新型城市化進程中的社會管理體制創(chuàng)新研究

□ 王敏敏（廣州行政學(xué)院 公共管理教研部，廣東 廣州510070）

在傳統(tǒng)的城市化道路發(fā)展到一定階段，各種矛盾日益顯現(xiàn)的情況下，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，走新型城市化道路成為一個必然的選擇。正確把握以促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展為主線的政府社會管理職能，不斷改進創(chuàng)新的趨勢，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局，形成具有一定實踐意義的創(chuàng)新思路與政策系統(tǒng)，是推進新型城市化發(fā)展的必由之路。

一、社會管理體制創(chuàng)新是新型城市化發(fā)展的需要

新型城市化發(fā)展道路是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，這一新的城市化發(fā)展模式，必然需要與之相對應(yīng)的社會管理體制，新型城市化條件下的社會管理體制與一般城市化條件下的社會管理體制必然有所不同，這種不同體現(xiàn)在創(chuàng)新的社會管理體制上，就是必然性、全面性、特殊性三重特征。

（一）新型城市化發(fā)展的新模式要求社會管理體制創(chuàng)新

以工業(yè)化快速擴張而帶動的城市化，是世界各國城市化的主要模式，這一模式的城市化具有明顯的不完整性特點。由于片面強調(diào)工業(yè)化快速發(fā)展的需求，城市的規(guī)模、形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)等配置，都不能滿足“后工業(yè)化”時代社會本身發(fā)展的需要，這就必然存在一個“再城市化”或者“深度城市化”的過程。因此，必須順應(yīng)新型城市化趨勢，加快城鄉(xiāng)一體的建設(shè)步伐，加速建設(shè)按照新的模式、新的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代化城市，包括經(jīng)濟形態(tài)和社會規(guī)制的并軌，實現(xiàn)“農(nóng)民工市民化”、“空間布局合理化”、“基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端化”、“城市管理精細化”、“土地利用集約化”的城市化模式。這就必然要求對現(xiàn)有的制度安排，特別是對原先相對薄弱的社會管理體制進行積極的創(chuàng)新。

（二）新型城市化的全面性要求社會管理體制創(chuàng)新

經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是一個區(qū)域乃至國家發(fā)展的基本規(guī)律。從中國不同城市實踐的歷程看，社會管理體制改革具有漸進性，經(jīng)歷了“單一政府規(guī)制”、“分級管理改革”、“社會管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換”、“公共服務(wù)改革”四個階段。社會管理體制改革越來越呈現(xiàn)出全面性的特點。這種全面性突出表現(xiàn)在服務(wù)型政府、社會保障、公共政策、社會團體、政社關(guān)系等各個層面。這種漸進性與全面性，必將同時高度濃縮于新型城市化發(fā)展的進程中，全面影響到城市管理體系與社會發(fā)展體系的建設(shè)，促使城市管理者在更加注重解決民生問題的和諧發(fā)展要求下，積極推進社會管理體制創(chuàng)新。

（三）新型城市化的特殊功能要求社會管理體制創(chuàng)新

推進社會管理體制創(chuàng)新的特殊性，是由城市當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的階段特征所決定的，主要體現(xiàn)為：經(jīng)濟社會發(fā)展主要動力的雙重性、城市化目標(biāo)與過程的差異性和建立城區(qū)管理體系的復(fù)雜性。推進社會管理體制創(chuàng)新的最終目標(biāo)，是實現(xiàn)一整套基本與新型城市化一致的社會管理體制。但形成這樣的體制必然是一個動態(tài)的過程，特別是當(dāng)前需要結(jié)合“三性合一”（必然性、全面性、特殊性）的特點，更多地從解決現(xiàn)實突出問題的角度提出切實可行的重點方案。這就意味著，新型城市社會管理體制對主體結(jié)構(gòu)的要求更加具體細化，對制度體系建設(shè)的要求是更加實在和可兌現(xiàn)，在運作機制中的要求是盡量“到邊到底”全覆蓋，對社會設(shè)置創(chuàng)新的要求是根據(jù)具體問題不斷豐富。這些要求顯然是現(xiàn)行體制難以實現(xiàn)的，只有進行創(chuàng)新社會管理體制才有出路。

