社會組織參與基層矛盾調(diào)處的路徑分析

彭姝

（作者：深圳市委黨校講師）

當前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，基層社會矛盾呈現(xiàn)出頻發(fā)且多元化的特征，單純依靠政府及傳統(tǒng)的體制內(nèi)資源已經(jīng)不足以應對和處理多樣化的基層社會矛盾和群眾訴求。在基層矛盾處理上，諸多地方出現(xiàn)了政府管得越多，管理效果越差，政府公信力越下降的負反饋現(xiàn)象。在這種情況下，將基層社會矛盾調(diào)處中與公共服務相關(guān)的部分實現(xiàn)市場化管理，引入社會組織的力量參與調(diào)節(jié)，成為一種可期的選擇。在吸納社會組織參與基層矛盾調(diào)節(jié)方面，深圳積累了不少值得推廣的經(jīng)驗和做法，同時也存在著諸多需要完善和改進的地方。

一、渠道不暢：社會組織參與基層矛盾調(diào)處的現(xiàn)實問題

深圳的社會組織，無論是體制內(nèi)的群團組織，還是民間的社會組織，其發(fā)展和活躍的程度與國內(nèi)其他城市相比，一直都處于非常高的水平，在基層社會矛盾調(diào)處中是一股不可忽視的力量。但是，就總體而言，群團組織在基層矛盾調(diào)處中的動力仍顯不足，民間社會組織介入基層矛盾調(diào)處的路徑和資源也還相當有限，這成為當下深圳社會組織參與基層矛盾調(diào)處面臨的主要問題。

（一）群團組織參與基層矛盾調(diào)處的動力不足

工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織是在黨和政府的領導支持下建立起來的群眾團體，是黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶，這一特點使得群團組織具備雙重角色身份：既要行使公權(quán)力機構(gòu)的一部分延伸職能，又要回應和發(fā)展所聯(lián)系的那部分群眾的訴求和利益。受其雙重職能定位的影響，群團組織在參與調(diào)處基層矛盾時存在著一些問題：首先，群團組織承擔著較多行政職能，民間性、社會性特點不突出，在反映民眾呼聲、爭取群眾利益方面往往不盡如人意。其次，深圳流動人口數(shù)量龐大，群團組織的覆蓋領域相對狹小，凝聚力不夠，能發(fā)揮的作用比較有限。深圳人口的最大特點是戶籍人口與非戶籍人口嚴重倒掛，流動人口比例很高，基層矛盾在流動人口中體現(xiàn)得較為集中，但在流動人口與非常住人口中，群團組織無法建立起完善的組織系統(tǒng)，存在工作盲區(qū)。第三，群團的工作人員是行政編制，官僚作風難以杜絕，工作中行政色彩深厚，在基層矛盾調(diào)處中靈活性和主動性不夠，經(jīng)常性的深入細致的工作作風較為缺乏。

（二）民間社會組織參與基層矛盾調(diào)處的資源有限

根據(jù)市民政局的統(tǒng)計，深圳現(xiàn)有社會組織4100多家。社會組織利用聯(lián)系面廣、與企業(yè)和群眾接觸度深的優(yōu)勢，在提供公共服務，擴大社會就業(yè)，促進社會融合，緩解社會矛盾等方面都發(fā)揮了積極作用，成為社會融合的“黏合劑”和社會矛盾的“稀釋劑”。但是，其在參與基層社會矛盾調(diào)處方面也還存在著明顯的局限性。首先，民間組織自身發(fā)展存在諸多限制。例如，民間社會組織登記注冊的難度仍然較大，相關(guān)管理措施滯后于社會組織的發(fā)展需要，諸多社會組織資金較為匱乏，難以正常開展活動等。其次，由于資金的限制和現(xiàn)行體制下人們就業(yè)觀念的影響，社會組織在人才引進上存在困難，人才的缺乏影響到社會組織整體素質(zhì)的提高和社會功能的發(fā)揮。第三，很多民間組織的社會影響力和官方影響力有限，在基層社會矛盾調(diào)處中缺乏介入的條件和手段，或者介入以后難以取得實際效果。

