從行政法和經(jīng)濟法的原理分析政府干預(yù)房價的權(quán)力邊界

李洪建

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

從行政法和經(jīng)濟法的原理分析政府干預(yù)房價的權(quán)力邊界

李洪建

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

由于我國城市人口眾多，城市居民對住房的需求量極大，而房地產(chǎn)的建設(shè)周期和建設(shè)規(guī)模，無法充分滿足住房需求，致使房價持續(xù)上漲。房地產(chǎn)市場的投機行為更加劇了房價過快上漲。政府作為宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟的主體，陸續(xù)出臺了很多政策以穩(wěn)定房價引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。由于政府調(diào)控房地產(chǎn)的政策越來越細致，越來越具體，因此有人認為政府的調(diào)控政策已超越宏觀調(diào)控的范圍。而實際上，政府宏觀調(diào)控的范圍在實施過程中是模糊的。從政府在房價調(diào)控中出現(xiàn)的問題出發(fā)，分析政府在調(diào)控房價方面的權(quán)力邊界。

政府干預(yù)；房價；權(quán)力邊界

房地產(chǎn)市場房價過高的狀況，已經(jīng)嚴重影響到社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。房地產(chǎn)市場的過熱現(xiàn)象，房價的居高不下，導(dǎo)致社會大量資金進入房地產(chǎn)市場，推動房價不斷攀升。炒房、囤房的現(xiàn)象十分嚴重，房屋空置率也在不斷上升。政府作為市場的監(jiān)管者，勢必要對這種不合理的現(xiàn)象進行調(diào)整，但是在政府調(diào)控房價的權(quán)限方面卻存在爭議。

一、政府在監(jiān)管和促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展方面存在的問題

1. 對宏觀調(diào)控缺乏明確目標(biāo)和強大執(zhí)行力

我國政府緊鑼密鼓地出臺了一系列調(diào)控房地產(chǎn)市場的政策，雖然取得了一定的效果，但是距離政府預(yù)期的目標(biāo)還有一段距離。從2003年至今，我國采取的調(diào)控措施包括增加土地供應(yīng)，增加交易手續(xù)，提高按揭貸款利率、利用稅收杠桿、進行輿論引導(dǎo)等等。雖然政府不斷地出臺政策控制房價過快上漲，但是給人的感覺卻是，這些政策不僅未能有效地控制房價上漲，反而越是調(diào)控，房價就越上漲。

在時下的房地產(chǎn)市場狀況下，高房價的主因是住房的供不應(yīng)求的事實和炒房者、投機者投機行為的盛行，以至于出現(xiàn)這樣一種奇怪的現(xiàn)象，即買不起房的人才是真正需要住房的人，這些人占社會人口的大多數(shù)；而買得起房的人也是已有住房的人，這些人購置的房產(chǎn)數(shù)量遠遠超過其住房需求。有些人將政府調(diào)控房地產(chǎn)政策收效不大的原因歸咎于市場需求旺盛和房地產(chǎn)供給的結(jié)構(gòu)性失調(diào)，這是不恰當(dāng)?shù)?。筆者認為，政策的調(diào)控目標(biāo)未能實現(xiàn)不能歸咎于市場，而應(yīng)該歸咎于政策制定的不合理、不嚴厲，或者政策的執(zhí)行力度不夠。在政府依然希望借助房地產(chǎn)行業(yè)來推動經(jīng)濟增長的目標(biāo)追求下，雖然中央政府從穩(wěn)定社會出發(fā)，發(fā)出適當(dāng)抑制房價過快上漲的信號并出臺一些政策，但實際上是一種無奈之舉。政府繼續(xù)保持寬松貨幣政策和財政政策，“房地產(chǎn)業(yè)支柱論”等依然很高調(diào)，這意味著流動性過多、房貸充裕問題難以遏制。造成政府無法義無反顧地將遏制房價功課做足并完全付諸實施，給予市場和社會的政策信號是含混、復(fù)雜、不穩(wěn)定甚至是矛盾的，遏制房價、促進房地產(chǎn)健康發(fā)展面臨來自政府自身的很大阻力。

