論中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

薛立強

(天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134)

城市治理結(jié)構(gòu)屬于城市治理的宏觀層面，從深層次上制約著城市治理的狀況和水平。在很大程度上，正是城市治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置及其特征，決定了城市治理問題發(fā)生的空間與機理。探索城市治理問題的解決路徑，除了從直接原因入手外，更要從深層次上探究其根源，通過城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，較為徹底地尋求解決之道。那么，在中國的特定場景下，城市治理結(jié)構(gòu)的特征有哪些?這樣的城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢與局限性是什么?世界典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與趨勢有哪些?在相關(guān)改革與發(fā)展中，中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑是怎樣的?這是本文關(guān)心的問題。

1 市管縣背景下中國城市治理結(jié)構(gòu)的特征

當(dāng)前，雖然省直管縣改革的呼聲不斷高漲，但中國城市治理結(jié)構(gòu)問題的基本背景仍然是市管縣體制。市管縣背景下中國城市治理結(jié)構(gòu)的基本特征如下。

1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合型治理

這是中國城市治理結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)關(guān)系上的基本特征。在市管縣體制下，市(包括直轄市、副省級市、地級市)不僅管理著城市化的市區(qū)，而且還領(lǐng)導(dǎo)著沒有實現(xiàn)城市化的縣、縣級市、自治縣、旗等縣級區(qū)劃單位，形成一個城鄉(xiāng)結(jié)合型的結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，四個直轄市共領(lǐng)導(dǎo)著63個市轄區(qū)和31個縣、縣級市、自治縣，27個省、自治區(qū)的283個地級市和副省級市共領(lǐng)導(dǎo)著790個市轄區(qū)和1 601個縣、縣級市、自治縣、旗等縣級區(qū)劃單位。①

1.2 治理界限以行政區(qū)劃為界

這是中國地方治理的一個基本特征，即幾乎一切治理領(lǐng)域、治理活動，都以行政區(qū)劃為界進行劃分，而沒有按照治理對象(如經(jīng)濟活動、環(huán)境治理)本身的界限進行劃分。這樣的一種治理界限的劃分，實質(zhì)上是一種以方便政府行政管理為本的劃分。近年來，雖然學(xué)界提出了跨域治理、府際合作、治理網(wǎng)絡(luò)等地方治理的新理念，一些地方之間為了解決共同存在的問題，或者為了共同發(fā)展，也設(shè)置了一些跨域治理和府際合作的機構(gòu)，如聯(lián)席會議、委員會等，但這些機構(gòu)發(fā)揮的主要是溝通協(xié)調(diào)作用，并沒有改變以行政區(qū)劃為界的治理格局。

1.3 黨政強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

這是中國政府體制的重要特征在城市治理中的體現(xiàn)。具體而言，在中國的各級城市政府中，黨委發(fā)揮著統(tǒng)攬全局的作用，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，行政機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、法院、檢察院等政府機關(guān)分別主管著不同性質(zhì)的工作，行使著不同的職能。其中，黨委和行政機關(guān)較其他機關(guān)更為龐大與“發(fā)達”，形成一個黨政(行政)強有力統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。在運行機制層面，領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職和黨委統(tǒng)一決策機制保證了這一結(jié)構(gòu)的有效運行。所謂領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，是指除了各級黨委的專職書記和副書記外，其他機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員往往同時也擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)，這保證了黨委對其他機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。所謂黨委統(tǒng)一決策，是指重大決策由黨委統(tǒng)一做出，各個機關(guān)負責(zé)貫徹執(zhí)行。由于各個機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員參與了決策制定，因此也保證了這些決策的有效執(zhí)行。②

1.4 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上的國有制為主體

這是中國城市治理結(jié)構(gòu)中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特征。在城市中，最寶貴的資產(chǎn)是土地，而土地的產(chǎn)權(quán)屬于國家所有。《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。此外，即使是市郊和農(nóng)村的土地，也屬于國家和集體所有。對此《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。除了土地之外，城市還是政府機關(guān)、各種所有制的企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等的聚集地，在這些治理主體中，實行公有制，尤其是國有制的主體仍然占據(jù)支配性地位。