二、社會管理體制創(chuàng)新的基本要求

以開放、協(xié)商、參與和合作的理念，基于公正公平、公共利益優(yōu)先和公共認同等原則，通過增強社會多元主體的責(zé)任性、合作性、協(xié)商性和互動性來全面推進社會管理。

(一)確立以人為本的社會管理理念

以人為本就是要以實現(xiàn)人的發(fā)展為目標(biāo),從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展,不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求,切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益,使發(fā)展的成果惠及全體人民。社會管理主要是圍繞人的需求展開的，只有在社會管理中堅持以人為本，突出為民的宗旨、利民的原則、便民的需要，才能實現(xiàn)社會對人的主體地位的確認、對人的權(quán)益的尊重，才能促使人民群眾增強社會責(zé)任感，實現(xiàn)人與社會的良性互動。

以人為本是我們黨群眾路線的具體體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的誕生、黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭都是以讓工農(nóng)勞苦大眾得解放、當(dāng)家做主為宗旨，并在長期斗爭中形成了充分體現(xiàn)毛澤東思想精髓的相信群眾依靠群眾的群眾路線。中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他任何政黨的一個顯著標(biāo)志就是和最廣大人民群眾建立最密切的聯(lián)系，全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾。以胡錦濤為總書記的黨中央，確立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，是對我國傳統(tǒng)愛民親民思想文化精華的繼承，與我們黨一貫倡導(dǎo)奉行的群眾路線一脈相承，是馬克思主義中國化的最新理論成果。當(dāng)前形勢下，我們必須深刻理解這一理論的科學(xué)內(nèi)涵，并結(jié)合新型城市化發(fā)展特征及要求，自覺運用到促進社會和諧發(fā)展中來。

（二）重塑政府施政的理念

政府部門要加大改革力度，真正形成“小政府、大社會”的管理格局。該政府管的要管好，不該政府管的要讓社會去管，實現(xiàn)良性互動，只有這樣，我們的社會才有競爭力。在市場經(jīng)濟體制下，市場是社會資源的基礎(chǔ)性配置方式，處理主導(dǎo)和優(yōu)先地位，因而政府的活動應(yīng)適應(yīng)國家與社會適當(dāng)分離的要求，主要限于公共事務(wù)領(lǐng)域，承擔(dān)維護公共安全、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配、維護市場公平競爭、保護公民權(quán)利等。重塑政府施政的理念，就是要提高政府對社會需求和公民訴求的回應(yīng)性，實現(xiàn)政府以經(jīng)濟建設(shè)為主到以公共服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變，塑造“小政府，大社會”、“小政府，大服務(wù)”、“小政府，大保障”的政府施政理念。

(三)樹立社會多元、主體平等、民主參與的理念

社會主體的多元化要求樹立多元的、民主的、合作的意識形態(tài)式的公共治理理念，它拋棄傳統(tǒng)公共管理的壟斷和強制性質(zhì)，強調(diào)政府、企業(yè)、團體和個人的共同作用，強調(diào)社會和社會組織自身的發(fā)展和完善，承認、保護和促進自主性社會的形成，要求公眾平等民主參與，在充分發(fā)揮各級政府作為社會管理核心組織的基礎(chǔ)上,調(diào)動全社會的參與積極性、提高社會自治與自我服務(wù)能力。要深化社會組織管理體制的改革，培育發(fā)展和規(guī)范社會組織，創(chuàng)新人民團體的活動方式，構(gòu)建樞紐型社會組織體系。加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政府行業(yè)管理、社會生活事務(wù)管理等職能向具有資質(zhì)條件的社會組織轉(zhuǎn)移，充分調(diào)動社會組織參與社會管理和公共服務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，逐步做到“放得下、接得住、管得好”。

三、加強社會管理體制創(chuàng)新的途徑

社會管理創(chuàng)新是一個復(fù)雜的、綜合的系統(tǒng)，要真正實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，就必須從社會管理的價值取向上更新社會管理理念，通過創(chuàng)新社會管理的方式方法，形成、改進社會管理的機制和制度，從而建立社會管理創(chuàng)新系統(tǒng)。

