對基層安全生產(chǎn)管理的思考

黃超龍

（作者：深圳市紀(jì)委信訪室副處級紀(jì)檢員）

當(dāng)前，深圳正進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期?；鶎佑绕涫墙值酪患壣鐣?huì)管理和發(fā)展民生、服務(wù)民生的任務(wù)變得越來越重。安全生產(chǎn)作為關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，重要性變得越發(fā)突出。筆者認(rèn)為抓好基層安全生產(chǎn)工作必須要從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面入手，正確處理好幾個(gè)方面的關(guān)系。

一、宏觀上要總攬全局，做到高屋建瓴

街道工作千頭萬緒，要管好安全生產(chǎn)工作，必須站在全局的高度，去謀劃與推動(dòng)。

一是正確處理好安全生產(chǎn)與街道中心工作的關(guān)系。街道安全生產(chǎn)工作必須在街道黨工委、辦事處的領(lǐng)導(dǎo)之下，為街道的中心工作服務(wù)。當(dāng)前，隨著服務(wù)型政府的理念不斷深入人心，人民群眾對政府的要求和期盼越來越高，街道面臨的轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)民生、發(fā)展民生的任務(wù)越來越重。街道安全生產(chǎn)涉及方方面面，安全生產(chǎn)管理者必須提高認(rèn)識(shí)，自覺地把安全生產(chǎn)工作放到街道的全局性工作中去謀劃，為街道服務(wù)民生、發(fā)展民生的中心工作服務(wù)。

二是正確處理好安全生產(chǎn)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系。安全生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定對于街道而言，可謂是懸在頭上的兩把利劍，安全生產(chǎn)“責(zé)任重于泰山”，社會(huì)穩(wěn)定“壓倒一切”。從理論上看，二者是一致的，安全生產(chǎn)不出問題，消除了社會(huì)不穩(wěn)定因素，社會(huì)的穩(wěn)定，有利于各類安全管理措施的順利實(shí)施。從更高的層面看，穩(wěn)定也可以說是一種安全狀態(tài)，或者叫做社會(huì)安全。但是在實(shí)踐中，一些安全管理措施，也可能誘發(fā)不穩(wěn)定因素，必須堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，正確處理好安全與穩(wěn)定的關(guān)系。比如對存在重大安全隱患的生產(chǎn)場所的關(guān)閉、對影響安全的建筑物的拆除、對違法廢品收購站的清除等等強(qiáng)制措施的實(shí)施，安全生產(chǎn)事故發(fā)生后的善后處理措施，甚至較大數(shù)額的罰款，都有可能誘發(fā)各類不穩(wěn)定因素，在實(shí)施時(shí)必須通盤考慮，把握好強(qiáng)度和節(jié)奏。

三是正確處理好安全生產(chǎn)與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系。近年來，各級政府越來越注重綠色環(huán)保政策支持和投入。黨的十八大報(bào)告首次提出了生態(tài)文明建設(shè)的概念，并把生態(tài)文明建設(shè)納入到中國特色社會(huì)主義總體布局之中，也為安全生產(chǎn)管理提供了新的理論依據(jù)。作為基層政府機(jī)關(guān)，貫徹落實(shí)十八大精神，努力搞好生態(tài)文明建設(shè)，完成安全生產(chǎn)的任務(wù)，尤其是抓好?；髽I(yè)的安全生產(chǎn)任務(wù)就顯得更加重要，意義更為重大。一些生產(chǎn)過程中涉及重污染、放射性、劇毒性、易燃易爆材料的企業(yè)，如果管理稍有不慎，就將給當(dāng)?shù)厝罕姷纳?cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境帶來不可估量的損失。因此管理好這類?；髽I(yè)是各級安全生產(chǎn)管理部門工作的重中之重。

二、中觀上要貫徹以人為本，做到預(yù)防在先

安全生產(chǎn)管理的任務(wù)，就是使生產(chǎn)過程中潛在的各種事故風(fēng)險(xiǎn)和傷害因素始終處于有效控制的狀態(tài)，其終極目的，就是切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的生命安全和身體健康。因此，抓好安全生產(chǎn)管理，必須始終貫穿以人為本，做到預(yù)防在先。

一是正確處理好服務(wù)和管理的關(guān)系。在街道安全生產(chǎn)監(jiān)管中，管理和服務(wù)是矛盾的統(tǒng)一體。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對所屬地區(qū)的企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行管理的過程，就是行使國家賦予的有關(guān)權(quán)力的過程，因而也必然具有強(qiáng)制性的特征。服務(wù)從某種意義上說是柔性的，管理則具有剛性。作為街道的安全生產(chǎn)監(jiān)管者，要正確處理好二者之間的關(guān)系。既要對所管理的各類企業(yè)嚴(yán)格要求，督促他們提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)真落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行國家安全生產(chǎn)的法律法規(guī)和各類規(guī)章制度，又要貫徹以人為本的理念，學(xué)會(huì)換位思考，積極為企業(yè)抓好安全生產(chǎn)出謀劃策，排憂解難，為他們提供各類服務(wù)。

