美國公共信息服務(wù)的用戶付費(fèi)制度分析

●朱 榕（鄭州大學(xué) 圖書館，鄭州 450001）

在公共信息資源管理領(lǐng)域，用戶付費(fèi)制度是指用戶在消費(fèi)公共部門提供的信息產(chǎn)品和信息服務(wù)時，按照國家政策或者公共部門的內(nèi)部規(guī)章支付費(fèi)用。用戶付費(fèi)制度被各國公共信息資源管理政策所廣泛認(rèn)可與采用，其核心是價格機(jī)制和定價策略。研究表明，“定價”是影響與阻礙公共信息開發(fā)利用的主要因素之一。用戶付費(fèi)制度所關(guān)注和所要安排的關(guān)鍵內(nèi)容就是要解決信息產(chǎn)品與信息服務(wù)的定價問題。比較而言，美國公共信息資源管理用戶付費(fèi)制度實施效果顯著，富有特色，具備典型性和代表性。美國的做法與經(jīng)驗可以為我國發(fā)展公共信息事業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒。

1 美國公共信息服務(wù)用戶付費(fèi)制度的理論基礎(chǔ)

美國公共信息服務(wù)用戶付費(fèi)制度包括兩大部分的內(nèi)容，即公益性服務(wù)收費(fèi)制度與商業(yè)性服務(wù)收費(fèi)制度，分別針對“原始公共信息”服務(wù)和“增值公共信息”服務(wù)，相應(yīng)地收費(fèi)的主體劃分成公共部門與私營部門兩大類型。這兩種收費(fèi)制度的確立源于不同的國家信息資產(chǎn)管理觀念和立法動機(jī)。

“公共信息為全民所有”是美國公共部門信息資源管理的基本精神與立法基礎(chǔ)。美國憲法就有“公共信息資源是全民財產(chǎn)”的明確規(guī)定，而且在相關(guān)法律法規(guī)中得到了更加深入的闡述。比如，1990年，美國《公共信息準(zhǔn)則》指出，公共信息為人民所有，經(jīng)信托交給政府持有使用，除非受到法律的限制供應(yīng)，任何人可以自由使用。在這種理念支配下，美國聯(lián)邦、公共信息資源的利用采取了“免費(fèi)”的、“無限制”的、“完全開放”政策，表現(xiàn)了信息供給的極大福利化，其精髓是將公共信息視作一種公共物品，即使公共信息服務(wù)具有差異化和增值性特征，但是仍然應(yīng)以滿足社會成員的公益需求為前提。［1］又比如，1995年，美國《文書削減法》強(qiáng)調(diào)，公共部門都應(yīng)該確保公眾能夠及時和公平獲取機(jī)構(gòu)的公共信息。

然而，公共信息服務(wù)是需要經(jīng)費(fèi)支持的，“免費(fèi)”并非絕對“無償”，對特定情形下的公共信息服務(wù)可以進(jìn)行低收費(fèi)，或者稱之為“邊際成本收費(fèi)”。這是因為，公共信息資源盡管是社會的共同資產(chǎn)，屬于公共產(chǎn)品與服務(wù)的組成部分，但并非純公益性服務(wù)，具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，存在著適度收費(fèi)的合理性。為了確保邊際收費(fèi)制度的貫徹實施，美國聯(lián)邦采取了一系列的調(diào)控措施。比如，《公共信息準(zhǔn)則》規(guī)定，聯(lián)邦政府不應(yīng)該允許公共部門隨意亂收費(fèi)。美國《版權(quán)法》規(guī)定，聯(lián)邦公共部門信息屬于社會財富，不得享有版權(quán)。美國眾議院在一份報告中認(rèn)為“該項規(guī)定的目的是要把美國聯(lián)邦公共部門的所有作品，無論是發(fā)表的還是未發(fā)表的，都置于公有領(lǐng)域，以有利于公眾自由獲得和利用?，F(xiàn)在，“收費(fèi)僅僅是一個提高內(nèi)在效率的工具，而非以贏利為動機(jī)”已經(jīng)成為美國公共信息服務(wù)的最重要的準(zhǔn)則。

