我國(guó)圖書(shū)館立法過(guò)程中的問(wèn)題及對(duì)策

李博涵

（中國(guó)科學(xué)院金屬研究所圖書(shū)館，遼寧 沈陽(yáng) 110016）

1 圖書(shū)館法的產(chǎn)生及意義

1.1 圖書(shū)館法的產(chǎn)生及歷史背景

圖書(shū)館法是圖書(shū)館出現(xiàn)后的必然產(chǎn)物。它是調(diào)整圖書(shū)館社會(huì)關(guān)系、人際關(guān)系的基礎(chǔ)和保障，是用來(lái)規(guī)范圖書(shū)館自身各項(xiàng)活動(dòng)的法律。圖書(shū)館立法的過(guò)程是針對(duì)圖書(shū)館與社會(huì)存在的各種關(guān)系，尋求解決辦法并使之法律化、制度化的過(guò)程。

許多國(guó)家在公共文化發(fā)展和建設(shè)上都走了一條法制化道路，即通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)，確定國(guó)家發(fā)展公共文化的基本政策，保障政府公共財(cái)政對(duì)公共文化建設(shè)的投入，支持社會(huì)發(fā)展公益性文化事業(yè)，明確公共文化單位的法律地位、義務(wù)和責(zé)任等。公共文化在立法上的模式大體有兩種：一是制定文化方面的基本法，這類基本法既包括公共文化方面，也包括文化產(chǎn)業(yè)方面；二是制定公共文化機(jī)構(gòu)方面的專門(mén)法律，如圖書(shū)館法、博物館法。

圖書(shū)館法的制定和發(fā)展已成為現(xiàn)代社會(huì)文明發(fā)展、科技進(jìn)步的標(biāo)志之一。美國(guó)于1846年頒布了世界上第一部公共圖書(shū)館法，英國(guó)也于1850年頒布了公共圖書(shū)館法，立法大大加快了歐美圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，從而極大地推動(dòng)了其文化、科學(xué)教育事業(yè)的迅速發(fā)展。目前全世界已有60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了250多部圖書(shū)館法，全世界有1/3的國(guó)家有圖書(shū)館立法。亞洲、非洲的發(fā)展中國(guó)家如印度、加納、尼日利亞、坦桑尼亞等自20世紀(jì)50年代起相繼制定了圖書(shū)館法。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2001年也制定了圖書(shū)館法。

我國(guó)也曾是較早制定圖書(shū)館法的國(guó)家之一。清末宣統(tǒng)元年（1909），學(xué)部曾奏擬圖書(shū)館章程共19條，宣統(tǒng)二年（1910）頒布的《京師圖書(shū)館及各省圖書(shū)館通行章程》是以政府名義頒布的第一部圖書(shū)館法。中華民國(guó)四年（1915）北洋政府教育部頒布《通俗圖書(shū)館規(guī)程》14條。1949年以前，中華民國(guó)政府曾頒布過(guò)許多部有關(guān)圖書(shū)館組織條例、呈繳本等方面的法規(guī)性文件，如《圖書(shū)館條例》（1927）、《圖書(shū)館規(guī)程》（1930、1939）、《國(guó)立中央圖書(shū)館組織條例》（1940）等。

新中國(guó)成立后，國(guó)家及有關(guān)政府部門(mén)曾多次頒布了關(guān)于圖書(shū)館事業(yè)的文件、條例和行政法規(guī)。但這些已經(jīng)頒布實(shí)施的有關(guān)圖書(shū)館工作的文件大多數(shù)是行政規(guī)章，由于是由非國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定，所以缺乏法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，其實(shí)施效果也無(wú)法與正式的圖書(shū)館法相提并論。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，迫切需要出臺(tái)一部適合我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的具有專業(yè)性的圖書(shū)館法。