在基層矛盾調(diào)處中，群團組織和民間組織的功能難以充分發(fā)揮，其中一個共同的原因是二者與地方政府之間的關(guān)系沒有理順。政府與二者的關(guān)系，同時存在“大包大攬”和“不聞不問”兩種不合理的狀態(tài)，這使得二者作為社會組織的獨立性和主體性難以確立起來。在基層矛盾調(diào)處中，政府成為當然的主體，社會組織成為政府行政職能的延伸或點綴；如果政府在矛盾調(diào)處中缺位，幾乎同時意味著社會組織的缺位；社會組織不僅無法完成社會賦予的使命，還會造成政府規(guī)模的膨脹和財政負擔加重。尤其在某些時候，地方政府本身即為基層矛盾的當事方，由矛盾當事方本身充當矛盾調(diào)處的主體，其公正性和實效性自然欠缺。因此，在深圳基層社會矛盾調(diào)處中，一方面要增強社會組織的主體性、擴大其作用范圍，另一方面，要立足于當下政府與社會組織的關(guān)系現(xiàn)狀，探尋政府與社會組織合作、吸納社會組織參與基層矛盾調(diào)處的合理機制。

二、協(xié)同治理：構(gòu)建社會組織參與基層矛盾調(diào)處的新范式

社會矛盾的調(diào)處不同于矛盾發(fā)生后簡單機械地應付或粗暴地處理，而是更多地強調(diào)協(xié)調(diào)和預防機制的建設?；鶎用苷{(diào)處機制的建設，其目標是實現(xiàn)基層社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。

（一）“協(xié)同治理”范式構(gòu)成基層矛盾調(diào)處機制的基本理念

協(xié)同治理是一種新的公共治理理論，它強調(diào)政府、社會組織和個體公民等多元治理主體在協(xié)作的基礎上拾遺補缺，通過多樣化互動模式，共同管理社會公共事務、解決社會公共問題。英國學者格里·斯托克明確指出，就協(xié)同治理主體間的關(guān)系來說，政府、社會組織及個人可在一種自主自治的網(wǎng)絡體系中建立起權(quán)力依賴和平等互動的關(guān)系。多元主體的協(xié)作共贏，“用馬克思的話來說，就造成‘新的力量’，這種力量和它的一個個力量的總和有本質(zhì)的差別?！雹僖虼耍瑓f(xié)同治理范式主張在揚棄傳統(tǒng)統(tǒng)治型政府管理體制的基礎上，重新調(diào)整政府職責權(quán)限結(jié)構(gòu)，重新劃分和界定政府與社會的關(guān)系，促進政府管理、市場調(diào)節(jié)、社會協(xié)同和公眾參與的整體效能的發(fā)揮。

社會矛盾調(diào)處是社會公共治理的重要內(nèi)容之一，基于深圳社會組織發(fā)育程度、政府與各類型社會組織之間相對成熟穩(wěn)定的聯(lián)系，借鑒“協(xié)同治理”范式來解釋和指導深圳基層矛盾調(diào)處的機制構(gòu)建具有相當?shù)目尚行浴＠?，深圳現(xiàn)有的“大調(diào)解”矛盾調(diào)處機制，就是在司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解相統(tǒng)一的基礎上，由黨委政府統(tǒng)一領導，政法綜治機關(guān)牽頭組織，勞動、工商、民政、信訪等有關(guān)部門主要負責，工、青、婦等群團組織和民間社會組織等共同參與的一種矛盾調(diào)處協(xié)同機制。這一機制是遵循協(xié)同治理理念，綜合運用多種調(diào)解手段化解矛盾糾紛的一種很好的嘗試。

（二）協(xié)同治理視域下社會組織在基層矛盾調(diào)處中的角色與功能

基于協(xié)同治理理念，在基層矛盾調(diào)處中應該構(gòu)建政府與社會之間對話協(xié)商、互動互補、分工合作的扁平的網(wǎng)絡化協(xié)同關(guān)系。社會組織作為主要的社會力量，與地方政府之間是彼此協(xié)調(diào)、互為發(fā)展條件的，根據(jù)基層矛盾的不同類型、不同表現(xiàn)，社會組織與地方政府的關(guān)系會呈現(xiàn)出合作與競爭相共存、行政與非行政相結(jié)合、縱向和橫向相輔佐的不同秩序，社會組織在矛盾調(diào)處中所扮演的角色和所實現(xiàn)的功能也不盡相同。