鼓勵私營部門對公共信息的商業(yè)化開發(fā)是美國實行“免費(fèi)”和“邊際成本收費(fèi)”制度的另一個目的。其一，商業(yè)化開發(fā)可以對公共信息的需求與供給進(jìn)行調(diào)節(jié)，優(yōu)化公共信息資源的流動和配置；其二，可以防止國家財政對公共信息服務(wù)無目的福利化補(bǔ)貼與資助對社會造成的不公平；其三，可以開展信息產(chǎn)品的差異化生產(chǎn)和個性化服務(wù)，減少信息資源的短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象；其四，可以增加公共部門的財政收入，維持公共信息服務(wù)活動的正常開展。［2］“公私競爭性合作”是美國公共信息資源商業(yè)化開發(fā)的主流模式，其特點(diǎn)是公共部門只從事免費(fèi)的公益性的公共信息服務(wù)，不搞商業(yè)性的公共信息資源增值開發(fā)，而是通過各種優(yōu)惠政策或者特許經(jīng)營的形式把這項任務(wù)交給私營部門來完成。私營部門享有投資收益權(quán)，采取用戶付費(fèi)的方式收回成本，獲得投資回報。

“公私競爭性合作”模式中，政府并非用納稅人的錢來購買私營部門的服務(wù)，而是用特殊的政策和經(jīng)濟(jì)杠桿，吸收社會資源來完成公共部門無法完成的任務(wù)。公共部門與私營部門之間的關(guān)系以合作為主，競爭為次，是競爭性合作關(guān)系，私營部門在公共信息資源商業(yè)化開發(fā)中占有主導(dǎo)地位，而且這種地位受到國家政策的保障。［3］《美國國家信息基礎(chǔ)設(shè)施：行動計劃》（NII）指出，美國國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將主要由私營機(jī)構(gòu)投資興建和經(jīng)營管理，政府只起到政策引導(dǎo)與監(jiān)督管理的功能。美國《A-130通告——聯(lián)邦信息資源管理》則詳細(xì)闡述了公共部門、私營部門之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮私營部門在公共信息服務(wù)中的作用。《文書削減法》關(guān)于禁止公共部門對公共信息的再銷售與再傳播征收費(fèi)用和版稅的規(guī)定，也減少了公共部門與私營部門在信息增值服務(wù)領(lǐng)域的競爭，促進(jìn)了私營部門對公共信息的增值加工和轉(zhuǎn)售活動的開展。

2 美國公共信息服務(wù)用戶付費(fèi)制度的主要規(guī)定

1966年，美國在國際上頒布了第二次世界大戰(zhàn)后的第一部信息公開法——《信息自由法》。這部法律首倡了“以公開為原則，不公開為例外”的立法思想，給信息公開制度帶來了革命性的變化，不僅奠定了美國政府信息再利用最重要的法律基礎(chǔ)，而且成為國際信息公開立法的樣板。按照《信息自由法》的規(guī)定，信息公開分為“主動公開”與“申請公開”兩種形式。1986年，《信息自由法》的修訂涉及到信息公開的收費(fèi)問題，對政府部門主動公開的信息的獲取不收費(fèi)，而對依用戶申請公開的信息采取收費(fèi)制。

政府部門主動公開的信息，包括在《聯(lián)邦政府公報》上公布的信息、政府部門自動公開供公眾查閱和復(fù)制的文件以及在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的信息。主動公開的信息范圍包括：政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，功能運(yùn)轉(zhuǎn)和作出決定的程序與方法；由法律授權(quán)而制定的普遍適用性實體規(guī)章，以及政策說明和解釋；規(guī)章的修訂與廢除；案件裁決所作出的最終裁定意見；由政府部門制定并通過但沒有在《聯(lián)邦政府公報》上發(fā)表的政策說明和解釋；政府工作人員手冊與發(fā)給政府工作人員并影響到公眾的指示等。