1.5 單位制向社會管理轉(zhuǎn)變

這是改革開放以來中國城市治理結(jié)構(gòu)變遷的一個特征。在改革開放之前的計劃經(jīng)濟體制下，城市市民幾乎都是“單位人”，城市治理的大量活動通過單位來進行，因此在城市治理中，單位發(fā)揮著極其重要的作用，形成一種特有的“單位制”。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)、事業(yè)單位改革的進行，農(nóng)民工進城務(wù)工和定居的增加，以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來的市民生產(chǎn)生活方式的變化，“單位制”日漸解體，越來越多的城市市民成為“社會人”，市民對提高社會管理和公共服務(wù)水平的需求日益強烈。

2 中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢與局限性

2.1 優(yōu)勢

上述這種城市治理結(jié)構(gòu)，既有一定的優(yōu)勢，又有一定的局限性。綜合而言，優(yōu)勢表現(xiàn)在下述三個方面:

(1)有利于推進城市化進程。城市化是人類生活方式發(fā)展的基本趨勢，意味著生產(chǎn)和消費的更為集中、更大規(guī)模、更社會化和更高的生產(chǎn)效率，意味著現(xiàn)代化。改革開放以來，中國城市化進程不斷加快，根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到49.68%，比2000年上升13.46個百分點。［1］此外，在中國改革開放以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心的背景下，城市化還是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。對此有關(guān)學(xué)者的實證研究表明，中國城市化中初始產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)競爭程度、外商直接投資都對產(chǎn)業(yè)增長率具有正向影響。［2］因此，在政績競爭的壓力下，各級城市政府無不把城市化作為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要“抓手”。而現(xiàn)行的城市治理結(jié)構(gòu)則有利于推進城市化進程。首先，在城鄉(xiāng)結(jié)合型治理結(jié)構(gòu)下，與城市市區(qū)毗鄰的縣政府受城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，這為推進城市化提供了宏觀制度保障。其次，城市及市郊土地的國有制和集體所有制降低了城市化進程中征地的阻力和成本。再次，黨政強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)可以使城市化進程實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和有計劃實施。中國城市化進程的實踐也證明了這一治理結(jié)構(gòu)的有效性。比較研究表明，各國城市化水平從20%提高到40%，英國經(jīng)歷了120年，法國100年，德國80年，美國40年，蘇聯(lián)30 年，日本30 年，而中國僅花了22 年。［3］

(2)能夠較好地維護和發(fā)展公共利益。這是由國有制為主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以及黨政強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決定的。公有制強調(diào)集團內(nèi)部成員利益的非排他性，強調(diào)維護集團內(nèi)部成員的共同利益。國有制是公有制的最高形式，強調(diào)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于全體公民所有，強調(diào)全體公民公共利益的至上性。如前所述，中國城市治理中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本特點是國有制為主體。在這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，必然將維護和發(fā)展公共利益作為優(yōu)先選項。對此《憲法》和《土地管理法》規(guī)定:國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)力量。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。在體制上，黨政強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是國有制為主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的保障。這既體現(xiàn)在一級政府內(nèi)部，又體現(xiàn)在縱向政府之間。在一級政府內(nèi)部，各個機關(guān)和部門統(tǒng)一服從黨委領(lǐng)導(dǎo)，黨委則以維護和發(fā)展本地域全體成員的公共利益為己任。在縱向政府之間，下級政府服從上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，全國服從中央的領(lǐng)導(dǎo)，中央是全國人民公共利益的總代表。這些都從理論上以及基本的治理結(jié)構(gòu)上保證了公共利益的優(yōu)先性。