其一，社會組織承接政府職能，作為獨立的矛盾調(diào)處主體?；鶎用軓碗s多樣，很多領域的矛盾調(diào)處都出現(xiàn)了政府失靈的現(xiàn)象，包括有些矛盾沒必要由政府親自處理，有些矛盾由政府來調(diào)處效果不好等。對于適合社會化、市場化運作的公共服務、權(quán)利救濟領域，可由社會組織承接政府職能，減輕政府負擔，優(yōu)化調(diào)處效果。

其二，社會組織代表民間利益，作為與政府談判、協(xié)商的主體。當?shù)胤秸蔀榛鶎用艿漠斒路綍r，社會個體或群體往往無法與地方政府形成直接的對話關(guān)系，即使進行談判也難以完整表達和爭取自身利益。如果由社會組織代表民間利益與政府進行談判，則具有更強的組織優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，在矛盾調(diào)處過程中承擔民間利益發(fā)言人的角色，有利于矛盾在溝通中得以解決。

其三，社會組織協(xié)同政府行政，作為基層矛盾調(diào)處的中介力量。如上文所述，中國的社會組織多數(shù)具有“半官半民”的性質(zhì)，社會組織對地方政府有著很強的依賴性，更多地扮演著地方政府助手或政府延伸機構(gòu)的角色。在短時間內(nèi)實現(xiàn)政府與社會組織功能的截然二分顯然不太可能，因此，在基層矛盾調(diào)處中也不可忽視社會組織與地方政府間這種從屬性的合作關(guān)系，可恰當?shù)剡\用社會組織聯(lián)系政府與公民的中介性作用，增強矛盾調(diào)處過程中的彈性和靈活性。

總之，社會組織與政府的關(guān)系應該是新型的合作伙伴關(guān)系，要按照健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局來構(gòu)建基層社會矛盾調(diào)處機制。在這一理念指導下，大膽創(chuàng)新、完善政府職能的轉(zhuǎn)移機制，暢通政社溝通和協(xié)作的渠道，讓各類社會組織在基層矛盾調(diào)處中發(fā)揮更積極的作用，構(gòu)建一個政府調(diào)控機制同社會組織協(xié)調(diào)機制互聯(lián)，政府行政功能與社會組織服務功能互補、政府管理力量同社會組織凝聚力量互動的基層矛盾調(diào)處網(wǎng)絡。

三、預防疏導：發(fā)掘社會組織參與基層矛盾調(diào)處的靈活優(yōu)勢

“非政府組織體現(xiàn)了社會多元化價值，根植于社會之中，產(chǎn)生發(fā)展本身就是社會需求和利益格局的多元化結(jié)果”②，能夠以彈性的方式在較小的范圍內(nèi)靈活地開展服務，根據(jù)個性化利益需求提供特定援助，彌補政府在公共服務提供和基層矛盾調(diào)處方面的盲點，從微觀層面緩解社會多元化利益需求給政府帶來的壓力，減輕政府的負擔，使政府在基層矛盾調(diào)處中實現(xiàn)從微觀控制到宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。

（一）提前介入：基層矛盾的預防與排查

社會組織長期扎根于社會群體之中，它比任何機構(gòu)和組織都更接近民眾，更了解基層民眾的實際情況，所以，社會組織的優(yōu)勢在于能及時發(fā)現(xiàn)各類影響社會管理和社會穩(wěn)定、可能激發(fā)社會矛盾的苗頭和隱患。因此社會組織在基層矛盾調(diào)處中的一項重要功能在于基層矛盾的預防和排查，在矛盾的初發(fā)期提前介入進行干預，將矛盾化解于沖突的萌芽階段，防止矛盾擴大升級，降低社會管理成本。