●申請信息公開的收費(fèi)原則由聯(lián)邦管理與預(yù)算局制定，政府部門在此原則下確定具體的收費(fèi)及減免標(biāo)準(zhǔn)。按照規(guī)定，政府部門要制定詳細(xì)的收費(fèi)規(guī)章，向社會公布?！缎畔⒆杂煞ā分贫ǖ氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和減免原則是：［4］

（1）為商業(yè)用途的，收費(fèi)應(yīng)以檢索、復(fù)制和審查文件的合理費(fèi)用為標(biāo)準(zhǔn)；

（2）非商業(yè)用途的學(xué)術(shù)或科研目的，由教育、非商業(yè)性科研機(jī)構(gòu)或者新聞單位的代表提出的，只收取復(fù)制的合理費(fèi)用；

（3）不屬于以上兩項的（既非商業(yè)目的，也非學(xué)術(shù)和科研目的），收取檢索和復(fù)制的合理費(fèi)用；

（4）如果提供文件可能有助于公眾對政府活動或運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的理解而有利于公眾，而且主要不是服務(wù)于申請人的商業(yè)目的，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)或降低收費(fèi)；

（5）檢索、復(fù)制及審查文件的費(fèi)用以成本費(fèi)為限；

（6）如果處理收費(fèi)的費(fèi)用和日常收費(fèi)的數(shù)額相等或大于日常收費(fèi)的，不得收費(fèi)；

（7） 對 （2） 和 （3） 類用途的收費(fèi)，檢索前2小時和復(fù)制的前100頁不收費(fèi)；

（8）政府部門不得預(yù)先收費(fèi)，除非該申請人以前曾經(jīng)未及時付費(fèi)，或者預(yù)計該費(fèi)用超過250美元的。

● 《A-130通告——聯(lián)邦信息資源管理》規(guī)定：

（1）政府部門應(yīng)避免對公眾再利用、再銷售或再分發(fā)聯(lián)邦信息產(chǎn)品設(shè)定限制或規(guī)章，包括收取費(fèi)用或版稅；

（2）對用戶使用信息產(chǎn)品所收取的費(fèi)用應(yīng)保持在補(bǔ)償信息分發(fā)成本的水平上，而不能超出；

（3）政府部門必須將最初收集和處理信息的有關(guān)成本排除在收取的費(fèi)用之外。

●該政策的例外情況是：

（1）當(dāng)法律要求與本政策不一致時；

（2）當(dāng)政府部門收集、處理和分發(fā)信息是為了特定群體的利益，而超出了公共利益時；

（3）當(dāng)認(rèn)定較高的費(fèi)用會阻礙政府部門職能正常行使的一個重要障礙時，政府部門可以規(guī)定用戶收費(fèi)少于分發(fā)成本；

（4）當(dāng)聯(lián)邦管理與預(yù)算局判定某一例外是正當(dāng)之時。

美國《文書削減法》亦規(guī)定，禁止公共部門對公共信息的再銷售與再傳播征收費(fèi)用或者版稅；禁止公共部門收取超過傳播成本的費(fèi)用。

從上述規(guī)定可知，由美國公共部門在公共信息服務(wù)中直接實施的收費(fèi)行為以“成本補(bǔ)償”為標(biāo)準(zhǔn)，但并不傾向于所有的成本補(bǔ)償，而是按照申請者的身份、使用目的分別確定的，同時規(guī)定了減免費(fèi)用的相關(guān)情形。但是，這些規(guī)定的法律效力原則上并不自然延伸到地方層面的公共部門，地方政府可以自行制定不同于聯(lián)邦政府的信息公開收費(fèi)政策，收取超過成本的費(fèi)用。