（一）從物本型社會管理向人本型社會管理轉(zhuǎn)型

重“管”輕人、重“穩(wěn)”輕人、重“績”輕人、重“利”輕人是傳統(tǒng)的社會管理體制的特征。有關(guān)這種轉(zhuǎn)變，帕累托準(zhǔn)則可以是一個比較好的說明。帕累托準(zhǔn)則由帕累托原則和帕累托最優(yōu)兩個概念構(gòu)成。帕累托原則，就是資源配置從一種狀態(tài)變到另外一種狀態(tài)，至少應(yīng)該使一個人的福利變好而又不使其他任何人的福利變壞。由帕累托原則出發(fā)，可以定義資源配置的帕累托最優(yōu)：資源配置達到了這樣一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下不論進行怎樣的調(diào)整，若不使一部分人的福利水平降低的話，就不可能使另一部分人的福利水平獲得提高。帕累托最優(yōu)表明了資源配置的一種均衡狀態(tài)。從理論上說，經(jīng)過不斷的帕累托改進，資源配置最終會實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。帕累托原則可以作為公共管理改革是否為創(chuàng)新的評判準(zhǔn)則，關(guān)鍵在于帕累托原則的鮮明特征。個人福利水平的價值判斷和加總是帕累托準(zhǔn)則的第一個特征。帕累托準(zhǔn)則建立在社會總體福利水平比較的基礎(chǔ)上。而在考慮社會福利水平時，它是建立在個人的價值判斷基礎(chǔ)上的，即個人主義的福利原則：在比較不同社會狀態(tài)下的福利水平差異時，只有個人才知道自己的偏好因而只有個人才能判斷哪種狀態(tài)的福利水平更高。這一限制性條件表明，公共管理改革時，應(yīng)該盡可能地使利益相關(guān)者有充分的機會表達自己的判斷，并將這種判斷作為改革的一種決定因素，而不能只由某些人代為判斷和作出決定?？梢?，帕累托準(zhǔn)則要求一切創(chuàng)新活動都要圍繞著提高人的福利方向進行。

要創(chuàng)建真正的體現(xiàn)人本型的管理模式，各項管理措施都要以人為根本目的，把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點和落腳點，促進人的全面發(fā)展。為此，要營造“以人為本”的人文氛圍，加強宣傳，正本清源，增強社會管理的“人本”意識；要推進制度創(chuàng)新，重點是就業(yè)制度、收入分配制度、社會保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等同人民的生存和發(fā)展息息相關(guān)的制度，努力做到群眾安居樂業(yè)，社會公正公平；要拓寬“以人為本”的溝通渠道，形成能夠全面表達社會利益、有效平衡社會利益、科學(xué)調(diào)整社會利益的利益協(xié)調(diào)機制和矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立強有力的維護群眾權(quán)益機制；要構(gòu)建“以人為本”的保障體系，增強群眾的維護自身利益的能力，規(guī)范政府部門社會管理權(quán)力行使。

（二）從行政型社會管理向“法治型”社會管理推進

代理理論表明，在信息不對稱情形下，最有效率的機制或合約必須滿足激勵相容性要求。激勵相容性概念最初由赫維茨提出。赫維茨認為，在信息不對稱情形下，如果讓參與人報告自已的真實類型(如偏好、能力高與低等)是一個占優(yōu)策略，必須要滿足激勵相容性條件。邁耶森證明，一個滿足激勵相容性條件的機制，必定是一個直接的真實顯示機制，因而也就證明了在信息不對稱情形下，只要滿足激勵相容性條件，那么每個代理人選擇報告自己的真實類型就是一個最優(yōu)策略。

要進一步建立和完善社會管理領(lǐng)域的各項規(guī)章制度，重點是建立健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民利的決策機制，構(gòu)建有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)受監(jiān)督、違法受追究的監(jiān)督機制，創(chuàng)建社會治安綜合治理工作機制、社會預(yù)警機制、突發(fā)事件應(yīng)急機制和社會動員機制、維護公共安全的有效機制等，以制度推進社會管理規(guī)范性和穩(wěn)定性，促進社會管理工作規(guī)范化、程序化、制度化。推進政府主導(dǎo)型社會管理為民主型社會管理，建立起民主化的決策機制，健全公眾參與機制，保證群眾對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策的參與，充分發(fā)揮基層民主自治在社會管理中的作用。