清華大學NGO研究所所長王名依據(jù)社會組織的功能將社會組織分為四類：動員資源型、公益服務型、社會協(xié)調(diào)型、政策倡導型。③其中，社會協(xié)調(diào)型類社會組織通過群體利益的日常化、組織化的表達和維護，防止沖突積聚，通過協(xié)調(diào)將社會矛盾和糾紛化解于初期階段，防止沖突的升級，對于公共沖突起到一種預防作用。以行業(yè)協(xié)會為例，它作為一種各自行業(yè)領域內(nèi)的自律性和協(xié)商性社會組織，其建立的目的，就是為協(xié)會成員間解決共同問題而搭建平臺。④行業(yè)協(xié)會對協(xié)會成員影響力較大的權(quán)力包括：制定行業(yè)自治規(guī)章權(quán)、許可批準權(quán)、參與編制本行業(yè)發(fā)展規(guī)劃權(quán)、管理行業(yè)價格權(quán)、認證權(quán)、制裁權(quán)、糾紛處理權(quán)等。⑤這些權(quán)力的行使，一方面起到行業(yè)規(guī)制的作用，另一方面起到矛盾預防、協(xié)調(diào)制裁和糾紛處理的作用。

（二）疏調(diào)結(jié)合：基層矛盾的疏導與協(xié)調(diào)

面對復雜多樣的基層社會矛盾，必須從防與治兩個方面著力。當前深圳基層社會矛盾的特點表現(xiàn)為突發(fā)性與常規(guī)性并存，矛盾集中于基層改革引發(fā)的利益糾紛，企業(yè)勞資糾紛，城市建設、拆遷所產(chǎn)生的補償、安置問題，流動人口的融合與治安管理問題等方面，基層矛盾調(diào)處既要有突發(fā)性矛盾的應對機制，也要有常規(guī)性矛盾的監(jiān)督跟進機制。就后者而言，社會組織較之政府部門、社區(qū)管理機構(gòu)等有著明顯的優(yōu)勢。政府等職能部門需要應對眾多的行政事務，不可能有足夠的時間和人力對基層社會矛盾進行長期的觀察和跟進，社會組織則一般由具有特定共同利益或興趣的成員組成，對與之利益、興趣、專業(yè)相關(guān)的社會基層矛盾能夠保持長效性的關(guān)注，為相關(guān)群體提供專業(yè)化的咨詢服務和心理疏導等，實現(xiàn)動態(tài)的干預和疏導，實時調(diào)處基層社會矛盾。

社會組織的中介性作用，能夠在政府與社會公眾之間、公民與公民之間搭建有效的溝通平臺，為社會矛盾的調(diào)處提供一個緩沖、妥協(xié)、和解的空間。有了社會組織就有了對話平臺，不僅可以減少沖突中的過激行為，還可以成為政府與群眾之間溝通的一個渠道，及時有序地釋放健康信號。例如，2008年新《勞動合同法》實施后，深圳企業(yè)工會覆蓋率達60%以上，金融危機時期，深圳多家企業(yè)發(fā)揮工會的作用，促成工人和企業(yè)之間的集體談判，確定危機時期或者未來的薪金福利水平，努力在危機時期重塑勞資以及政府關(guān)系，充分發(fā)揮了工會在危機中“減壓閥”的作用。

四、購買服務：建立吸納社會組織參與基層矛盾調(diào)處的常態(tài)機制

（一）加大政策支持力度

深圳作為改革開放的示范區(qū)，利益分配的板結(jié)化與利益主體多元化之間的矛盾已開始凸顯，這種矛盾在基層以各種多樣的形式表現(xiàn)出來，帶來了政府治理的普遍困境。從階層、地域、行業(yè)、族群等各個領域衍生出的利益沖突、碰撞，加大了政府應對基層矛盾的壓力和難度，特別是基層政府的服務能力出現(xiàn)嚴重透支，基層的權(quán)力外包和權(quán)力真空現(xiàn)象開始頻頻出現(xiàn)。在這種形勢下，深圳市放開對社會組織的登記“掛靠”，并不乏主動地給予民間組織以必要的支持，同時在吸納社會組織參與社會管理方面也作出了很多積極的探索，政府購買社會服務是目前較為成功的嘗試之一。

