái)政收支劃分的立法模式包括專門立法和分散立法兩種。大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)采用分散立法的模式，即由憲法、憲法性文件或財(cái)政基本法來(lái)規(guī)范財(cái)政收支的劃分，而不制定專門的財(cái)政收支劃分法。［3］我國(guó)宜采專門立法的方式，即應(yīng)由我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)制定 《財(cái)政收支劃分法》。采專門立法方式的主要原因在于：首先，我國(guó)缺乏悠久而深厚的憲政基礎(chǔ)，財(cái)政立憲只是學(xué)者們的理想。因此，在短時(shí)間內(nèi)力圖通過(guò)憲法及憲法性文件來(lái)規(guī)范和細(xì)化財(cái)政收支劃分關(guān)系很難實(shí)現(xiàn)。其次，我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域有專門立法的傳統(tǒng)，對(duì)這一傳統(tǒng)的嚴(yán)格遵循要求制定專門的財(cái)政收支劃分法。第三，財(cái)政收支劃分法是調(diào)整中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間在財(cái)政收支權(quán)限劃分的過(guò)程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是財(cái)政法律體系中的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。財(cái)政收支劃分法是財(cái)政法的重要組成部分，處于財(cái)政法的基礎(chǔ)地位。財(cái)政收支劃分法調(diào)整的財(cái)政收支劃分關(guān)系體現(xiàn)了各級(jí)政府在國(guó)家政權(quán)體系中的地位，是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制甚至是政治體制的集中反映，與所有社會(huì)成員的共同利益密切相關(guān)。財(cái)政收支劃分法的重要性要求對(duì)其專門立法。最后，由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)制定《財(cái)政收支劃分法》，可以克服和避免分散立法出現(xiàn)的沖突和矛盾，可以保證劃分標(biāo)準(zhǔn)、方式、范圍等內(nèi)容的統(tǒng)一性。［4］

《財(cái)政收支劃分法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：財(cái)政級(jí)次劃分制度、財(cái)政支出劃分制度財(cái)政收入劃分制度三部分。

（一）財(cái)政級(jí)次劃分制度

財(cái)政級(jí)次劃分制度是關(guān)于一國(guó)是否設(shè)立多級(jí)財(cái)政級(jí)次、設(shè)立幾級(jí)財(cái)政級(jí)次以及如何設(shè)立各級(jí)財(cái)政級(jí)次的制度。財(cái)政級(jí)次劃分的基本原則是“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)財(cái)政”。前已述及，我國(guó)現(xiàn)行的法律制度規(guī)定了五級(jí)政府架構(gòu)。按照這樣的架構(gòu)，如果要求各級(jí)政府都有自己穩(wěn)定的稅基，都能按照分稅分級(jí)的框架來(lái)形成財(cái)力分配，至少鄉(xiāng)一級(jí)基層政府是不可能的。通過(guò)考察美國(guó)、澳大利亞和日本、法國(guó)等國(guó)家的政府財(cái)政級(jí)次可以發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行的是三級(jí)架構(gòu)或準(zhǔn)三級(jí)架構(gòu)。與這些國(guó)家相比，我國(guó)的五級(jí)財(cái)政級(jí)次顯然是多了。從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度考慮，政府層級(jí)的減少確實(shí)有利于緩解中國(guó)基層政府的財(cái)政困難。有學(xué)者指出應(yīng)把政府縮到實(shí)三級(jí)加兩個(gè)半級(jí)（市與縣在體制上同級(jí)、地和鄉(xiāng)作為派出機(jī)構(gòu)層級(jí)）。［5］另有學(xué)者指出，政府財(cái)政層級(jí)次減少到何種程度為最優(yōu)，則是需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題。在設(shè)計(jì)中國(guó)的政府財(cái)政級(jí)次時(shí)，需要考慮到中國(guó)高達(dá)13億之巨的人口。該學(xué)者同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出中國(guó)最優(yōu)的政府級(jí)次設(shè)置究竟是三級(jí)還是四級(jí)以及每一級(jí)政權(quán)下面又橫向設(shè)置多少區(qū)劃，不是一個(gè)可以輕易下結(jié)論的問(wèn)題。中國(guó)可能要進(jìn)行廣泛的制度試驗(yàn)才能找到答案。［6］筆者贊同后者的觀點(diǎn)。