1.2 含義

圖書(shū)館法是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的有關(guān)圖書(shū)館事業(yè)和圖書(shū)館活動(dòng)的專門(mén)的圖書(shū)館法法規(guī)。它是建立與管理圖書(shū)館，制定圖書(shū)館行政法規(guī)和規(guī)章制度的總依據(jù)。圖書(shū)館法是調(diào)節(jié)國(guó)家與圖書(shū)館之間、圖書(shū)館與其他組織之間以及圖書(shū)館與讀者之間等在圖書(shū)館活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范，是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)、組織和發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)的重要手段，具有強(qiáng)制性、規(guī)范性、概括性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)。

1.3 作用

圖書(shū)館法能夠保證、監(jiān)督和規(guī)范圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。作為具有文獻(xiàn)信息收集、傳播以及情報(bào)交流職能的社會(huì)文化公益型機(jī)構(gòu)，在新的形勢(shì)下，圖書(shū)館的社會(huì)職能、藏書(shū)結(jié)構(gòu)、技術(shù)方法、服務(wù)方式都發(fā)生了很大變化。在這種情況下，只有通過(guò)法律的手段才能協(xié)調(diào)好國(guó)家與圖書(shū)館、社會(huì)與圖書(shū)館、圖書(shū)館與圖書(shū)館之間及圖書(shū)館內(nèi)部的各種關(guān)系；只有通過(guò)立法才能實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)國(guó)家對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的宏觀管理，才能明確圖書(shū)館在信息社會(huì)中的地位和作用。圖書(shū)館法的作用主要分為以下幾個(gè)方面：①?gòu)姆山嵌壬蟻?lái)保證國(guó)家與各級(jí)政府對(duì)圖書(shū)館的領(lǐng)導(dǎo)，把握?qǐng)D書(shū)館事業(yè)發(fā)展的正確方向，規(guī)范依法行政。②保障廣大讀者享有使用圖書(shū)館的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)讀者利用圖書(shū)館的積極性；保障圖書(shū)館從業(yè)者在管理圖書(shū)館和服務(wù)讀者方面的合法權(quán)益，公正客觀，獎(jiǎng)懲合理。③通過(guò)法律對(duì)圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)的各個(gè)方面作出規(guī)定，保證圖書(shū)館的社會(huì)地位和發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)所必須的各項(xiàng)法律權(quán)益，加強(qiáng)圖書(shū)館的統(tǒng)一管理，維護(hù)圖書(shū)館的正常秩序，保障圖書(shū)館事業(yè)的健康發(fā)展。

2 我國(guó)圖書(shū)館立法過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 法律觀念和立法意識(shí)薄弱

造成法律觀念和立法意識(shí)薄弱的原因主要從兩方面看：一方面，圖書(shū)館是為社會(huì)公眾服務(wù)的，獨(dú)立的、依賴于社會(huì)公眾或政府支持的公益性機(jī)構(gòu)，目前我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展主要依靠政府對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的經(jīng)濟(jì)扶持，這樣圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展就極易受到政府部門(mén)的制約。因此，對(duì)圖書(shū)館的文化傳播作用和社會(huì)影響往往直接決定于政府部門(mén)對(duì)圖書(shū)館的重視程度，即相應(yīng)的政策制定、領(lǐng)導(dǎo)管理及經(jīng)濟(jì)投入等方面。當(dāng)前圖書(shū)館事業(yè)的經(jīng)費(fèi)在文化、教育經(jīng)費(fèi)中所占的比例相當(dāng)有限，而且其數(shù)額的增長(zhǎng)與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完全脫鉤，對(duì)圖書(shū)館在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用認(rèn)識(shí)不足，已經(jīng)在多方面延誤了我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。另一方面，圖書(shū)館管理者和從業(yè)者的法律觀念也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有跟上圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展步伐，不是認(rèn)為通過(guò)現(xiàn)行的圖書(shū)館相關(guān)規(guī)章和制度對(duì)圖書(shū)館有關(guān)問(wèn)題予以規(guī)定就已經(jīng)足夠了，就是認(rèn)為圖書(shū)館作為一項(xiàng)“冷文化”事業(yè)，根本沒(méi)有重要到要從國(guó)家法律的層面對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和扶持。對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的重視程度不夠，沒(méi)有從全社會(huì)的整體范圍內(nèi)、從社會(huì)發(fā)展的高度看待圖書(shū)館立法問(wèn)題，對(duì)于圖書(shū)館立法沒(méi)有給予其應(yīng)有的重視，直接造成了圖書(shū)館立法制定、頒布程序的滯后。