深圳市民間組織管理局局長馬宏在基層社會管理創(chuàng)新研討會暨全國行政學院系統(tǒng)社會管理教研協(xié)作會議上發(fā)表主題演講時指出：深圳在社會組織發(fā)展上，將進一步厘清政策關(guān)系，創(chuàng)新管理體制，搭建交流平臺和建立服務網(wǎng)絡。凡是社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再成立新的事業(yè)單位和增加新的事業(yè)編制。同時，進一步擴大社會組織直接登記的范圍，降低登記門檻。深圳將建立政府購買社會組織服務項目庫，公布項目目錄和預算，并對政府職能進行定期清理，建立一種以社區(qū)為平臺，以社區(qū)居民為服務對象，以社會組織為服務載體，以社工為人才骨干，跨部門、綜合性和非行政化的服務模式，以進一步滿足公眾的需求。⑥

（二）建立政府購買社會組織服務的有效機制

首先，建立完善的政府購買社會組織的招標機制，防止“拍腦袋”決策、關(guān)系戶優(yōu)先等任意行政、徇私舞弊的行為。

其次，杜絕應付一時的短期購買行為。對于承接組織而言，如在承接期限內(nèi)不能收回服務成本，則不會愿意購置相關(guān)設備、配置相關(guān)人員、設計和執(zhí)行制度化的流程等。這樣一來，公共服務質(zhì)量自然會降低，因此，政府購買社會組織服務要立足長遠，真正激活社會組織能量與積極性。

第三，建立科學的公共服務定價機制。政府購買社會組織的公共服務，要注重購買服務的質(zhì)量，而不是一味地壓縮成本。如果完全以投標價格的高低作為評審標準，過度的價格競爭可能導致社會組織在提供服務時一味壓低成本，提供的公共服務的質(zhì)量無法得到保證。如此，社會組織不僅無法有效地調(diào)解和減少基層社會矛盾，甚至可能成為社會矛盾的誘發(fā)源。因此，購買服務必須考慮到雙方的成本預算，并選擇一個雙方都認可的中介機構(gòu)，通過科學的程序來確定公共服務的價格。

第四，建立購買服務的效果評價機制。一方面可以通過任務量、公共服務完成度、基層矛盾數(shù)量控制等科學指標對社會組織的服務效果加以監(jiān)督；另一方面則要重點考察服務對象的滿意度。公共服務的真正用戶是社會公民，民眾的意見是考察整個服務購買機制科學度的核心指標。

五、援助服務：吸納社會組織參與基層矛盾調(diào)處的主要方式

社會組織參與社會矛盾調(diào)處的路徑主要有慈善救助、表達訴求、調(diào)解糾紛、提供服務等，政府主要通過購買公共服務的方式將社會組織吸納到基層矛盾調(diào)處的機制當中。其中，法律援助服務和心理咨詢干預等公共服務項目因其專業(yè)性較強，成為政府購買社會組織服務的重要內(nèi)容。

（一）法律援助服務

涉法糾紛和訴訟是目前深圳基層社會矛盾中最為突出的一類矛盾，對基層社會的和諧與穩(wěn)定造成了較大的影響。涉法糾紛大量產(chǎn)生，其中一個重要的原因是人們的法律知識比較匱乏、前期沒有接受到專業(yè)的法律援助服務。深圳福田區(qū)通過政府購買法律服務方式，成功調(diào)解了兩萬多宗基層矛盾糾紛，取得了極好的效果，形成了廣受認可的“福田模式”。如果這種模式能夠得以廣泛運用和推廣，無疑可以更好地發(fā)揮專業(yè)的律師協(xié)會和法律救援組織的功能，將法律咨詢、法律救援服務引入基層社區(qū)和家庭。