（二）財(cái)政支出劃分制度

馬寅初先生指出：“整個(gè)財(cái)政制度的確定，不是以財(cái)源來(lái)限制權(quán)職，乃是由權(quán)職的需要來(lái)決定財(cái)源?！保?］因此，可以說(shuō)，政府所承擔(dān)的職權(quán)范圍決定其所享有的財(cái)政支出權(quán)的范圍。考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)，在財(cái)政支出權(quán)劃分之前應(yīng)先解決政府財(cái)政職能的“越位”與“缺位”問(wèn)題，［8］明確財(cái)政支出權(quán)的范圍，即在哪些領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)家財(cái)政資金投入的領(lǐng)域。根據(jù)政府公共服務(wù)理論，政府的財(cái)政職能應(yīng)當(dāng)僅限于提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。為此，政府應(yīng)盡快退出營(yíng)利性領(lǐng)域，而將財(cái)政支出范圍限定于以下幾個(gè)方面：一是實(shí)施包括鞏固國(guó)防、處理國(guó)際關(guān)系、維護(hù)社會(huì)治安、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)、普及教育、提供醫(yī)療保健條件等社會(huì)管理和公共服務(wù)；二是進(jìn)行收入再分配；三是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在確定國(guó)家的財(cái)政支出范圍后，再在該范圍內(nèi)劃分中央和地方政府以及地方政府之間的財(cái)政支出責(zé)任。根據(jù)馬斯格雷夫的經(jīng)典財(cái)政理論，財(cái)政支出責(zé)任由與服務(wù)對(duì)象最接近的政府層級(jí)承擔(dān)效率最高；再分配職能及相應(yīng)的財(cái)政支出可以由較高層級(jí)的政府來(lái)承擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，中央政府往往具有優(yōu)勢(shì)。［9］公共物品理論同樣為確定地方政府的職權(quán)提供了可供借鑒的路徑。公共物品的受益范圍能夠決定各級(jí)政府的事權(quán)或支出范圍。公共物品的受益范圍是全國(guó)或包含多個(gè)地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任；受益范圍僅限于某一特定區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)地方政府負(fù)責(zé)；受益范圍涉及多個(gè)地方的，各級(jí)地方政府的支出權(quán)應(yīng)當(dāng)依照一定的分配標(biāo)準(zhǔn)在所涉政府之間進(jìn)行分配。［10］

如何劃分中央政府和地方政府之間的財(cái)政支出責(zé)任在世界不存在一種統(tǒng)一的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)楦鲊?guó)的經(jīng)濟(jì)狀況、人口、行政設(shè)置、文化背景等約束條件都不完全一致。盡管如此，各國(guó)政府間事權(quán)劃分及財(cái)政支出責(zé)任的共性還是有的，即全國(guó)性的事務(wù)以及教育、健康、社會(huì)福利等有關(guān)公平的項(xiàng)目一般由中央政府負(fù)責(zé)或介入，而地方性事務(wù)則由地方負(fù)責(zé)?？紤]到我國(guó)地方政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域地方政府財(cái)政支出責(zé)任過(guò)重的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該將相關(guān)領(lǐng)域劃為中央和地方政府共同事權(quán)，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)中央政府的事權(quán)承擔(dān)。法律應(yīng)該明確不同層次的政府之間的不同分工：中央政府主要提供全國(guó)性公共物品，國(guó)民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的宏觀方面的職責(zé)主要由中央政府承擔(dān)；地方政府負(fù)責(zé)提供地方性公共物品，主要對(duì)本地區(qū)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。同時(shí)，應(yīng)科學(xué)劃分省以下地方各級(jí)政府的事權(quán)及相應(yīng)的財(cái)政支出范圍，劃分的根據(jù)是公共服務(wù)的受益范圍和規(guī)模。如果受益對(duì)象是全省范圍居民，且政府活動(dòng)或公共工程的規(guī)模龐大、難度大、技術(shù)要求高的，則事權(quán)歸省，財(cái)政支出由省政府負(fù)責(zé)；如果受益對(duì)象是市、縣范圍居民的，且政府活動(dòng)或公共工程規(guī)模較小、難度不大、技術(shù)要求不高的，則事權(quán)歸市、縣，財(cái)政支出由市、縣政府負(fù)責(zé)。在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)確定省級(jí)以下政府間的共同事權(quán)范圍，相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任由相關(guān)層級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)。［11］