2.2 缺乏全面、統(tǒng)一的交流與互動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)目前存在的圖書(shū)館種類主要分為國(guó)家圖書(shū)館、公共圖書(shū)館、大專院校圖書(shū)館以及專門(mén)圖書(shū)館等，圖書(shū)館立法是國(guó)家對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行宏觀控制、實(shí)行協(xié)作協(xié)調(diào)的重要保證。需要建立起統(tǒng)一的專門(mén)體系，領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌整個(gè)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)各類型圖書(shū)館的工作。但從我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，尚缺乏對(duì)各類圖書(shū)館的統(tǒng)籌安排和全面規(guī)劃，缺少行之有效的管理手段，綜合協(xié)調(diào)能力也不足，圖書(shū)館事業(yè)尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，管理體制仍處于低級(jí)、分散狀態(tài)。由于標(biāo)準(zhǔn)不一，監(jiān)管不力，管理方式的客觀科學(xué)性與操作的可持續(xù)性都無(wú)法保證，各地區(qū)、各系統(tǒng)及各行業(yè)圖書(shū)館的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)使用、互動(dòng)流通都存在著辦館理念有高有低，綜合管理混亂無(wú)序，業(yè)務(wù)水平參差不齊等問(wèn)題。各類型圖書(shū)館之間、同類型圖書(shū)館之間的信息溝通、業(yè)務(wù)交流嚴(yán)重不足，壁壘化、封閉化的局面依舊，甚至還有閉關(guān)自守、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象的存在。這些都在相當(dāng)程度上阻礙了圖書(shū)館立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 相關(guān)條例和法規(guī)已不適合立法的客觀要求

從某種程度上講，圖書(shū)館立法就是對(duì)當(dāng)前的相關(guān)條例和法規(guī)進(jìn)行完善化、科學(xué)化、權(quán)威化的過(guò)程，圖書(shū)館立法，需要依靠當(dāng)前圖書(shū)館已存在的各項(xiàng)條例和法規(guī)來(lái)提供最基本的立法基礎(chǔ)。已經(jīng)頒布實(shí)施的圖書(shū)館法規(guī)、規(guī)章屬于行政性法規(guī)，多是由圖書(shū)館各系統(tǒng)的主管部門(mén)制定的，它們的職能大多是對(duì)圖書(shū)館工作的內(nèi)部要求，適用于規(guī)范各自系統(tǒng)的圖書(shū)館行為，維護(hù)本系統(tǒng)內(nèi)部的正常秩序。但目前我國(guó)圖書(shū)館的條例和法規(guī)普遍存在著陳舊、落后、單一的問(wèn)題，已不適合當(dāng)前圖書(shū)館的發(fā)展需要。條例和法規(guī)的滯后直接導(dǎo)致執(zhí)行的效力不夠，只有行為模式而沒(méi)有后果模式，實(shí)施時(shí)容易受到外來(lái)因素的影響和干擾，發(fā)生違反的行為也缺乏追究和處罰責(zé)任的能力和手段。因此，沒(méi)有客觀、完善和科學(xué)的條例和法規(guī)，使圖書(shū)館立法缺失了最基本的基層規(guī)范體系支撐，法律框架無(wú)法建立，法律條文無(wú)法界定，更談不上實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館法制建設(shè)。

3 解決圖書(shū)館立法存在問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策

3.1 徹底轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)法律觀念，提升立法意識(shí)

