借鑒德國財政均衡體制 促進我國公共服務均等化

張永會

（作者：深圳市委黨校副教授）

20世紀90年代東西德統(tǒng)一后面臨著兩地在思想意識、生活水平、發(fā)展模式等方面的巨大差異。然而，經(jīng)過近20年的努力，現(xiàn)在德國已成為聯(lián)邦制國家中均等化程度最高的國家之一：西德和東德的財政平衡指數(shù)已經(jīng)由之前的相差50個點縮減到現(xiàn)在的僅僅6個點①，成功縮小了地區(qū)之間的財力差異，有效提升了欠發(fā)達地區(qū)公共服務水平，從而有力地維護了國家的統(tǒng)一和社會的和諧穩(wěn)定。這其中，為公共服務能力的均等而要求財政均衡化實現(xiàn)的財政平衡機制是重要的因素。在今天我國為實現(xiàn)基本公共服務均等化而努力的情況下，德國的實踐無疑會提供有益的啟示，并為進一步的改革完善提供借鑒。

一、德國以公共服務能力均衡化為目標的公共財政體制

德國是聯(lián)邦制國家，政治上分權自治與適度集權相結(jié)合，行政上聯(lián)邦、州和地方（市、縣、鄉(xiāng)）三級政府各負其責，各級政府具有自己獨立的預算，并對本級議會負責，經(jīng)濟上實行社會市場經(jīng)濟。

德國憲法即《德意志聯(lián)邦共和國基本法》（下稱《基本法》）明確提出“公民生存原則一致”要求，要在全國范圍內(nèi)提供大體相當?shù)纳顥l件，各州都應為居民提供水平基本相同的公共服務。為實現(xiàn)這一目標，必須保證每個州的財政實力較為接近，即財力的基本均等化，這樣才能保證每個州提供公共服務的能力不至于太懸殊。然而，各州之間由于自然條件、地理位置和歷史淵源的不同，實際上各地財政資源差距巨大，人均納稅在不同地區(qū)差距能夠達到十幾倍。因而，為實現(xiàn)公共服務均等化的目標，德國建立起了以財政均衡性轉(zhuǎn)移支付體制②為核心的一系列富有成效、獨具特色的措施和制度。

（一）財權和事權相統(tǒng)一的財政體制

德國《基本法》對各級政府的事權劃分做出了原則規(guī)定，同時也明確了各級政府的支出責任和稅收分配制度，形成了聯(lián)邦、州、地方三級核算的分稅制財政體制。

事權劃分方面。原則上，凡是涉及整個國家利益，需要全國統(tǒng)一行動才能實現(xiàn)的事務均屬于中央政府；與地方經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關的事務則由地方政府具體負責；對于一些特殊的事務，由兩級以上政府共同承擔。具體而言，聯(lián)邦政府事權范圍主要包括國防、外交、海關邊防、聯(lián)邦交通和郵電以及聯(lián)邦一級的行政事務、財政管理等。州政府的事權范圍主要包括州一級的行政事務和稅務管理、警察、教育事業(yè)、文化事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等。地方政府事權范圍主要是提供區(qū)域性特征極強的公共產(chǎn)品和服務，包括了轄區(qū)內(nèi)的公共事務、公共基礎設施與服務設施的建設和維護等。

財權劃分方面。稅收是德國各級財政收入的主要來源，約占四分之三，成為聯(lián)邦德國三級財政體制中收入分配的基礎?！痘痉ā芬?guī)定了各級政府的稅種劃分，根據(jù)分稅制要求，稅額較大和稅源穩(wěn)定的稅種被劃為共享稅，其余稅種為專享稅。德國實行的是共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的模式?！痘痉ā穼Ω骷壵愂辗峙渥髁嗣鞔_規(guī)定，聯(lián)邦法律只能做小的調(diào)整，重大調(diào)整必須通過基本法修正案來進行，因此稅收分配比例是相對固定的。

據(jù)此，聯(lián)邦和各州各地方政府原則上分別承擔實現(xiàn)各自職責任務所需的財政支出，即聯(lián)邦承擔的事權職責由聯(lián)邦安排支出，各州或地方承擔的事權職責由各州或地方安排支出。這體現(xiàn)了不同層次政府職責（事權）與財政支出（財權）之間的統(tǒng)一性。

（二）財政均衡性轉(zhuǎn)移支付機制

《基本法》要求，財政資源分配應當保證聯(lián)邦政府和各州政府能夠獨立行使各自所負責的各項職能。為達此目的，人均稅收較低的州可以從各州增值稅收入中取得一些差額。