（三）財(cái)政收入劃分制度

一般來(lái)說(shuō)，政府間財(cái)政收入劃分包括稅收入與非稅收入的劃分兩個(gè)部分。從理論上來(lái)講，稅收劃分遵循的原則主要可以分為兩類：一是按稅種本身特性劃分；二是根據(jù)受益原則來(lái)劃分。持按稅種屬性進(jìn)行稅收劃分的觀點(diǎn)的學(xué)者較多，其中代表性人物是美國(guó)著名財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫。①馬斯格雷夫?qū)φg如何進(jìn)行稅收分享提出了七原則：（1）流動(dòng)性強(qiáng)的稅收最好劃歸中央；（2）征收累進(jìn)稅率的個(gè)人稅應(yīng)該在那些能夠最有效地執(zhí)行統(tǒng)一稅基的轄區(qū)；（3）以保障收入再分配為目標(biāo)的累進(jìn)稅應(yīng)劃歸中央；（4）用于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)手段的稅收應(yīng)劃歸中央，而具有周期性穩(wěn)定特征，收入起伏不大的稅收應(yīng)劃歸地方；（5）地區(qū)間稅源分布不均的稅種應(yīng)劃歸中央，否則會(huì)引起地區(qū)間稅收收入不平衡；（6）依附于居住地的稅收，如銷售稅和消費(fèi)稅，較適合劃歸地方；（7）受益性稅收及收費(fèi)對(duì)各級(jí)政府都適用?？蓞⒁?jiàn)劉國(guó)艷：“各級(jí)政府間收入劃分與分稅制改革”，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2009年第27期，第19-30頁(yè)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？怂固箘t認(rèn)為應(yīng)按受益原則進(jìn)行稅收分享。他強(qiáng)調(diào)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)有效地劃分各級(jí)政府的職能，并依此作為分配財(cái)權(quán)的依據(jù)。根據(jù)受益原則來(lái)劃分稅收符合“誰(shuí)受益，誰(shuí)付款”的常理，因此能夠?qū)Φ胤秸慕?jīng)濟(jì)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，最終可以從根本上促進(jìn)整個(gè)政府體系服務(wù)效率的提高。對(duì)上述兩觀點(diǎn)進(jìn)行綜合，稅種的劃分主要應(yīng)根據(jù)稅種本身特性和受益原則。從效率原則的角度考慮，更多地掌握有關(guān)稅基的信息的那級(jí)政府負(fù)責(zé)稅收是最有效率的。根據(jù)事權(quán)匹配的原則，稅種與哪級(jí)政府支出責(zé)任相關(guān)就應(yīng)由哪級(jí)政府負(fù)責(zé)征收。具體來(lái)說(shuō)，稅源普遍、稅基流動(dòng)性大，影響到市場(chǎng)統(tǒng)一性和對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大、稅基在各個(gè)轄區(qū)間高度不均衡，具有高度再分配性質(zhì)的稅種應(yīng)當(dāng)劃歸中央稅種，如關(guān)稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等應(yīng)屬于中央稅。稅源廣泛、在各個(gè)地區(qū)間的流動(dòng)性較大、具有高度再分配性質(zhì)、有利于調(diào)動(dòng)中央和地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、有利于促進(jìn)市場(chǎng)主體和各種經(jīng)濟(jì)要素在地區(qū)間的流動(dòng)的稅種，則應(yīng)當(dāng)作為中央和地方共享稅，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和增值稅。稅源較為普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種則歸屬地方。［12］我國(guó)現(xiàn)階段稅種調(diào)整的重點(diǎn)是將一些適宜地方征收且能夠形成現(xiàn)實(shí)財(cái)力的稅種，如現(xiàn)行的耕地占用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅、車輛購(gòu)置稅以及改革后的物業(yè)稅等劃歸地方政府，建立真正意義上的地方稅體系，從根本上解決地方財(cái)源問(wèn)題，減少地方政府對(duì)土財(cái)政的依賴。

與稅種的劃分有關(guān)，應(yīng)在中央和地方政府之間進(jìn)行稅收立法權(quán)的相應(yīng)劃分和配置。中央與地方稅收立法權(quán)劃分的核心是地方是否擁有地方稅的立法權(quán)。筆者認(rèn)為可以賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)和在一定范圍內(nèi)稅種、稅率的選擇權(quán)。地方政府擁有稅收立法權(quán)有利于地方政府依法獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入，從而更好地為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，有利于保障地方政府的相對(duì)獨(dú)立地位，有助于有效地實(shí)現(xiàn)地方政府的職能。地方政府在行使稅收立法權(quán)籌集財(cái)政收入時(shí)必然受到稅收法定主義原則的約束，它有助于解決地方政府亂收費(fèi)和隨意減免稅或征收過(guò)頭稅的問(wèn)題。地方政府擁有稅收立法權(quán)但不應(yīng)濫用其稅收立法權(quán)。地方稅收立法權(quán)的行使應(yīng)受到如下約束：一是憲法和法律對(duì)地方稅收立法權(quán)的限制，即地方稅收立法權(quán)的行使不得違背憲法、稅收法律的規(guī)定。二是司法權(quán)對(duì)地方稅收立法權(quán)的制約。三是民主制度對(duì)地方稅收立法權(quán)的限制。［13］