(3)能夠有效應(yīng)對危機。這是政府對城市治理實行強有力的領(lǐng)導(dǎo)的必然結(jié)果。按照城市治理理論，城市治理的主體是多元化的，既包括政府，又包括企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位、市民。在這些主體之間的關(guān)系上，中國的突出特點是政府主體對于其他主體占據(jù)主導(dǎo)地位，這造成政府能夠?qū)Τ鞘兄卫韺嵭袕娪辛Φ念I(lǐng)導(dǎo)，能夠有效應(yīng)對危機。首先，這是由當(dāng)代中國特定的時空背景造成的。改革開放之前，基于對“社會主義”的理解以及計劃經(jīng)濟的實行，企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織都成為政府的“附屬物”和下級單位，城市市民都是“單位人”，城市政府自然對企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、市民等擁有絕對的主導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)力。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、“單位制”的解體和“社會人”的增加，以及個人自由和社會自由的日益擴大，私營企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)展起來，自主性的社會組織在成長，市民的社會生活空間也在擴張。然而，受既有體制以及人們思想意識的制約，中國的私營企業(yè)仍然以中小企業(yè)為主，事業(yè)單位改革滯后，社會組織的“官民二重性”特征濃厚，［4］市民對政府的依賴情結(jié)仍然較重，這些造成政府對其他治理主體占據(jù)主導(dǎo)地位，從而能夠?qū)Τ鞘兄卫韺嵭袕娪辛Φ念I(lǐng)導(dǎo)。其次，政府內(nèi)部黨政強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進一步保障了城市政府對其他治理主體的優(yōu)勢地位和有力領(lǐng)導(dǎo)。政府對城市治理實行強有力領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢之一，就是能夠有效應(yīng)對危機。在面對危機時，通過由政府到社會的一種自上而下、自內(nèi)而外的動員，能夠?qū)⒄⑵髽I(yè)、事業(yè)單位、社會組織、公民等各類治理主體有效組織和調(diào)動起來，共同應(yīng)對和克服危機，形成一種有效的危機治理結(jié)構(gòu)?？梢哉f，這已經(jīng)被當(dāng)代中國的無數(shù)事實所證明。

2.2 局限性

當(dāng)代中國城市治理結(jié)構(gòu)在擁有一定優(yōu)勢的同時，又有一定局限性。并且，在很大程度上，局限性正是優(yōu)勢的另一面。

(1)一些地域存在城市對鄉(xiāng)村的剝奪。首先，這在市管縣體制的弊端中有所表現(xiàn)。市管縣的本意是打破城鄉(xiāng)壁壘，促進城鄉(xiāng)交流，以中心城市帶動周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。但是，在發(fā)展過程中，由于一些中心城市實力較弱，不但沒有能力帶動周邊農(nóng)村發(fā)展，反而通過運用行政手段汲取周邊農(nóng)村資源來促進市區(qū)發(fā)展，出現(xiàn)“小馬拉大車”、“市刮縣”現(xiàn)象，從而增大了城鄉(xiāng)差距，阻礙了鄉(xiāng)村的正常發(fā)展。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合背景下的城市化進程可能對城郊農(nóng)村存在一定的剝奪。在城鄉(xiāng)結(jié)合以及相關(guān)法律法規(guī)不健全的背景下，一些城市政府以及企業(yè)打著“公共利益”的旗號，以一種低成本征地的方式搞房地產(chǎn)開發(fā)、推進城市化，從而形成對周邊鄉(xiāng)村的剝奪。在很大程度上，這種情況造成了近年來涉農(nóng)土地信訪事件的增長。對此，國土資源部地籍管理司王亦白等人介紹，從全國情況看，土地信訪問題從2003年起開始出現(xiàn)持續(xù)大幅攀升的現(xiàn)象。［5］在各省，因征地拆遷引起的信訪事件也不斷攀升:在廣東，2003年1月至2004年3月，全省因征地拆遷問題所引發(fā)的集體上訪占上訪總數(shù)的30%左右。［6］在浙江，2003年到2007年，違法用地和集體土地征收征用引起的上訪占信訪總數(shù)的50%以上。［7］在河北，2005年省信訪局受理的群眾來信來訪中農(nóng)民的信訪量約占70%。［8］在內(nèi)蒙古，2003年到2005年6月，以土地問題集體進京訪占集體進京訪總量的35.1%。［9］在黑龍江省哈爾濱市動力區(qū)，因違法占地引起的信訪占土地信訪的30%以上，且呈逐年上升的趨勢。［10］