具體措施由《財政平衡法》規(guī)定：采取縱向（上下級政府間）和橫向（州際之間和州內(nèi)各市鎮(zhèn)之間）平衡兩種方法調(diào)節(jié)財政收入的再次分配。這就是頗具特色和健全有效的德國財政平衡機制。

縱向財政平衡包括聯(lián)邦對州的財政平衡和州對所轄地方政府的財政平衡兩個層次：

聯(lián)邦對州政府的財政轉(zhuǎn)移支付。主要有以下幾種方式：一是增值稅的共享比例調(diào)整。在德國，共享稅是稅收的主要來源，政府按照稅種的不同和一定的分成比例分配給聯(lián)邦、州和地方政府。因此，中央財政可以把增值稅部分作為專項均衡資金，一部分按照人均返還給各州?！痘痉ā芬?guī)定，對于財力薄弱、收支不平衡的州，聯(lián)邦要從自己分享的增值稅份額中再拿出一定比例予以資助，目標是使財政能力較弱的州能夠達到全國平均水平的92%。二是專項撥款。對屬于州和地方事權范圍的一些重要投資項目，聯(lián)邦政府要給予適當補助，以改善區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，或改善地方的市政建設；對州的某些負擔較重的支付項目和聯(lián)邦委托給州的任務進行撥款和補助，用于平衡地區(qū)差異。

州對所轄地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付。為了使各地方政府之間財政收支水平比較接近，各州對所轄地方政府也建立了財政平衡機制，具體做法聯(lián)邦沒有統(tǒng)一的規(guī)定。一般包括兩種：一是一般性財政撥款，約占州對地方財政撥款的70%。地方政府是聯(lián)邦政府和州政府社會公共事務以及地方社會公共事務的主要承擔者，州政府就需要在財力上保障地方政府對各項公共事務的支出。這部分撥款不限定具體用途，地方可自由支配使用。有以下幾種形式：按照地方稅收能力指數(shù)和需求指數(shù)計算的撥款；行政開支補貼撥款；對特別困難地方的特殊撥款。二是州對地方的專項撥款，數(shù)額一般相當于州對地方轉(zhuǎn)移支付資金的30%。這是專門用于州政府指定的公共服務項目的撥款，主要包括幼兒園、中小學及高等教育、道路建設、公共交通、文化娛樂及體育設施、水資源及“三廢”處理、養(yǎng)老金和社會救濟等。

橫向平衡主要是州際之間（州內(nèi)各地方之間的轉(zhuǎn)移支付由于在整個體系中占比很小且只有極少部分州實行，因此不敘——筆者注。）實行財政轉(zhuǎn)移支付，富（財力強的）州將部分財政收入轉(zhuǎn)移到窮（財力弱的）州，從而使各州的財政收支達到大致平衡的狀態(tài)。財政轉(zhuǎn)移在各州間進行，要經(jīng)過聯(lián)邦參議員的批準，由聯(lián)邦按照嚴謹復雜的公式化方法測算出各州的稅收能力和標準稅收需求后，確定各州財力的強弱和轉(zhuǎn)移支付的水平，最后確認各州是具有平衡義務還是平衡資格。

具有平衡義務的州按照測算的比例將財政收入“支援”給平衡資格的州。這可使貧困州財力可以提升到全國財政能力平均水平的95%。通過這種“劫富濟貧”的方式，各州的公共服務能力基本相當，一定程度上能夠起到均等化作用。最后，聯(lián)邦政府通過補充撥款對一些特殊困難的州進行轉(zhuǎn)移支付，補充平衡，對欠發(fā)達地區(qū)還有各種優(yōu)惠政策。③

這樣，德國在明晰不同層級政府職責權限的基礎上，通過縱向和橫向的財政轉(zhuǎn)移支付，保證了不同地區(qū)公共服務財政能力的基本均衡，從而為在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)公共服務均等化打下了良好的基礎。

二、影響我國基本公共服務均等化的財政平衡問題

基本公共服務均等化在發(fā)達國家已基本實現(xiàn)。相比而言，我國的基本公共服務均等化才剛剛開始。由于基本公共服務均等化對于公民生存、發(fā)展具有根本的基礎性保障作用，因而，這成為國家（政府）責無旁貸的義務。所以，政府財政在其中的作用不言而喻。從德國的實踐來看，財政平衡對于公共服務均等化能力至關重要。而從現(xiàn)實來看，財政不均衡在我國表現(xiàn)得極為突出：區(qū)域、城鄉(xiāng)、人與人之間在公共服務享有方面的差距顯示了它們在財政資源獲得方面的巨大差異。