專業(yè)化的法律援助服務可以包含以下方面：第一，為群眾日常生活中遇到的法律問題提供咨詢服務，對群眾提出的問題給予解答，講解國家有關(guān)婚姻、家庭、財產(chǎn)、繼承的政策與法律，引導群眾正確對待和處理婚姻、家庭問題，并接受家庭問題投訴和求助，對社區(qū)內(nèi)的家庭暴力、遺棄等不良現(xiàn)象進行法律干預。第二，為基層群眾（包括初次就業(yè)者、下崗人員再就業(yè)、外來務工人員等）的勞動就業(yè)提供法律層面的指導，提供有關(guān)勞動法律、法規(guī)和政策咨詢，解答關(guān)于勞動合同、勞動者維權(quán)方面的問題，調(diào)解勞動者與用人單位之間的勞動糾紛。第三，對社區(qū)中符合法律援助條件的經(jīng)濟困難或特殊案件的當事人或其親屬提供指導，利益糾紛調(diào)解，介紹我國的法律援助制度，幫助其獲得法律援助。第四，為基層管理的決策、社區(qū)規(guī)章制度的建立健全提供法律意見，協(xié)助社區(qū)的行政和公共事務管理，在一定程度上對基層執(zhí)法、行政等產(chǎn)生法律監(jiān)督的效應。第五，法律服務中心可以持續(xù)地、固定地在小區(qū)內(nèi)開展各種法制宣傳教育活動，一方面通過制定長期的教育計劃，在社區(qū)內(nèi)開展穩(wěn)定的、系統(tǒng)性的法制教育宣傳。另一方面結(jié)合基層的現(xiàn)實需要和居民構(gòu)成，靈活地安排針對性、周期性的法律宣傳活動，提高基層民眾依法維權(quán)的能力，減少矛盾的發(fā)生。

（二）心理咨詢干預

快速的社會變革，使得社會焦慮彌漫，許多人產(chǎn)生了心理負荷加重和心理震蕩現(xiàn)象，特別是那些利益受損或地位下降的人，背負著社會的精神陣痛，容易放大對某些社會問題的感受，對社會的不滿情緒加劇。目前，基層矛盾沖突中，大量表現(xiàn)為家庭矛盾、鄰里沖突、失業(yè)恐慌、流動人口心理融合問題等，而當下社區(qū)提供心理咨詢服務的機制還不夠健全，宣傳力度也不夠，居民對心理咨詢服務還很陌生，這妨礙了他們及時地疏導自己的心理問題，成為矛盾隱患。

因此，政府有必要通過購買社會組織服務，建立心理干預的長效機制，有計劃、有針對性地加大平時的心理疾病預防工作，減少矛盾的發(fā)生和累積。

六、質(zhì)量控制：打造社會組織參與基層矛盾調(diào)處的制度保障

基層矛盾調(diào)處機制能否順利運行，離不開相關(guān)監(jiān)督制度的保障。

（一）資格準入制度

資格準入制度是指，政府要通過向社會公開征求意見的方式，設置基本的資格準入條件，只有符合基本資質(zhì)條件的社會組織才能參與政府購買社會組織服務的投標過程。構(gòu)建資格準入制度，一方面能提高政府購買社會組織服務的效率，另一方面也是對社會組織的水平和能力進行預先控制。

（二）績效評估制度

績效考核同樣要以協(xié)同治理這一理念為指導，不單純考察社會組織提供公共服務的運作情況，而是從政府——社會組織——公民的協(xié)同程度來科學設置和細化測評指標，將三者的目標期望、實際收益結(jié)合起來加以考察，并特別引入基層矛盾處理的效度、預防能力和控制水平等作為測評的要件，以改進測評的科學化水平。還必須建立與績效考評結(jié)果聯(lián)動的責任追究制度，如果績效考評結(jié)果低于預設的標準，構(gòu)成對公共利益的損害，則應啟動相應的責任追究程序，對責任人進行問責，追究其相關(guān)責任。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》(第3卷)[M]，人民出版社，1995年版，第166頁。

②吳錦良：《政府改革與第三部門發(fā)展》，中國社會科學出版社，2001年版，第139頁。

③王名：《非營利組織的社會功能及其分類》，《學術(shù)月刊》2006年第9期。

④魏瓊：《論行政性壟斷主體——以公共行政組織為中心》，《法學雜志》2010年第6期。

⑤沈巋編：《誰還在行使權(quán)力——準政府組織個案研究》，清華大學出版社，2003年版，第256～273頁。

⑥楊麗萍：《我市將建立政府購買社會組織服務項目庫》，載《深圳特區(qū)報》2011年11月20日，第A03版。