2. 土地政策是導(dǎo)致房價居高不下和過快上漲的因素

“房地產(chǎn)市場關(guān)系到許多主體的利益，包括政府的稅收和政績、銀行的貸款投向、開發(fā)企業(yè)的利潤等。這些主體在共同利益基礎(chǔ)上聯(lián)合起來形成一個龐大的利益團體，于是政府、商業(yè)銀行、開發(fā)企業(yè)形成了一個聲音，共同推動房地產(chǎn)價格上升，共同積累著房地產(chǎn)泡沫?！盵1]地方政府掌握著批地的權(quán)力，為了增加財政收入，當(dāng)然希望地價越高越好。而地價的攀升導(dǎo)致開發(fā)商的建設(shè)成本增加，這部分成本必然要在房價中體現(xiàn)出來。

3. 未能確立與國情相適應(yīng)的有效的住房供應(yīng)模式

在我國城市化過程中，人口眾多和土地資源相對匱乏成為重要特征。人口在城市的高度集中，導(dǎo)致土地和住房需求的巨大增長。20世紀80年代之前，我國的城市住房供應(yīng)模式主要是單一的行政管理加低租金的福利分房模式，但事實上能夠分到住房的居民數(shù)量很少。20世紀80年代至90年代，房地產(chǎn)業(yè)開始起步，但通過市場解決住房的比例很小。90年代初期，房地產(chǎn)業(yè)開始迅猛發(fā)展，我國的住房供應(yīng)模式漸漸發(fā)生改變，由單一的行政管理加低租金的福利分房模式向低租金加福利分房和少量市場供應(yīng)相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。到2008年，中國取消單位分房制的十年，被稱作房地產(chǎn)業(yè)的黃金十年。在這十年里，中國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，并成為中國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，客觀上促進了城市化的發(fā)展，使城市居民的住房條件得到改善。但是這種單一的市場化為主的住房供應(yīng)模式，造成了當(dāng)下房地產(chǎn)市場面臨諸多問題：房價猛漲、房地產(chǎn)投機猖獗、城市房屋空置率過高、房地產(chǎn)市場吸收了過多的社會投資抑制了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城市大部分居民急需住房但又買不起房，造成政府和社會的壓力過大等等。

二、政府調(diào)控房價的權(quán)力界限分析

現(xiàn)代社會經(jīng)濟需要市場經(jīng)濟自身的調(diào)整機制來維持其有序健康發(fā)展，但是市場體制無法克服其自身的盲目性，在很多情況下，市場體制自身無法有效地自我治理。這就需要政府通過宏觀調(diào)控來引導(dǎo)市場經(jīng)濟的合理良好運轉(zhuǎn)。在政府調(diào)控房價的過程中，必須要處理三種關(guān)系：（1）中央政府與地方政府的權(quán)力劃分關(guān)系；（2）政府與開發(fā)商及銀行的關(guān)系；（3）政府與買房者之間的關(guān)系。

中央政府調(diào)控房價的目標(biāo)在于遏制房價過快上漲，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，滿足群眾的住房需求。行政法的調(diào)整對象是行政關(guān)系。所謂行政關(guān)系是指行政主體行使行政職能和接受行政法制監(jiān)督而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系。而處理政府內(nèi)部的行政關(guān)系也是行政法所要處理的關(guān)系之一。前文已述，地方政府由于掌握批地的權(quán)力，往往會與房地產(chǎn)開發(fā)商及銀行結(jié)成聯(lián)盟，共同推動房價的上漲。因此，中央政府在調(diào)控房價時必然會與地方政府發(fā)生矛盾。但是為了維護宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，中央政府應(yīng)犧牲一部分地方政府的利益，從而起到遏制房價上漲的作用。其具體措施是改變地方政府“以地生財”的現(xiàn)狀，規(guī)范批地流程，增加土地供應(yīng)。

