蒙牛給我們的提醒——專訪北京市國度律師事務(wù)所王洪林律師

| 文 · 本刊實習(xí)記者 孟劍

食品安全出現(xiàn)問題首先應(yīng)該向消費(fèi)者致歉，然后產(chǎn)品銷毀時應(yīng)該有一個第三方機(jī)構(gòu)作為見證，問題產(chǎn)品銷毀后有關(guān)部門對其他的產(chǎn)品再進(jìn)行一次追查，根據(jù)食品安全法對生產(chǎn)廠家進(jìn)行處罰，這樣才能夠增加消費(fèi)者對產(chǎn)品的信任度，也是比較合理的一個程序。

2011年12月24日，蒙牛被抽查出牛奶中黃曲霉毒素M1不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。超標(biāo)的產(chǎn)品為蒙牛集團(tuán)眉山公司2011年10月18日生產(chǎn)的250ml/盒包裝的純牛奶產(chǎn)品。被檢測出黃曲霉毒素M1實測值為1.2微克/公斤，國家規(guī)定的最高值為0.5微克/公斤，蒙牛該批次產(chǎn)品超標(biāo)140%。隨后，蒙牛集團(tuán)連發(fā)了兩條致歉信，并稱造成產(chǎn)品不合格的原因，是當(dāng)?shù)啬膛ｏ暳弦蛱鞖獬睗癜l(fā)生霉變，奶牛在食用這些飼料后，原奶中的黃曲霉毒素超標(biāo)。最近幾年，牛奶成了食品安全的重災(zāi)區(qū)。盡管這一批次牛奶沒有流向市場，造成重大事故，但它提醒我們，在食品安全的道路上我們依然還有很長一段路要走。那么，食品安全具體要注意哪些方面？為此，《中國新時代》專訪了北京市國度律師事務(wù)所王洪林律師。

《中國新時代》：三聚氰胺事件之后，蒙牛牛奶黃曲霉毒素M1嚴(yán)重超標(biāo)事件再次發(fā)生，從法律監(jiān)督角度來說，您認(rèn)為原因是什么？

王洪林：自從三聚氰胺事件發(fā)生之后，國家對食品安全法規(guī)進(jìn)行了完善，出臺了《食品安全法》及一系列食品安全法規(guī)，加強(qiáng)了食品的安全監(jiān)督管理，但并不是說我國建立健全了食品安全法規(guī)，社會上就不會出現(xiàn)食品安全問題了。

首先是《食品安全法》出臺的比較倉促，一些配套的食品安全管理法規(guī)和規(guī)則還沒有完全建立起來，對食品安全的管理還存在一些疏漏之處。

其次，食品安全問題的發(fā)生與國家經(jīng)濟(jì)狀況有一定關(guān)聯(lián)，目前我國食品生產(chǎn)的主力仍然是以小、散、亂為特點(diǎn)的小作坊式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，在這種經(jīng)濟(jì)狀況下，食品安全問題一點(diǎn)不出的可能性不大，大街上隨意開店、農(nóng)村隨意加工售賣食品的現(xiàn)象很多，想從源頭杜絕食品安全問題的確很難。對于牛奶生產(chǎn)加工來說，我國大部分乳制品企業(yè)都實行公司加農(nóng)戶的生產(chǎn)模式，這導(dǎo)致奶源分散、監(jiān)管困難，質(zhì)量安全問題頻發(fā)。

第三，食品安全事件的發(fā)生與食品生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量管理有關(guān)。這次蒙牛牛奶黃曲霉毒素M1嚴(yán)重超標(biāo)事件的發(fā)生并不是由于小作坊式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的，而是發(fā)生在蒙牛這樣的大企業(yè)身上，說明像蒙牛這樣的大型食品生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控方面還存在很大的缺陷，這與企業(yè)管理存在重大關(guān)系。雖然法律對生產(chǎn)食品的標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格規(guī)定，但是企業(yè)是否遵守規(guī)定、遵守的是否嚴(yán)格、質(zhì)量監(jiān)控的環(huán)節(jié)是否完整有效等因素都會最終導(dǎo)致食品安全問題的發(fā)生。

《中國新時代》：從我國食品安全相關(guān)法律的立法程序來看，還存在哪些問題？

王洪林：實際上，我國對于食品從田間到餐桌都有法律規(guī)定。2009年2月28日出臺《中華人民共和食品安全法》后，先后制定了90余個配套規(guī)章，涉及食品及食品原料、食品包裝材料和容器、食品衛(wèi)生監(jiān)督處罰、餐飲業(yè)等各方面的管理，已基本上建立了一套完整的食品安全法律法規(guī)體系，但是仍存在很多問題。