非稅收入包括國(guó)有資產(chǎn)收益、收費(fèi)、債務(wù)收入等。國(guó)有資產(chǎn)收益的劃分一般遵循“誰(shuí)出資、誰(shuí)分紅”的原則，將其劃歸相應(yīng)層級(jí)財(cái)政。收費(fèi)應(yīng)遵循哪一級(jí)財(cái)政提供的服務(wù)，就應(yīng)該由哪一級(jí)政府收費(fèi)的原則，依據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，對(duì)于事權(quán)已全部下放到地方政府的，收費(fèi)收入也應(yīng)劃給地方，中央不再參與分成，保證地方政府履行事權(quán)的資金需要。從理論上說(shuō)，各級(jí)政府都有債務(wù)收入的權(quán)利，因?yàn)樵趯?shí)行財(cái)政聯(lián)邦制的國(guó)家，每一級(jí)財(cái)政都是相對(duì)獨(dú)立的。一般來(lái)說(shuō)，幾乎任何國(guó)家都肯認(rèn)中央政府的舉債權(quán)，但地方政府是否應(yīng)有舉債權(quán)則是有爭(zhēng)議的。我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。解析這一規(guī)定可以得出：我國(guó)立法原則上禁止地方政府發(fā)行債券，但此條的但書(shū)規(guī)定實(shí)際上又指出，“法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定除外”，這為地方政府債券的發(fā)行留了一條后路。理論上，在分級(jí)分權(quán)的財(cái)政管理框架下，地方政府的財(cái)政相對(duì)獨(dú)立，地方政府有一定的財(cái)政自主權(quán)。因此，地方政府應(yīng)該擁有發(fā)債的權(quán)力。2009年，我國(guó)新疆、上海、青海、四川等省、自治區(qū)、直轄市相繼發(fā)行地方政府債券，總計(jì)2000億元。2009年地方政府債券的發(fā)行的直接目的是為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，擴(kuò)大內(nèi)需保持增長(zhǎng)。盡管我國(guó)已經(jīng)有發(fā)行地方政府債券的先例，但是因這種發(fā)行具有一定的應(yīng)急性而似乎也是一種“特例”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)地方政府債券的發(fā)行應(yīng)當(dāng)從一時(shí)之需的“特例”走向常規(guī)化和規(guī)范化。要使地方政府債券的發(fā)行走向常規(guī)化和規(guī)范化，一是要修訂現(xiàn)行的《預(yù)算法》，二是要在財(cái)政收支劃分法中對(duì)中央和地方的債務(wù)收入的劃分進(jìn)行規(guī)定。要從制度上解決這樣一些重要問(wèn)題：一是如何有效控制發(fā)債規(guī)模；二是如何保證地方債券資金的有效使用；三是如何加強(qiáng)地方債券的法治監(jiān)督和透明度。［14］

［1］呂志霞，燕洪國(guó).論財(cái)政分權(quán)的法律安排：?jiǎn)栴}、效應(yīng)及改進(jìn)［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考,2008,(46).

［2］劉國(guó)艷.各級(jí)政府間收入劃分與分稅制改革［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2009,(27).

［3］劉劍文.財(cái)稅法學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2004.

［4］陳晴.我國(guó)財(cái)政收支劃分的立法研究［J］.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2007,(7).

［5］賈康.中國(guó)財(cái)政改革：政府層級(jí)、事權(quán)、支出與稅收安排的思路［J］.地方財(cái)政研究，2004,(1).

［6］張永生.政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)如何劃分［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008,(2).

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［9］Richard A.Musgrave,The Theory of Public Finance:A Study in Public Economy,New York:McGraw-Hill,1959.

［10］［11］［12］劉劍文等.中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問(wèn)題研究［M］.北京：人民出版社，2009.

［13］張道慶.論中央與地方稅權(quán)的劃分［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2006,(5).

［14］陳穗紅.地方政府債券發(fā)行任重道遠(yuǎn)［J］.中國(guó)財(cái)政，2009,(8).

責(zé)任編輯 梅瑞祥

D922.2

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1004-0544（2012）05-0107-04

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（11CX04020B）。

秦勇（1972—），男，山東萊州人，法學(xué)博士，中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系副教授、法學(xué)碩士生導(dǎo)師。