1990年，美國貿(mào)工部DTI編輯出版的報告《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》確定了政府部門和私營部門之間的信息交易原則：對于已經(jīng)形成了市場價格的信息，政府部門可以按市場價格向私營部門出售；對于那些尚未形成市場價格的信息，政府部門在最初提供給私營部門時可以只收取信息成本，此后信息價格會逐漸上升，直到一個完全的市場價格形成。按照規(guī)定，公共信息的增值產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)，政府部門不直接參與，由私營部門投資完成；對于可以由私營部門提供的信息服務(wù)，政府部門不應(yīng)在非商業(yè)化的基礎(chǔ)之上再提供類似服務(wù)。這些規(guī)定是對私營部門利益的極大保護(hù)。私營部門對公共信息進(jìn)行增值開發(fā)后的信息產(chǎn)品及其服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按市場機(jī)制調(diào)節(jié)，受到國家政策的調(diào)控。

3 關(guān)于我國公共信息服務(wù)用戶付費(fèi)問題的思考

美國公共信息服務(wù)用戶付費(fèi)制度反映了其國家財富的運(yùn)作方式與管理觀念，即推動信息資源的最大程度的利用，實現(xiàn)整體的社會利益和經(jīng)濟(jì)利益的最大化。這種制度有效促進(jìn)了公共信息資源的開發(fā)，降低了信息獲取的成本，滿足了公益性需求。相比之下，美國部分地方政府在公共信息服務(wù)中的高收費(fèi)政策，卻往往半途夭折，原因在于收費(fèi)的執(zhí)行費(fèi)用和相關(guān)成本（包括法律成本）較高，抵消了收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)效益。比如，馬里蘭州自然資源部從1992年開始許可私營部門地理數(shù)據(jù)。在2002年，該項項目收入約7000美元，為了維持運(yùn)行卻支出了13000多美元，而且銷售額不斷下降。［2］

低收費(fèi)政策還充分調(diào)動了社會力量，尤其是私營部門參與公共信息增值性開發(fā)的熱情，迅速推動了公共信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，對私營部門在公共信息商業(yè)化開發(fā)中主體地位的制度保障，使私營部門得到回報的同時，也使得國家獲得了資金、人才、技術(shù)、設(shè)施等多方面的益處。比如，1953年，美國商務(wù)部就要求停止國營氣象部門的信息服務(wù)，建議私營部門介入氣象信息服務(wù)。至1996年，完成了氣象服務(wù)的私營化改革進(jìn)程。目前，美國擁300多家私營氣象服務(wù)公司，每年營業(yè)額達(dá)4.5億美元，氣象服務(wù)涉及保險金融、能源供應(yīng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、新聞傳媒等領(lǐng)域。又比如，在實施《美國國家信息基礎(chǔ)設(shè)施：行動計劃》（NII）過程中，總投資約4000億美元，但是美國政府只提供了300億美元，其余3700億美元的投資均由私營部門提供。［3］

2008年5月1日，我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，其第二十七條的規(guī)定表明，我國政府信息公開的收費(fèi)實行“邊際成本”的收費(fèi)原則，這與美國的做法是一致的，體現(xiàn)了公共信息服務(wù)的公益性要旨。但是，就國情而言，“邊際成本”收費(fèi)政策在我國的適用性還有值得商榷之處。其一，《條例》沒有區(qū)分申請者身份和利用信息的目的而一概適用“邊際成本”，有失公平原則，也不利于調(diào)動公共部門的積極性，還會造成國家財政的巨大壓力。其二，我國人口眾多，管理難度大，公共信息服務(wù)只收取邊際成本，容易造成信息權(quán)利的濫用和信息資源的浪費(fèi)。

公共信息服務(wù)兼具公共物品和準(zhǔn)公共物品的雙重特征，收費(fèi)與定價是必然涉及的敏感問題?？梢哉J(rèn)為，《條例》規(guī)定的收費(fèi)政策不僅適用于政府部門提供的“原始公共信息”服務(wù)，而且適用于“增值公共信息”服務(wù)。邊際成本收費(fèi)較好地體現(xiàn)了公共信息服務(wù)的公共物品性，但通常只適用于原始公共信息的提供與服務(wù)。對于增值性的公共信息服務(wù)，由于要消耗更多的公共資源，而且并非所有社會成員所必須，如果由全體社會成員分擔(dān)增值性公共信息服務(wù)的成本，就有失公平，這時邊際成本收費(fèi)政策就不再完全合理了。為兼顧原始公共信息服務(wù)和增值公共信息服務(wù)的特殊性，對公共部門直接從事的公共信息服務(wù)的定價策略應(yīng)是邊際成本和差別定價基礎(chǔ)上的最高限價。