（三）從強制型社會管理向自覺型社會管理演化

基德蘭德和普雷斯科特的時間一致性模型表明，政府如果追求短期目標(biāo)，從事短期行為，那么，一方面，本質(zhì)上政府的公共政策會隨政策制訂者的變化、隨其主觀意志或其偏好而變動，社會行為者失去對公共行為的應(yīng)有預(yù)期，不得不在公共各種可能行為中進行猜測，人們感到公共政策失去了穩(wěn)定社會行為規(guī)則作用；另一方面，公共管理規(guī)則隨意變動，會在社會中產(chǎn)生公共管理規(guī)則不可信的心理態(tài)勢。這兩種結(jié)果必然導(dǎo)致政府失去信譽而使其政策無效，從而導(dǎo)致公共政策失去合乎理性和整個社會資源配置的無效率。要從根本上改變傳統(tǒng)的“命令型”、“強制型”的社會管理方式，更多地探索和使用間接、協(xié)商、選擇的方式，注重公眾參與。通過宣傳和教育，激發(fā)群眾學(xué)習(xí)政策法規(guī)和時事形勢的主動性，逐步改變?nèi)说乃季S模式和行為方式。充分發(fā)揮街道的主導(dǎo)作用，鼓勵和促進各社會團體、組織和社會公眾廣泛參與社會管理，使人們自覺、自愿地參與管理，服從管理。

（四）從重管理輕服務(wù)向管理服務(wù)并重轉(zhuǎn)變

西托夫斯基認為，判斷公共管理改革或公共政策的福利效應(yīng)，不能只從一個方向進行檢驗，而應(yīng)從兩個方向進行檢驗，即順向檢驗和逆向檢驗，而且只有雙向檢驗的結(jié)果一致時，才能得出公共管理改革或公共政策的福利效應(yīng)。如果順向檢驗與逆向檢驗的結(jié)果相矛盾，則得不到這些公共管理改革的任何確定的福利效應(yīng)。即：假設(shè)公共管理有兩種狀態(tài)，分別是A和B。假如公共管理由A到B，這是一種改革。改革實施后，社會福利的變動符合卡爾多補償原則或?？怂寡a償原則；現(xiàn)在反過來，公共管理實施改革，由狀態(tài)B改革到狀態(tài)A，社會福利的變動同樣符合卡爾多補償原則或?？怂寡a償原則。則由A到B的這種改革就是一種“偽創(chuàng)新”。如果由B到A后，社會福利變動不符合卡爾多補償原則或?？怂寡a償原則，則由A到B的改革，才是社會福利水平增進的改革，這才是公共管理的真正創(chuàng)新。

社會領(lǐng)域既需要管理，同時也需要強化服務(wù)。在社會事業(yè)發(fā)展中，要強化服務(wù)意識，克服重管理、輕服務(wù)的現(xiàn)象，做到既重管理又強化服務(wù)，把管理融入服務(wù)中，把服務(wù)貫穿于管理中，讓群眾從管理與服務(wù)中真正感受到實惠。為此，一要明確街道在社會服務(wù)中的主要責(zé)任，對于企業(yè)和民間機構(gòu)不能或不愿提供的公共服務(wù)，要重點供給；二要通過建立新型的社會化公共服務(wù)體系，提高街道公共服務(wù)的效率和水平，更好地滿足人們對公共服務(wù)的需求，減少社會矛盾的發(fā)生；三要通過不斷擴大公共服務(wù)區(qū)域的覆蓋范圍，加大對農(nóng)村和流動人口的服務(wù)力度，消除城鄉(xiāng)之間、流動人口與本地人口之間在公共服務(wù)上的差距；四要加強對社會管理和社會服務(wù)的有效監(jiān)管，確保管理和服務(wù)的有效性和規(guī)范性。

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