《世界圖書(shū)館事業(yè)——比較研究》一書(shū)的作者克爾齊斯認(rèn)為：“圖書(shū)館立法依賴于一個(gè)國(guó)家的政治家和立法者對(duì)圖書(shū)館的認(rèn)識(shí)，對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的性質(zhì)、目的和需求了解的越多，這些官員制定的圖書(shū)館法就越充分。”西方國(guó)家的圖書(shū)館之所以能夠成功立法并經(jīng)過(guò)多年不斷修訂之后其職能和效力能夠日益科學(xué)、完善，首先就是從國(guó)家政府層面上承認(rèn)了圖書(shū)館的法律地位，而只有在承認(rèn)并尊重圖書(shū)館的法律地位這個(gè)大的前提下，才能實(shí)現(xiàn)在法律的規(guī)范下提升和拓展圖書(shū)館的功能和作用，在法律的保護(hù)下健全和發(fā)展圖書(shū)館事業(yè)。同時(shí)，圖書(shū)館的管理者和從業(yè)者同樣具有高度的法律意識(shí)，這樣才能確保各項(xiàng)工作的開(kāi)展都嚴(yán)格以圖書(shū)館法為基準(zhǔn)，充分保障了從業(yè)者自身在管理圖書(shū)館和社會(huì)參與者在使用圖書(shū)館兩方面的法律權(quán)益。由此可見(jiàn)，我國(guó)圖書(shū)館要想立法成功就要從客觀實(shí)際出發(fā)，要從政府做起，從社會(huì)做起，從圖書(shū)館界做起，徹底轉(zhuǎn)變自身的固有觀念，首先就要在觀念上把圖書(shū)館的社會(huì)地位、功能和作用提升到法律高度，強(qiáng)化行政領(lǐng)導(dǎo)者、圖書(shū)館管理者、從業(yè)者和參與者的法律意識(shí)，尤其是行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的重視意識(shí)和扶持意識(shí)、圖書(shū)館管理者的發(fā)展意識(shí)和獎(jiǎng)懲意識(shí)、從業(yè)者的服務(wù)意識(shí)和保護(hù)意識(shí)、參與者的維權(quán)意識(shí)和規(guī)范意識(shí)。同時(shí)要進(jìn)行廣泛的社會(huì)宣傳，提高全社會(huì)的法制觀念，大力強(qiáng)調(diào)圖書(shū)館的法律地位，為圖書(shū)館立法工作的順利開(kāi)展打下良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.2 建立交流與互動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全面、統(tǒng)一的目標(biāo)

首先，要繼續(xù)大力加強(qiáng)行政主管部門(mén)對(duì)圖書(shū)館行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，要進(jìn)一步明確管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各類型圖書(shū)館管理工作的權(quán)力，在保證競(jìng)爭(zhēng)健康、發(fā)展合理的前提下，積極采取各種方式鼓勵(lì)和加強(qiáng)圖書(shū)館之間的交流與互動(dòng)，通過(guò)行政權(quán)力保障和監(jiān)督圖書(shū)館之間的交流與互動(dòng)，把實(shí)現(xiàn)交流與互動(dòng)的重要性提升到硬性標(biāo)準(zhǔn)和要求的高度上來(lái)。其次，圖書(shū)館管理者和從業(yè)者也要通過(guò)改變思想和加強(qiáng)學(xué)習(xí)在主觀意識(shí)上理解、認(rèn)同和支持圖書(shū)館之間的互動(dòng)與交流，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在具體工作中實(shí)現(xiàn)各圖書(shū)館間理念交流，情報(bào)互動(dòng)，資源共享，相互促進(jìn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。通過(guò)圖書(shū)館之間的互動(dòng)與交流，使行政主管部門(mén)和圖書(shū)館能夠集思廣益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，集中解決問(wèn)題，推行科學(xué)管理，統(tǒng)一發(fā)展思路。最后，在辦館理念、工作方式和行業(yè)交流等方面具備了一定條件之后，行政主管部門(mén)要以明文的形式總結(jié)、歸納出全面、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并推廣到全國(guó)各類型圖書(shū)館加以貫徹和執(zhí)行，從而為圖書(shū)館立法的順利實(shí)現(xiàn)提供必要的行政決策基礎(chǔ)、明文支撐基礎(chǔ)和工作風(fēng)格基礎(chǔ)。