這種差異有歷史的原因，也有現(xiàn)實的理由。一個原因是長期存在的城鄉(xiāng)二元格局。二元格局的存在不僅使得總體性的城市和鄉(xiāng)村在建國幾十年來資源獲取、福利分配等方面差距巨大，而且成為在改革開放后流動人口（外來務工者）因戶籍制度阻礙而難以融入工作地城市的主要因素。從公共財政制度的要求看，目前至少有兩方面問題比較突出：

（一）在財政體制上中央、地方之間的事權、財權不匹配不統(tǒng)一

1994年的分稅制改革，糾正了財政“大包干”體制下地方保護主義盛行，中央宏觀調(diào)控能力受到嚴重挑戰(zhàn)的弊端，大大提高了中央政府在財政分配方面的比重。分稅制下，中央——地方關系呈現(xiàn)出一種“政治單一性”和“經(jīng)濟聯(lián)邦主義”④并存的特點。在這種關系安排下，地方雖然也獲得一定的自主性，然而總體來看，在中央——地方關系上，中央的權利性權重得到了強化，而地方的義務性負擔相應加重了。換言之，分稅制改革強化了中央政府的財政汲取能力，與此同時中央政府卻下放了公共服務職責，財政重心上移，事權重心下移。在資源有限的情況下，地方政府為了完成規(guī)定的責任，不得不想方設法去挖掘更多的財政收入。而現(xiàn)存的中央、省、地（級市）、縣、鄉(xiāng)五級行政單位，按照鏈條責任傳遞的邏輯，必然發(fā)生越往下責任越大而資源（財政收入）越少的背離，從而財權和事權的不統(tǒng)一表現(xiàn)得更為明顯。這已經(jīng)為無數(shù)的研究所證實。

（二）在財政轉(zhuǎn)移支付的機制安排上，財政再平衡的作用不明顯

我國的財政轉(zhuǎn)移支付是在1994年分稅制的基礎上建立起來的，還是一種不規(guī)范的過渡性的體制機制安排。其內(nèi)容主要包括稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付三種方式。從結(jié)果來看，稅收返還采用的是基數(shù)法，這種基數(shù)法有利于調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，但是卻固化了財政包干制下所形成的財力不均問題，容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。按照這個返還標準，發(fā)達地區(qū)得到了較多的稅收返還，不發(fā)達地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財力分配差距的擴大，轉(zhuǎn)移支付的均衡功能被削弱了。而財力性轉(zhuǎn)移支付針對的是較為貧困省份的財政轉(zhuǎn)移補充，由于沒有財政收入和財政支出的成熟的、科學的測算、評估，因而這方面的轉(zhuǎn)移很難說能夠?qū)崿F(xiàn)均衡不同區(qū)域的財政能力并均等化公共服務。專項轉(zhuǎn)移支付按照國際經(jīng)驗，對于實施中央政府特定政策目標、發(fā)揮中央財政宏觀調(diào)控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點。然而，由于各級政府事權劃分不明晰，和測算標準的合理、規(guī)范性的不足，專項撥款的隨意性明顯，“跑部錢進”成為我國不少地方政府的一項重要工作內(nèi)容，因而嚴重影響了財政轉(zhuǎn)移支付在提升相對落后地區(qū)基本公共服務水準上的作用，阻礙了基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

三、以財政平衡為手段，促進我國基本公共服務均等化

胡錦濤總書記在十七大報告中明確要求：健全中央和地方財力和事權相匹配的體制，完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。這為我們進一步的努力指明了方向。如上所述，德國以財政平衡為手段，通過縱向和橫向的調(diào)節(jié)進行財政資金的轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)了不同地方、不同經(jīng)濟發(fā)展水平的公共服務水平提供能力的大致均衡，為和諧、穩(wěn)定的德國的可持續(xù)發(fā)展提供了良好的基礎，這一點應該為正在推行基本公共服務均等化工程的我國提供有益的借鑒。

考慮到與德國在發(fā)展階段、基本國情、體制機制的巨大差異，鑒于我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的進程之中，政府職能處于轉(zhuǎn)化、重構(gòu)的過渡時期，我國的以財政平衡為方向促進基本公共服務均等化只能是一個發(fā)展中完善并且呈現(xiàn)出自己的特色的漸進過程。然而，在這個過程中，至少以下工作是需要不斷探索和改進的：