首先，配套法律仍然欠缺不健全，由于食品安全涉及的范圍廣、行業(yè)多，保證食品安全僅靠目前的法律體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，并且《食品安全法》本身明確的一些配套法規(guī)目前也沒有完善，比如食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的管理由各地方省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會制定，但目前很多地方?jīng)]有行動。

其次，很多法律法規(guī)存在“原則化”和“粗糙化”的特點(diǎn)，所以在法律實施時容易導(dǎo)致出現(xiàn)問題找不到依據(jù)。出問題之后再立法明確，再去把法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化，這也是我國立法中常見的試驗式立法，即依靠出現(xiàn)問題解決問題的方式去推動立法。

再者，食品管理分部門立法，在食品管理各個環(huán)節(jié)銜接時就容易出現(xiàn)意想不到的情況，比如說三鹿奶粉的擠奶站，以前法律對于它的監(jiān)督是一片空白，出問題之后才將這一部分列入法律的監(jiān)督之內(nèi)。

同時，我國對食品管理的分部門立法、分階段管理模式造成多頭監(jiān)管，職責(zé)不清。我國對食品的法律監(jiān)管是分段式的，從田間到餐桌分屬農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等不同部門管理。由于立法機(jī)構(gòu)、工作重點(diǎn)、監(jiān)管手段各不相同，有效的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未健全，存在“多頭分管、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管空白”的問題。比如有些食品是從田間直接到餐桌的，難以劃分監(jiān)管階段，自然也就無法保證食品安全。

《中國新時代》：歐美國家是怎樣保證食品安全？相比之下中國的法規(guī)有哪些不足？

王洪林：首先，從源頭上來說，歐美發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本都是大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，他們的管理是一條龍式的。我們的食品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)形式是以小作坊式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，除非我們國家把農(nóng)民分散的土地收回來進(jìn)行重新分配，但是從目前的法律政策來說是不可能的。為什么三元牛奶出問題比較少，我們對三元乳業(yè)做過研究，它是自己圈地，自己養(yǎng)牛，自己擠奶，自己生產(chǎn)。整個流程是企業(yè)內(nèi)部全控的。蒙牛和伊利這樣的企業(yè)提倡的是農(nóng)戶加公司這樣的生產(chǎn)模式，從各個分散的農(nóng)戶那里收來牛奶再進(jìn)行加工?；蛘呤瞧髽I(yè)和農(nóng)戶簽合同，農(nóng)民生產(chǎn)的牛奶直接銷售到企業(yè)，雖然這樣不利于企業(yè)對牛奶的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控，但是企業(yè)獲得生產(chǎn)原料的成本就更低了。國外和我們情況不一樣，國外的牛奶為什么出現(xiàn)問題很少，因為他們?nèi)丝诜稚?，土地資源豐富，像澳大利亞、新西蘭這樣的國家，有豐富的草原，他們適合于大農(nóng)業(yè)式的生產(chǎn)，他們整個的法律監(jiān)督體系非常完善，大規(guī)模的生產(chǎn)也有利于他們監(jiān)管。而且在食品質(zhì)量可追溯方面，他們的確可以做到，因為他們的源頭少，奶源集中，每一批牛奶的數(shù)量非常大，企業(yè)可以進(jìn)行質(zhì)量上的檢測，中國的牛奶收購時是三桶、兩桶的進(jìn)行，所以源頭上的區(qū)別就在這里。

其次，他們對于牛奶質(zhì)量有嚴(yán)格的規(guī)定，從奶牛品種的選擇，到喂養(yǎng)飼料的各種規(guī)定，甚至是問題奶牛如何處理都會有明確的要求。國外的奶牛農(nóng)場會給奶牛上保險，如果生病或者死亡，農(nóng)場可以得到一筆很可觀的賠償金，所以他們即使有問題牛奶出現(xiàn)，賣不出去，也不會有很大損失。但是我國目前做不到，所以就會使一些奶農(nóng)為了小利放棄良知，把問題牛奶賣給企業(yè)。我國相關(guān)法律不健全，盡管國家提倡給奶牛上保險，但是實施情況并不理想。

第三，從生產(chǎn)加工方面來看，國外的法律體系比較完善，經(jīng)過多年的食品監(jiān)管，食品安全相關(guān)的法律已經(jīng)達(dá)到了很成熟的階段。歐美國家基本上都是一個部門負(fù)責(zé)食品安全，從原材料到成品，每一個環(huán)節(jié)銜接都很順暢，而且部門負(fù)責(zé)制減少了監(jiān)管人員推卸責(zé)任的可能，如果出了問題，直接找到相關(guān)部門或者相關(guān)人員，不會出現(xiàn)推卸責(zé)任的情況。