(2)不能按照治理對象的特點實行不同形式的治理。“善治”的標志之一是應(yīng)按照不同治理對象的特點實行不同形式的治理。例如，對于跨界河流的治理，應(yīng)按照河流本身的情況，進行整體性的、綜合性的治理。但是，在中國幾乎一切以行政區(qū)劃為界的城市治理結(jié)構(gòu)下，往往難以做到按照治理對象的特點實行不同形式的治理。這導(dǎo)致了中國城市治理以及地方治理中特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”、“九龍不治水”等現(xiàn)象。此外，在近年來日益嚴重的各種城市污染治理中，因行政區(qū)分割造成的治理效果不佳成為越來越嚴重的問題。

(3)政府部門職責(zé)及治理主體間關(guān)系不清晰。黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國有制為主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雖然有巨大的優(yōu)勢，但這種治理結(jié)構(gòu)在日常治理方面又存在嚴重的局限性。其中關(guān)鍵性的問題在于，政府部門職責(zé)及治理主體間關(guān)系不清晰。首先，政府部門的職責(zé)不清晰既體現(xiàn)在一級城市政府內(nèi)部各個政府部門的關(guān)系上，又體現(xiàn)在縱向政府之間。前者的問題主要是黨政關(guān)系不規(guī)范，職責(zé)不分;后者的問題主要是縱向政府的職責(zé)(事權(quán))沒有進行清晰劃分，職責(zé)同構(gòu)。其次，治理主體的關(guān)系不清晰又體現(xiàn)為政府與市場、社會的界限不清晰，其具體表現(xiàn)就是政企不分、政事不分、政府與社會組織不分。這些問題不但是城市治理結(jié)構(gòu)中的問題，更是中國總體治理結(jié)構(gòu)中的問題。在城市的日常治理中，由于政府部門職責(zé)以及治理主體關(guān)系的不清晰，使得治理結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)新變化，形成日常治理中的“空白”和“死角”。例如，進城農(nóng)民工的社會問題，教育、衛(wèi)生等的公平分配問題，城市污水、垃圾等環(huán)境治理問題，地鐵、電梯等基礎(chǔ)設(shè)施的管理問題，社區(qū)物業(yè)管理問題，幾乎都與政府部門職責(zé)及治理主體關(guān)系不清晰有關(guān)。在這些方面的日常治理中，往往是諸多政府部門和治理主體都參與，有了利益共同分享甚至爭奪，出了問題相互推諉，找不到負責(zé)者。

(4)對政府權(quán)力的規(guī)制不夠。在中國特定的城市多元化治理結(jié)構(gòu)中，一方面是黨政強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國有制的主體地位，另一方面是私營企業(yè)、社會組織、公民等經(jīng)濟主體、社會主體的發(fā)育滯后，再加上市民的自主意識不足，共同造成其他治理主體對政府的監(jiān)督不夠。此外，由于當(dāng)代中國真正開始進行法治建設(shè)的時間還不長，因此有關(guān)政府規(guī)制的法律法規(guī)還不健全，公務(wù)員的法治觀念仍然薄弱。這些共同造成對政府權(quán)力的規(guī)制不夠。其結(jié)果是政府部門和公務(wù)員在管理過程中存在較多的恣意言行而得不到應(yīng)有的制約和懲罰?？梢哉f，近年來曝光的一些公務(wù)員及其子女的恣意言行正是缺乏對政府權(quán)力規(guī)制的突出表現(xiàn)。［11］作為對這些恣意言行的反彈，就是社會上“仇官”情緒的聚集。在人口密集的城市，這一問題處理不好將成為威脅社會穩(wěn)定的嚴重隱患。

(5)社會參與不足。在中國，雖然近年來在提倡城市公共服務(wù)主體的多元化和供給方式的多樣化，在日益重視社會建設(shè)，但由于前述的私營企業(yè)、社會組織、公民等經(jīng)濟主體、社會主體發(fā)育不成熟，總體上存在著城市治理中社會參與不足的問題。③其主要表現(xiàn)及不利后果主要有二:一是政府唱獨角戲，責(zé)任過重。其表現(xiàn)是，政府是城市治理的唯一責(zé)任主體，城市治理中的所有問題都依賴政府，導(dǎo)致政府職能過多、財政壓力過重，而且容易成為矛盾焦點。二是，城市治理的活力和后勁不足。由于缺乏其他主體的參與，治理活動中雙向和多向互動不夠，必然帶來缺乏社會的自治理，以及治理缺乏活力和后勁。