一般認為經(jīng)濟法是國家從整體經(jīng)濟發(fā)展的角度，對具有社會公共性的經(jīng)濟活動進行干預(yù)、管理和調(diào)控的法律規(guī)范的總稱。目前法界權(quán)威認為：經(jīng)濟法具有自己獨立的調(diào)整對象。經(jīng)濟法的調(diào)整對象是指經(jīng)濟法所干預(yù)、管理和調(diào)控的具有社會公共性的經(jīng)濟關(guān)系。國家在經(jīng)濟調(diào)控中所發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系，也屬于經(jīng)濟法的調(diào)整對象。因此，政府在調(diào)控房價方面，其權(quán)限和方式必須在相關(guān)經(jīng)濟法的范圍內(nèi)。一般認為，宏觀調(diào)控是國家對國民經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)與控制。宏觀調(diào)控主要運用價格、稅收、信貸、匯率等經(jīng)濟手段和法律手段及行政手段。但在實際操作過程中，宏觀調(diào)控的對象和方式又是模糊地。對于政府調(diào)控房價的政策，有些人認為，這些政策已不再屬于宏觀調(diào)控，而是屬于微觀調(diào)控的方式。但是從國家調(diào)控國民經(jīng)濟的來看，政府調(diào)控國民經(jīng)濟，旨在保持經(jīng)濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長。而目前的房地產(chǎn)市場的運行已經(jīng)影響到正常的市場經(jīng)濟秩序，破壞了國民經(jīng)濟的合理結(jié)構(gòu)。房價的過快增長給人民的生活帶來了巨大壓力，大大提高了人民的生活成本。就此而言，即便是政府突破了宏觀調(diào)控的界限，變?yōu)槲⒂^調(diào)控，也并無不妥。政府調(diào)控經(jīng)濟的權(quán)利界限不應(yīng)死板地控制在宏觀調(diào)控的范圍內(nèi)，如果宏觀調(diào)控措施已經(jīng)無法抑制房地產(chǎn)泡沫的增加和房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展，那么政府就應(yīng)采取更加具體的微觀干預(yù)手段。但是，無論何種干預(yù)方式，都應(yīng)以房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展為底線，不能導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的衰落。因而，政府在制定政策時，就必須處理好政府經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、人民的住房保障和房地產(chǎn)開發(fā)商以及直接或間接參與房地產(chǎn)市場的金融機構(gòu)之間的關(guān)系。

在房價過高，嚴重影響市場經(jīng)濟和人民生活水平的情況下，調(diào)整房價，使房價恢復(fù)到正常的、與經(jīng)濟水平相適應(yīng)的水平上才是最重要的。權(quán)限和手段只是達到這一目的的工具。如果過分強調(diào)政府的權(quán)力界限，過分地束縛政府的手腳，可能無法達到調(diào)整房價的目的。當(dāng)然，政府在調(diào)控房價時，也必須要考慮其政策和手段是否會給市場經(jīng)濟造成不利的影響。改革總會有犧牲，但是為了經(jīng)濟的穩(wěn)定和人民的利益做出犧牲是應(yīng)該的。

三、建立和完善宏觀調(diào)控的法律責(zé)任機制，確保政府依法調(diào)控

政府的政策是促進經(jīng)濟發(fā)展的動力，但是也可能阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。正如前面所述，政府的宏觀調(diào)控不可訴，但并不意味著宏觀調(diào)控權(quán)可以任意行使而不受約束。法的可訴性不等于可救濟性，有權(quán)利必有救濟，沒有救濟的權(quán)利就不是真正的權(quán)利。因此，我們要積極探究權(quán)利救濟的多種方式。