對公共信息進(jìn)行商業(yè)性增值開發(fā)，在國家政策指導(dǎo)和調(diào)控下，按照市場機(jī)制對增值信息產(chǎn)品和服務(wù)定價的機(jī)制在我國還沒有得到真正建立，其原因主要是：其一，政府部門本身由于技術(shù)、人才、資金、管理等方面的問題，沒有能力從事公共信息增值性開發(fā)。其二，缺乏調(diào)動社會力量，特別是私營部門進(jìn)行公共信息商業(yè)化增值開發(fā)的政策。況且，許多政府部門的信息資源管理政策形成了對商業(yè)化增值開發(fā)公共信息的阻礙。比如，《氣象資料共享管理辦法》第十條規(guī)定：“除各級氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)共享氣象資料提供工作的單位之外，各級氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的其他單位和個人不得從事或變相從事氣象資料提供工作?！钡谑龡l規(guī)定：“用戶不得有償或無償轉(zhuǎn)讓其從各級氣象主管機(jī)構(gòu)獲得的氣象資料，包括用戶對這些氣象進(jìn)行單位換算、介質(zhì)轉(zhuǎn)換或者量度變換后形成的新資料，以及對其實質(zhì)性加工后形成的新資料?！钡谑臈l規(guī)定：“用戶不得直接將其從各級氣象主近機(jī)構(gòu)獲得的氣象資料，用作向外分發(fā)或供外部使用的數(shù)據(jù)庫、產(chǎn)品或服務(wù)的一部分，也不得間接用作生成它們的基礎(chǔ)?！钡谑鍡l規(guī)定：“用戶從各級氣象主管機(jī)構(gòu)獲得的氣象資料，不得用于經(jīng)營性活動?！保?］

美國公共信息服務(wù)用戶付費(fèi)制度對我國的有益啟示是：其一，我國公共部門不宜直接從事公共信息的商業(yè)化增值開發(fā)，應(yīng)以公益性服務(wù)為主，以邊際成本收費(fèi)為原則。其二，把商業(yè)性增值公共信息服務(wù)交給私營部門去完成。至于私營部門提供的公共信息產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)與定價問題，應(yīng)在國家宏觀政策調(diào)控之下，由市場機(jī)制來解決。比如，在政府價格指導(dǎo)下，通過估算信息生產(chǎn)成本和交易成本，綜合考慮目標(biāo)利潤、消費(fèi)需求和競爭情況進(jìn)行定價。這符合我國信息戰(zhàn)略的總體構(gòu)想?！缎畔a(chǎn)業(yè)“十五”規(guī)劃綱要》就指出，要建立信息資源開發(fā)和有償利用的市場機(jī)制。有許多問題需要解決，包括：對現(xiàn)行政策進(jìn)行修訂，減少私營部門進(jìn)入公共信息服務(wù)市場的障礙；建立相應(yīng)的法律法規(guī)，鼓勵私營部門從事公共信息的商業(yè)化增值開發(fā)和服務(wù)；規(guī)范公共部門與私營部門之間的關(guān)系，創(chuàng)造公平、透明的合作競爭機(jī)制。比如：1990年美國政府在《氣象服務(wù)——私營企業(yè)的角色》的報告里就明確了氣象信息服務(wù)中政府與私營部門的關(guān)系和使命。還要對適合于商業(yè)化增值開發(fā)的公共信息的范圍與類型予以明確界定，比如：氣象信息、法律信息、地理信息、行政許可信息、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計信息、行政管理信息、交通數(shù)據(jù)信息、文化教育和科研信息等。