3 典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與趨勢

城市治理結(jié)構(gòu)問題是世界各國的一個普遍問題，認清世界典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與趨勢，對于有效推進中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有積極意義。20世紀90年代以來，在北美、歐洲、亞洲典型國家，隨著國家結(jié)構(gòu)與地方制度、治理主體間關(guān)系、基本產(chǎn)權(quán)制度、市民社會發(fā)育狀況、城市化等的發(fā)展變遷，城市治理結(jié)構(gòu)也在不斷發(fā)生著變化?？傮w而言，典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與趨勢表現(xiàn)為下述四大方面。

3.1 多元化治理

在歐洲和北美，由于傳統(tǒng)上市場經(jīng)濟和市民社會較為發(fā)達，因此城市多元化治理幾乎是一種常態(tài)。對此，瑞士政治學(xué)家皮埃爾(Jon Pierre)在考察了歐美發(fā)達國家城市發(fā)展的基礎(chǔ)上，概括出了四種主要的城市治理模式:管理模式、社團模式、促進增長模式和福利模式。［12］四種模式中，除福利模式強調(diào)政府官員通過與高層政府的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來確保資金流入以復(fù)興地方經(jīng)濟外，其他三種模式都以多元化治理為基礎(chǔ)。其中，管理模式是按照市場原則將城市公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費者視為市場的參與者的一種城市治理模式;社團模式是通過利益集團高層的直接參與和大眾的間接參與，利用再分配部門的協(xié)商和談判以確保集團成員利益和人人共享民主的一種城市治理模式;促進增長模式是商界精英和政府官員直接參與的，通過公私伙伴關(guān)系來促進經(jīng)濟增長的城市治理模式。

3.2 扁平化治理

在現(xiàn)代社會，經(jīng)濟市場化、信息網(wǎng)絡(luò)化、管理現(xiàn)代化為組織結(jié)構(gòu)的扁平化提供了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件。從典型國家城市治理的實踐看，減少政府組織層級，倡導(dǎo)政府與私營經(jīng)濟、合作經(jīng)濟、社會組織、市民的伙伴關(guān)系，實行扁平化治理是城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢之一。對此，英國學(xué)者厄馬爾·埃蘭德指出，20世紀90年代以來，城市政府面臨著一種分權(quán)和政府形式變得更加多樣化的趨勢。［13］在這一趨勢中，城市治理的決策權(quán)力、政策管理、責(zé)任以及資源充分下放給最接近市民和最具代表性的地方當(dāng)局，同時借助于國際合作和伙伴制的方式，將城市能力建設(shè)和體制建設(shè)權(quán)力賦予所有的當(dāng)事人(特別是地方當(dāng)局、合作經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、工會、社團組織、非政府組織)，使它們能夠在與其直接相關(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮有效的作用。在這一過程中，每個城市政府都應(yīng)保證所有社會成員積極參與本社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，保證并鼓勵他們參與各級決策。

3.3 重疊治理

所謂重疊治理，是指在同一地域上，不同的治理主體基于職責(zé)劃分，進行重疊而有分工的治理。重疊治理的典型實踐是美國的特別政區(qū)。在美國，各州以下除了縣、市、鎮(zhèn)等提供綜合性公共服務(wù)的傳統(tǒng)型政區(qū)外，還有學(xué)區(qū)和特別政區(qū)等提供較為單一公共服務(wù)的政區(qū)。其中學(xué)區(qū)實際上是特別政區(qū)之一，專司于從小學(xué)到高中的公辦教育。除學(xué)區(qū)之外，地方政府就資源管理和開發(fā)、消防和救護、公立醫(yī)院、水陸空交通、警察、自來水供應(yīng)、圖書館、廢水廢物處理，甚至滅蚊等等，成立特別政區(qū)。大多數(shù)特別政區(qū)只提供一項公共服務(wù)，少數(shù)提供有關(guān)聯(lián)的兩項或多項的公共服務(wù)。［14］這樣，在同一地域上，就形成若干主體重疊治理(但有明確職責(zé)分工)的一種治理結(jié)構(gòu)。