（一）探索改革現(xiàn)存的二元戶籍體制，逐漸弱化并最終取消戶籍因素在享受基本公共服務方面的作用

不改革二元體制，財政資源的配置就永遠做不到均衡化。二元戶籍體制作為一種歷史的存在，曾經(jīng)發(fā)揮過巨大的作用。然而，在今天，這已經(jīng)成為一種具有歧視性的體制性因素而影響到數(shù)量巨大的群體享受本應由國家提供的公共財政服務，并進而影響到城市化進程的拓展和國家經(jīng)濟社會的融合進程。

（二）探索明確各級政府職責權限之間的劃分

職責劃分不清，不僅影響到職責的履行，而且對于履行職責的財政資源分配的合理性體制建立也影響巨大。從德國的實踐來看，聯(lián)邦、州和地方的事權范圍、責任都由憲法和法律加以明晰界定，并且其事權、職責大小乃至履行方式都有法可依，各級政府分工明確、權責明晰，從而為分級分稅財政體制的建立和有效運行提供了堅實基礎。而我國的現(xiàn)實不僅是中央政府和整體的地方政府存在著職責劃分不合理、財政資源分配與職責承擔不匹配的問題，省級以下各級政府的職責分配與財力配備也幾乎復制了上述問題。這實際上是我國在公共財政體制建立方面的一個整體性問題。

（三）探索建立中央財政為主導的科學、合理的財政轉(zhuǎn)移機制

中央財政為主導，這是現(xiàn)代公共財政的發(fā)展趨勢和共有特征，它有利于發(fā)揮和強化中央宏觀調(diào)控的先天優(yōu)勢和協(xié)調(diào)日益復雜繁重的經(jīng)濟社會事務的職責，同時，也使得中央有相當能力支付不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的再分配（即財政轉(zhuǎn)移支付）費用，以縮小地區(qū)間發(fā)展的差距?？傮w而言，現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付具有明顯的過渡性特征。要以財政均衡為方向，科學研究、合理設計各種財政轉(zhuǎn)移支付方式?？紤]到各地方的現(xiàn)有利益以及在很長一段時間內(nèi)地方政府都仍將是經(jīng)濟發(fā)展的重大推動力量的現(xiàn)實以及政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢，對現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移方式要進行適度的調(diào)整，具體是：適度縮減稅收返還的比例；在相對精確衡量各地區(qū)基本公共服務提供標準需求和地方財政收支的基礎上，確定相對準確的財力性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；同時對于專項性轉(zhuǎn)移支付要在項目前期論證、資金支付以及后續(xù)監(jiān)督上制定和設計相對完善的機制，避免“跑部錢進”等弊端的出現(xiàn)。

（四）要逐漸建立比較完善的財政監(jiān)督體系

德國對于財政資金的使用具有全方位的監(jiān)督體系，包括立法司法監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督以及社會中介機構(gòu)如會計師事務所的監(jiān)督。作為財政資金的使用者，必須按照經(jīng)審議通過的預算案執(zhí)行，財政預算的編制執(zhí)行必須清楚明白，時間、項目、方式都要明確。反觀之，我國現(xiàn)有財政體制具有粗放式的特征，無論在財政預算、財政執(zhí)行還是財政審計方面都具有不透明、不規(guī)范的過渡性特征。從實踐中看，近年來各級政府開始公布的財政預算等信息，普遍存在著項目粗放、說明不到位、細目不公開的弊病，導致社會公眾監(jiān)督無力。應該完善政府財政運行，通過制度化方式，規(guī)范政府財政預算編制、執(zhí)行、審計、公開等流程，并建立和完善包括人大、政協(xié)、審計、社會公眾等全方位的財政監(jiān)督體系。

注釋：

①樊繼達：《獨具特色的德國式財政分權》，《學習時報》2010年9月13日。

②馬海濤等著：《中國基本公共服務均等化問題研究》，經(jīng)濟科學出版社，2011年版。

③《德國公共服務供給與監(jiān)管的經(jīng)驗與啟示》，經(jīng)濟體制改革信息網(wǎng)www.sdpc.gov.cn。

④楊光斌：《中國的分權化改革——以中央——地方關系為主線的分析》，載《中國政治變革中的觀念與利益》，楊光斌、寇健文主編，中國人民大學出版社，2012年1月版。

①朱秋霞編著：《德國財政制度》（修訂本），中國財政經(jīng)濟出版社，2005年。

②考察組：《德國公共財政狀況》，財政部網(wǎng)站，2008年6月23日。

③崔聯(lián)會：《德國財政管理考察報告》，財政部網(wǎng)站，2007年12月11日。

④郭濟主編：《行政管理體制改革：思路和重點》，國家行政學院出版社，2007年。