首先，要設(shè)立各種監(jiān)督機制。（1）可以采用復(fù)議的方式。復(fù)議機關(guān)對明顯不合理的宏觀調(diào)控行為可以宣布無效或者事后補救；對違法的宏觀調(diào)控行為予以撤銷，使其不發(fā)生效力，或消滅已發(fā)生的法律效力。通過建立宏觀調(diào)控復(fù)議制度，為權(quán)利主體提供一條救濟道路，有利于約束政府權(quán)力，保證政府依法行使調(diào)控權(quán)。（2）也可以設(shè)立宏觀調(diào)控決策聽證制度，對于不符合社會整體利益或者有損市場機制的政府決策予以制止。

其次，要加強對宏觀調(diào)控行為的責(zé)任追究。法律強調(diào)有權(quán)利就有義務(wù)，違反義務(wù)就要承擔(dān)責(zé)任。政府的宏觀調(diào)控行為涉及全局，關(guān)系到千家萬戶，對政府來說，如果其某項決策失誤，將給社會經(jīng)濟造成嚴重不利影響，也會影響到政府在群眾心目中的公信力。在經(jīng)濟法背景下，我們更強調(diào)對政府干預(yù)經(jīng)濟造成的不良后果進行強有力的約束和制裁。因此，在政府行使宏觀調(diào)控權(quán)力的同時，要嚴格限制權(quán)力的依法行使，對社會利益造成損害必須要追求相關(guān)責(zé)任人的法律和政治責(zé)任。其負擔(dān)的法律責(zé)任為民事、刑事以及行政法律責(zé)任，而相關(guān)的政治責(zé)任則包括有關(guān)職務(wù)處分，嚴重的可以剝奪其宏觀調(diào)控的權(quán)力。

再次，在政府宏觀調(diào)控中，我們主張主要采用經(jīng)濟手段，因為無論是法律手段還是行政手段，都是對市場主體權(quán)利義務(wù)的直接調(diào)整，是國家對主體的權(quán)利進行直接干預(yù)，或是限制主體權(quán)利的行使，可能對主體權(quán)利造成不可彌補的損失。而經(jīng)濟手段則是國家以其自身的經(jīng)濟活動改變市場主體的微觀經(jīng)濟活動，從而對市場主體的利益產(chǎn)生間接的影響，并通過利益機制引導(dǎo)市場主體的行為，盡可能不損害市民社會的權(quán)利構(gòu)架，以保障市場機制的有效運轉(zhuǎn)。

[1] 余凱.論我國房地產(chǎn)合謀下的價格形成機制[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報,2007(4):1-7.

[2] 張忠野.房地產(chǎn)宏觀調(diào)控制的法學(xué)思考——新一輪房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策法律研討會綜述[J].華東政法學(xué)院學(xué)報,2007(2):154-160.

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[4] 竇爾翔,李洪濤,李昕旸.中國房地產(chǎn)價格泡沫形成因素分析[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報,2007(1): 40-45.

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（責(zé)任編輯、校對：王學(xué)增）

The Analysis on Government’s Authority Boundary in the
Intervention of House Prices from the Principle of Administrative Law and the Economic Law

LI Hong-jian
(School of Literature and Law, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China)

As the increase of our country's urban population, the demand for the housing increases. The real estate construction period and the scale of development can't meet the demand of housing. So the housing prices continue to rise. And the speculation in the property market exacerbates the overheating in housing prices. The government, as the main body of the macroeconomic regulation and control the national economy, has promulgated many policies to stable prices in order to lead the healthy development of real estate industry. Because the government regulation of real estate is more and more detailed and specific, people think that the government's control policy has beyond the scope of the macroeconomic regulation. In fact, the scope of the control of the government in the implementation process is fuzzy. The government’s authority boundary in the intervention of house prices is analyzed from the perspective of the problems arises in the government’s regulation of house prices.

government intervention; house prices; power boundary

D601

A

1009-9115(2012)01-0121-03

2011-11-13

李洪建（1986-），男，山東慶云人，碩士研究生，研究方向為政府管理。