3.4 跨域治理

現(xiàn)代社會，越來越多的治理對象超越了既有的管理界限，例如，水域、空氣、環(huán)境治理等，這要求跨越既有界限的合作治理。在城市治理領(lǐng)域，這種情況的出現(xiàn)形成了跨域治理，而跨域治理又催生了大都市區(qū)治理。例如，在美國，全國共有200多個大都市統(tǒng)計區(qū)，每個大都市區(qū)的地方政府?dāng)?shù)量都很多。在歐洲，大倫敦早在1946年就將中心城市的規(guī)劃與周圍區(qū)域的規(guī)劃相結(jié)合，導(dǎo)致了大都市區(qū)的形成;本世紀初，大巴黎的面積已經(jīng)擴展到周圍的7個縣，共11 000余平方公里，人口1 000多萬人，占到全法人口的1/5。［15］在日本，東京都市圈的人口達到3 400萬人以上，是世界上人口最多的都市圈。在大都市區(qū)，為了加強對跨域事務(wù)治理，各國進行了城市治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。例如，在美國，大都市區(qū)紛紛通過政府間合作實施跨域治理，具體形式有:設(shè)立特殊服務(wù)區(qū)、簽訂政府間協(xié)議、市縣聯(lián)盟、市鎮(zhèn)聯(lián)盟、成立都市政府聯(lián)合會等。［16］

需要說明的是，由于政治體制、歷史文化、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟規(guī)模等的不同，中國在借鑒上述這些典型國家城市治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗時，需要做適應(yīng)性修正。其原則是:適應(yīng)前述中國城市治理結(jié)構(gòu)的特點，有利于發(fā)揮優(yōu)勢，克服局限性。

4 變革背景下中國城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向

當(dāng)前，在中國迅速發(fā)展的大背景下，城市治理結(jié)構(gòu)也處于不斷的發(fā)展變化中?；谥袊鞘兄卫斫Y(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，參考典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與趨勢，中國城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向體現(xiàn)在以下五個方面。

4.1 適當(dāng)收縮城市治理的地域范圍

城鄉(xiāng)結(jié)合型治理能夠較為迅速地推進城市化進程，但也帶來一些城市對其領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村的剝奪問題。并且，從世界范圍來看，城鄉(xiāng)結(jié)合型治理不符合城市治理的普遍規(guī)律，城市治理應(yīng)集中于市區(qū)的治理。因此，應(yīng)當(dāng)改革市管縣體制下的城市治理結(jié)構(gòu)，從體制上適當(dāng)收縮城市治理的地域范圍。對此，應(yīng)結(jié)合省直管縣改革來進行。當(dāng)前，中國的省直管縣改革正在由財政省直管縣等單項改革走向全面的行政省直管縣改革。按照行政省直管縣改革的思路，縣級政府將由省級政府直接管理，地級市政府將收縮管理的地域范圍，主要進行市區(qū)的管理。這一改革，符合城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的普遍規(guī)律和發(fā)展趨勢，城市政府應(yīng)積極適應(yīng)。在改革中，首先應(yīng)劃清城市市區(qū)和周邊鄉(xiāng)村的區(qū)劃界限(這一過程中可能伴隨相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整)，以確定城市治理的地域范圍。其次，應(yīng)做好市區(qū)的整體規(guī)劃，以為微觀城市治理奠定良好的基礎(chǔ)。再次，應(yīng)集中提升市區(qū)治理水平，如構(gòu)建多元參與機制，治理方式多樣化等。