第四，國外對于生產(chǎn)問題食品的廠家進(jìn)行處罰時，力度非常的大。我們國家如果食品安全對人身造成損害的，主要依據(jù)《國家最高人民法院關(guān)于人身損害賠償?shù)乃痉ń忉尅愤M(jìn)行處理，賠償?shù)膬?nèi)容就是醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)等直接損失，這些費(fèi)用不高。如果是因為喝牛奶導(dǎo)致死亡，一般情況下最多賠償幾十萬。而西方國家不是這樣，對人的健康和生命比較看重，人身損害賠償費(fèi)用非常高。另外西方國家法律規(guī)定的罰金非常高，我國的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定是雙倍賠償，《食品安全法》規(guī)定是十倍。由于處罰力度不夠，導(dǎo)致生產(chǎn)者不會提高警惕，只是一味的追求利益最大化，食品安全就被企業(yè)忽視了。

《中國新時代》：消費(fèi)者是從銷售商手中直接購買產(chǎn)品，如果食品質(zhì)量出現(xiàn)問題，銷售商是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

王洪林：銷售商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的更明確，食品是消費(fèi)品，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》范圍要寬泛的多，食品消費(fèi)只是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的一個特別法，我國的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定是雙倍賠償，《食品安全法》規(guī)定是十倍賠償，它比較特殊。在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中消費(fèi)者可直接要求經(jīng)銷商賠償，然后經(jīng)銷商找廠家進(jìn)行追償，在法律里面這叫先行賠付，在《食品安全法》中沒有直接規(guī)定這一項。并且《食品安全法》對生產(chǎn)者和經(jīng)銷商賠償?shù)囊?guī)定有所不同，食品安全法中規(guī)定：食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的，消費(fèi)者可直接向生產(chǎn)者要求十倍賠償，這是有法可依的。《食品安全法》對經(jīng)銷商的規(guī)定是：銷售明知產(chǎn)品不符合標(biāo)準(zhǔn)的按照十倍賠償。對于消費(fèi)者來說在追償時是對銷售商還是生產(chǎn)者，兩邊舉證方式不同，難度就不一樣，消費(fèi)者很難舉證銷售商銷售明知不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品，經(jīng)銷商在檢查食品上貨情況時只會去檢查相關(guān)手續(xù)是否齊全。

由于我國《食品安全法》是站在管理的角度去立法，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是站在消費(fèi)者的角度立法，由于立場不同，所以在某些規(guī)定上會存在區(qū)別。如果都從消費(fèi)這角度出發(fā)，應(yīng)該考慮的是讓消費(fèi)者維權(quán)方便，讓生產(chǎn)商生產(chǎn)的產(chǎn)品更加衛(wèi)生。

《中國新時代》：國外食品安全出現(xiàn)問題，都會給企業(yè)致命的打擊，中國蒙牛集團(tuán)發(fā)表公開致歉信并銷毀有問題產(chǎn)品，然后就沒有下文了，這樣的做法是否符合法律程序？

王洪林：在這個問題上法律沒有明確規(guī)定。在我看來食品安全出現(xiàn)問題首先應(yīng)該向消費(fèi)者致歉，產(chǎn)品銷毀時應(yīng)該有第三方機(jī)構(gòu)作為見證，問題產(chǎn)品銷毀后有關(guān)部門對其他的產(chǎn)品再進(jìn)行一次追查，然后根據(jù)食品安全法對生產(chǎn)廠家進(jìn)行處罰，這樣才能夠增加消費(fèi)者對產(chǎn)品的信任度，也是比較合理的一個程序。目前蒙牛是在無第三方見證的情況下把問題牛奶銷毀了，也沒有向消費(fèi)者說明下一步的質(zhì)量監(jiān)管怎么做，所以在我看來這是一種缺少企業(yè)社會責(zé)任的體現(xiàn)。當(dāng)然對于企業(yè)內(nèi)部的管理信息，消費(fèi)者是無權(quán)獲知的，但是監(jiān)管部門有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和管理，目前為止相關(guān)部門還沒有針對這個問題進(jìn)行公開說明。

如果這批牛奶流向市場并造成損害，那么相關(guān)人員就應(yīng)該負(fù)刑事責(zé)任了。盡管沒有流向市場，質(zhì)監(jiān)部門也應(yīng)根據(jù)食品安全法對它進(jìn)行處罰，目前來說只是把黃曲霉毒素M1超標(biāo)的這一批牛奶銷毀，并沒有公布處罰情況，從這個角度來說我認(rèn)為是不合適的。

公司內(nèi)部的質(zhì)量監(jiān)測和檢測是有流程的，蒙牛沒有做到，說明蒙牛內(nèi)部的質(zhì)量監(jiān)控環(huán)節(jié)是有漏洞的。根據(jù)食品安全法，有關(guān)部門應(yīng)該對其進(jìn)行處罰。

《中國新時代》：從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來看，商家要追求利益最大化，中國怎樣實現(xiàn)食品安全又避免損害到商家的利益？