3.3 根據(jù)當(dāng)前實(shí)際，大力健全、完善適合圖書(shū)館立法和自身發(fā)展的條例和法規(guī)

各地區(qū)、各類型的圖書(shū)館由于地域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、自身規(guī)模和受益人群的不同，所制定的條例和法規(guī)也必須根據(jù)自身客觀實(shí)際進(jìn)行。圖書(shū)館立法，必須要把圖書(shū)館自身的條例和法規(guī)作為參考基礎(chǔ)，將其中具有共性的內(nèi)容法律化，即將所有圖書(shū)館需要共同遵守和執(zhí)行的內(nèi)容直接由條例和法規(guī)轉(zhuǎn)化成法律條文，此外，要對(duì)其中具有特性的內(nèi)容，即不同圖書(shū)館根據(jù)自身實(shí)際制定的特殊條例和法規(guī)作出相應(yīng)的法律要求和解釋。要想真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先必須徹底改變條例和法規(guī)陳舊、落后、單一的局面，要根據(jù)圖書(shū)館當(dāng)前實(shí)際情況和未來(lái)發(fā)展前景，制定和修正出更加客觀、完善和科學(xué)的條例和法規(guī)。新的條例和法規(guī)要遵循普遍性和特殊性統(tǒng)一的原則，圖書(shū)館的性質(zhì)決定了部分條例和法規(guī)必須具備普遍性和一致性，而不同圖書(shū)館的客觀情況則在針對(duì)具體工作的條例和法規(guī)部分更需要具有特殊性和機(jī)動(dòng)性。條例和法規(guī)必須以圖書(shū)館法為準(zhǔn)繩，圖書(shū)館法需要以條例和法規(guī)為依托。最大限度地規(guī)避外來(lái)因素的影響和干擾，通過(guò)法律保障追究和處罰責(zé)任的能力和手段。

4 結(jié)論

憲法第22條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書(shū)館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)，開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)。國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)?！边@為我國(guó)公共文化法律制度的建立和完善提供了憲法依據(jù)。2011年10月18日，黨的十七屆六中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》?！稕Q定》中也明確指出：“加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場(chǎng)管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平?！?/p>

實(shí)踐證明，當(dāng)行業(yè)的客觀需要上升為國(guó)家法律，這個(gè)行業(yè)的發(fā)展必將迅速步入規(guī)范化、法制化軌道。圖書(shū)館立法對(duì)于保障公民基本文化權(quán)益，滿足人民群眾獲取知識(shí)和信息需求，促進(jìn)全民終身教育和科學(xué)、文化事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，具有十分重要的意義。在彰顯圖書(shū)館社會(huì)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館職業(yè)使命、促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展等方面，法律具有不可替代的功能和作用。圖書(shū)館立法是圖書(shū)館事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求和最根本保障，也是國(guó)家構(gòu)建公共文化服務(wù)體系、促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大舉措，每一個(gè)圖書(shū)館人都應(yīng)該以積極、負(fù)責(zé)、理性的態(tài)度參與其中。

[1] 李勝春.對(duì)我國(guó)圖書(shū)館法有關(guān)問(wèn)題的探討[J].山東圖書(shū)館季刊，2000（2）.

[2] 曹曉明，徐華.淺談圖書(shū)館立法的必要性[J].圖書(shū)館建設(shè)，2001（4）.

[3] 李華.淺談中國(guó)圖書(shū)館立法的條件、障礙及對(duì)策[J].云南圖書(shū)館，2003（4）.

[4] 周明明.圖書(shū)館法立法若干問(wèn)題探討[J].圖書(shū)館論壇，2009（4）.