4.2 厘清城市政府部門職責(zé)及治理主體間的關(guān)系

這一改革不僅涉及城市本身治理問題，還涉及更為宏觀層面的改革問題。第一，在機構(gòu)改革和政府間縱向關(guān)系的頂層設(shè)計上，可以采取“打包”授權(quán)的辦法將有關(guān)職責(zé)授予不同層級的政府，確定不同層級政府的總體職責(zé)。第二，在此基礎(chǔ)上，允許和鼓勵城市政府根據(jù)自身特點進行機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置，不強求縱向政府之間的統(tǒng)一。為了方便上下級政府“對不上口”的部門之間工作聯(lián)系的方便④，可以在下級政府設(shè)置一個專門的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，上級政府部門的任務(wù)、要求、溝通協(xié)調(diào)等直接與這一部門聯(lián)系，由其再與下級政府的責(zé)任部門聯(lián)系。這樣，雖然增加了一個部門，但能夠精簡更多不必要的部門。第三，應(yīng)通過繼續(xù)推進國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，以及推進市場經(jīng)濟和市民社會的發(fā)展，厘清城市政府與經(jīng)濟性、社會性治理主體之間的關(guān)系。

4.3 根據(jù)治理對象的特點探索不同形式的治理

城市治理中，不同治理對象的特點是不同的，例如，城市水系、綠化帶、空氣環(huán)境的治理，顯然與政府行政管理、經(jīng)濟活動、社會管理等的特點和要求不同。因此，應(yīng)打破一切以行政區(qū)劃為界的結(jié)構(gòu)，根據(jù)治理對象的特點探索不同形式的治理。首先，可以參考美國設(shè)立特別政區(qū)的經(jīng)驗，根據(jù)不同治理對象的特點，設(shè)立不同的治理區(qū)域。同時，進行治理方式創(chuàng)新，探索政府部門、各類企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、市民共同參與的“雙向互動”式治理。［17］其次，由于有些治理對象涉及的地域范圍要大于城市本身，如區(qū)域水系、空氣環(huán)境治理等，可以在實施“十二五”規(guī)劃提出的“兩橫三縱”城市群發(fā)展戰(zhàn)略過程中⑤，參考歐洲、北美的經(jīng)驗，進行大都市區(qū)治理。其原則是，構(gòu)建區(qū)域性的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)或單一功能政府機構(gòu)，對區(qū)域性治理對象進行統(tǒng)一規(guī)劃和治理。再次，對于城市本身的行政區(qū)劃，也應(yīng)進行相應(yīng)調(diào)整。其基本方向是，以市政管理扁平化為原則，將“區(qū)”的范圍劃小，撤銷一定數(shù)量的街道辦事處，使“區(qū)”政府直接為民眾提供公共服務(wù)。同時，完善城市社區(qū)管理，擴大城市居民自治的范圍和權(quán)限。

4.4 強化對城市政府權(quán)力的規(guī)制

城市市民居住較為集中，文化教育水平較高，與政府部門的聯(lián)系較為便捷，因此在對政府權(quán)力規(guī)制方面具有較好的條件。當(dāng)前，中國中央政府部門、輿論機構(gòu)，以及一些城市政府也在通過一定方式積極吸納市民對政府的監(jiān)督意見⑥，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等新興監(jiān)督形式正在興起。但是，從總體上看，市民對政府監(jiān)督的廣度、深度、力度還不夠。當(dāng)前，應(yīng)適應(yīng)中國市民社會發(fā)展的大趨勢，通過進一步增加政府決策的透明度、優(yōu)化管理流程、完善政府部門考核機制等方式，強化對城市政府權(quán)力的規(guī)制。首先，應(yīng)進一步增加城市政府決策的透明度。對城市市民生產(chǎn)生活有重要影響的決策，應(yīng)從規(guī)劃開始，到設(shè)計、施工、驗收，實行能公開都公開的原則，通過聽證會、網(wǎng)絡(luò)參與、市民現(xiàn)場決策等方式，最大限度地增加政府決策的透明度。其次，應(yīng)通過優(yōu)化管理流程強化對政府權(quán)力的規(guī)制。以優(yōu)化管理流程為切入點，厘清職位職責(zé)、部門關(guān)系、提升和優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置的總體效率，通過管理環(huán)節(jié)的制約實現(xiàn)對政府權(quán)力的規(guī)制。再次，應(yīng)進一步完善政府部門的考核機制。應(yīng)提升有關(guān)城市進行的萬人評政府活動的效果，通過完善針對政府部門(尤其是窗口部門)的考核機制，建立起政府部門為市民服務(wù)、“畏懼”市民的成效機制。