王洪林：企業(yè)利益和食品安全管理從根本上來說是一致的，不存在矛盾，目的都是為了給社會提供優(yōu)良的產(chǎn)品和服務(wù)，但在一些具體階段、環(huán)節(jié)、情形下二者利益會產(chǎn)生區(qū)別。為了保證食品安全并維護(hù)商家利益，我認(rèn)為需要做到以下幾點(diǎn)：

第一，加強(qiáng)企業(yè)道德和社會責(zé)任感培養(yǎng)。我國大多數(shù)企業(yè)目前都處于生存發(fā)展的初始階段，目標(biāo)都是擴(kuò)大市場，增加利潤，提高核心競爭力。企業(yè)道德、社會責(zé)任感普遍不強(qiáng)，與歐美企業(yè)相比，我國企業(yè)在企業(yè)道德感、社會責(zé)任感建設(shè)方面還存在差距。我們從蒙牛的發(fā)展歷程可以看出來，蒙牛自公司成立以來，依賴突出營銷策略，大肆廣告宣傳，市場份額不斷擴(kuò)張，逐年遞增，企業(yè)逐年發(fā)展壯大，三聚氰胺事件出來之后發(fā)展才略微收斂了一些。但蒙牛在突出營銷的同時，并沒有把消費(fèi)者的利益放在第一位，也沒有把企業(yè)的社會責(zé)任放在第一位。

第二，進(jìn)一步完善立法。食品安全問題產(chǎn)生的根源在于食品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各環(huán)節(jié)都在爭取利益的最大化，從而導(dǎo)致偽劣食品充斥市場，必須通過法律手段對食品生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，并通過法律的制裁懲罰和激勵指引作用，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者朝著有利社會、有利消費(fèi)者、有利企業(yè)的方向發(fā)展，要改變我國過去立法單純從保護(hù)企業(yè)發(fā)展的角度進(jìn)行食品安全管理的做法。以前由于中國企業(yè)多為國企、且企業(yè)處于原始積累階段，所以監(jiān)管主要是站在保護(hù)企業(yè)的立場，食品安全出現(xiàn)問題，對企業(yè)處罰時，罰金是企業(yè)可以接受的，盡管出發(fā)點(diǎn)是好的，但是企業(yè)的思想就麻痹了。

第三，加強(qiáng)執(zhí)法。立法的目的是為了執(zhí)行，有法不執(zhí)還不如不立法，執(zhí)法的好壞才是食品安全管理的關(guān)鍵所在。我國目前的執(zhí)法存在地方保護(hù)主義和執(zhí)法不力的問題。為此有必要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，建立一支有法治有信仰的執(zhí)法隊伍，排除執(zhí)法障礙。這次蒙牛乳業(yè)（眉山）有限公司出現(xiàn)的質(zhì)量問題，就是由外地的質(zhì)監(jiān)部門查出來的，這樣的執(zhí)法形式是值得推廣的，這可以避免地方保護(hù)主義。只有執(zhí)法的問題解決了，才能使人們對法律產(chǎn)生信仰和尊重，無論是生產(chǎn)者和消費(fèi)者才會對法律寄予厚望，才會在日常生產(chǎn)經(jīng)營活動中守法。

第四，加強(qiáng)對食品產(chǎn)業(yè)鏈源頭的治理。我國食品安全問題最嚴(yán)重的地區(qū)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，而食品問題源頭也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，所以必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的食品管理。目前國家正在研究土地流轉(zhuǎn)的政策措施，個別地方開始頒發(fā)土地權(quán)屬證書，便于農(nóng)民買賣租賃土地，建立土地流轉(zhuǎn)制度，使得農(nóng)民有自主買賣租賃土地的權(quán)利，有利于農(nóng)業(yè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)。另外一點(diǎn)，國家正在加強(qiáng)產(chǎn)品的管理，整個食品可追溯系統(tǒng)也需要快速建立起來，同時農(nóng)產(chǎn)品保險也需加大資金扶持。

第五，加強(qiáng)食品企業(yè)的內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控。內(nèi)控制度是一個企業(yè)的核心，企業(yè)必須建立可行的、現(xiàn)實的、完善的內(nèi)部質(zhì)量控制措施，不斷自查，加強(qiáng)管理。企業(yè)質(zhì)量不能只靠監(jiān)管部門抽查，企業(yè)自我完善監(jiān)控才能夠保證售出的產(chǎn)品質(zhì)量可靠。

第六，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，目前我國的食品消費(fèi)者維權(quán)從法律程序來說是有欠缺的，反而不如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》方便，應(yīng)該讓消費(fèi)者維權(quán)更加便利，建立有利于消費(fèi)者維權(quán)的制度，更能有效打擊假冒偽劣次等產(chǎn)品，例如消費(fèi)者投訴后，立即就會有相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查，如果真有問題，可以對消費(fèi)者進(jìn)行獎勵，以此增加消費(fèi)者維權(quán)的積極性。