4.5 創(chuàng)新社會參與的渠道和方式

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市民社會的興起，私人企業(yè)(包括私營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)中私人資本占主導(dǎo)地位的企業(yè))、自主性的社會組織、市民等正在成為新興的城市治理主體。順應(yīng)這一趨勢，應(yīng)創(chuàng)新新興主體參與城市治理的渠道和方式，構(gòu)建各類主體共同參與、“雙向互動”的城市治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，在城市治理中，特別應(yīng)結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)和社會管理創(chuàng)新來探索社會參與的新渠道和新方式。首先，在服務(wù)型政府建設(shè)中，近年來中國各城市出現(xiàn)了一系列新興主體參與公共服務(wù)供給的新渠道、新方式。例如，私人企業(yè)參與公共服務(wù)的特許經(jīng)營、合同外包、使用者付費、公共民營合作制、合資或兼并、股權(quán)出讓、整體出售;民間組織參與新型居家養(yǎng)老;市民參與文化自服務(wù);等等。當(dāng)前，應(yīng)總結(jié)、提升，并通過相互學(xué)習(xí)來推廣既有的社會參與公共服務(wù)的渠道和方式。其次，在社會管理創(chuàng)新中，應(yīng)打破行政壟斷，促進社會管理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變;進一步開放新興主體參與社會管理的領(lǐng)域，實行合作治理;整合治理手段，使社會管理方式由僵化向靈活化轉(zhuǎn)變。［18］

需要強調(diào)的是，在推進城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化這一問題上，應(yīng)充分考慮中國經(jīng)濟社會及相關(guān)改革的發(fā)展趨勢，做到適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，與相關(guān)改革統(tǒng)籌推進。從近期看，伴隨著省直管縣改革、城市行政區(qū)劃調(diào)整、政府機構(gòu)改革、產(chǎn)權(quán)制度改革等的進行，應(yīng)適當(dāng)收縮城市治理的地域范圍，厘清城市政府部門職責(zé)及治理主體間的關(guān)系，探索不同的治理形式。從長期看，適應(yīng)市民社會興起、城市化發(fā)展的趨勢，適時強化對城市政府權(quán)力的規(guī)制，積極創(chuàng)新社會參與的渠道和方式。最后需要說明的還有，中國城市行政級別差異大，從直轄市到縣級市不一而足，本文主要提出原則性的治理對策。未來將深化、細化這項研究，進一步提出針對不同行政級別城市的治理對策。

注 釋:

① 根據(jù)“行政區(qū)劃網(wǎng)(http://www.xzqh.org/html/)”資料整理。

② 在中國，決策執(zhí)行走樣的問題主要出現(xiàn)在不同層級政府之間，一級政府內(nèi)部，由于黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，能夠更好地保證政策的有效執(zhí)行。

③ 不可否認，近年來，一些城市在采取積極措施促進經(jīng)濟主體、社會主體的發(fā)育和成長，但這些措施多為政府績效考核壓力下的政績工程，其有效性和持續(xù)性還有待檢驗。

④ 即使鼓勵各級政府根據(jù)自身特點設(shè)立政府部門，實際上“對不上口”的部門僅是全部政府部門的一部分。

⑤ “兩橫三縱”城市群發(fā)展戰(zhàn)略，是指中國將構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以主要的城市群地區(qū)為支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)和城市為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。

⑥ 例如，《政府信息公開條例》已于2008年5月1日起施行;“人民網(wǎng)”自2006年8月就開辦了“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”欄目，網(wǎng)友可以直接向本地黨政領(lǐng)導(dǎo)提意見、建議;自1999年珠海市開展“萬人評政府”活動以來，各城市政府紛紛跟進。

［1］ 2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(第1號)［EB/OL］.(2010 －04 －28).http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?searchword=%C8%CB%BF%DA%C6%D5%B2%E9＆channelid=6697＆record=76.

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