二是正確處理好教育和懲處的關(guān)系。安全生產(chǎn)，重在預(yù)防。1941年美國的海因里希從統(tǒng)計(jì)55萬宗機(jī)械事故開始，得出了海因里希法則，又稱300∶29∶1法則。這個(gè)法則意思是說，當(dāng)一個(gè)企業(yè)有300個(gè)隱患或違章，則必然要發(fā)生29起輕傷或故障，在這29起輕傷事故或故障當(dāng)中，則必有一起會(huì)誘發(fā)重傷、死亡或重大事故。這一法則用于安全管理上，則可以反其道而行之，即在一件重大的事故背后必有29件輕度的事故，還有300件潛在的隱患。事故并不可怕，可怕的是缺乏預(yù)防意識(shí)，對潛在性事故毫無覺察，或是麻木不仁，結(jié)果導(dǎo)致無法挽回的損失。海因里希還從事故發(fā)生的原因分析，認(rèn)為事故的發(fā)生都是由人的不安全狀態(tài)和物的不安全狀態(tài)引起的，而歸根到底是由人的不安全狀態(tài)引起的。

因此，要做到有效的預(yù)防，必須從消除這兩個(gè)方面，特別是人的方面不安全狀態(tài)著手。要采取各種有效的方式，強(qiáng)化對生產(chǎn)過程中涉及的各類、各層次人員的教育培訓(xùn)。既要進(jìn)行一般性的安全生產(chǎn)基本知識(shí)的教育培訓(xùn)，又要分門別類，進(jìn)行各種行業(yè)性專業(yè)性的教育培訓(xùn)。既要對一線員工進(jìn)行培訓(xùn)，又要對企業(yè)的管理者、經(jīng)營者、所有者進(jìn)行培訓(xùn)。做到每一個(gè)安全生產(chǎn)的參與者，都具備與其崗位相適應(yīng)的安全生產(chǎn)知識(shí)。在強(qiáng)化教育的同時(shí)，還要嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅懲處各類危害安全生產(chǎn)的違法行為。做到發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅處理一起，正確把握懲處面和懲處嚴(yán)厲程度的關(guān)系，杜絕違法對象的僥幸心理。特別是要針對基層“熟人社會(huì)”的實(shí)際情況，進(jìn)一步規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法的自由裁量權(quán)，強(qiáng)化執(zhí)法剛性，維護(hù)執(zhí)法的廉潔性。只有堅(jiān)持教育和懲處兩手抓，最大限度地消除人和物的不安全因素，才能最大限度地從源頭上預(yù)防事故的發(fā)生。

三是正確處理好硬件和軟件的關(guān)系。做好事故的預(yù)防需要投入，再好的預(yù)防也不能徹底杜絕安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，因此，應(yīng)對事故的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作也需要投入。從街道的實(shí)際情況看，投入必須兼顧硬件和軟件兩個(gè)方面。在硬件方面，各項(xiàng)保障安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是消防管網(wǎng)的建設(shè)；消防通道的規(guī)劃、修建和維護(hù)；各類消防車輛和器材的配備以及及時(shí)更換；日常巡查的工作用車等等，都需要統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷加大投入力度。從軟件方面看，要進(jìn)一步完善各類安全生產(chǎn)的管理制度，特別是信息收集、日常巡查、聯(lián)合執(zhí)法、事故應(yīng)對等方面的制度，通過多種方式提高安全生產(chǎn)管理人員，特別是一線巡查員和執(zhí)法員的素質(zhì)，不斷提高執(zhí)法的水平和效率。

三、微觀上要理順工作關(guān)系，做到權(quán)責(zé)明確

安全生產(chǎn)從其涵蓋的領(lǐng)域看，有廣義和狹義之分。狹義的安全生產(chǎn)，僅涵蓋工礦企業(yè)，其監(jiān)管責(zé)任主要由政府安監(jiān)部門承擔(dān)。廣義的安全生產(chǎn)則涉及方方面面，主要包括公共場所、交通、學(xué)校、食品衛(wèi)生等領(lǐng)域，其監(jiān)管責(zé)任也有明確的規(guī)定。但實(shí)際上，由于街道不是一級政府，而是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，這種理論上的區(qū)分到了街道往往就難以劃分得十分清楚。有的街道安全生產(chǎn)監(jiān)管架構(gòu)總體上可以概括為“三辦一干”，即安委辦、消安委辦、安監(jiān)辦和社區(qū)安全生產(chǎn)專干。從組織實(shí)體上看，“三辦”實(shí)際就是安監(jiān)辦。因?yàn)樵趯?shí)際的工作中，雖然組織架構(gòu)是“三辦”，可實(shí)際從事具體工作的就是安監(jiān)辦的工作人員，對于管理和協(xié)調(diào)的對象來說，面對的人都是一樣的。在街道安全生產(chǎn)監(jiān)管中，安監(jiān)辦要按照權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，理順各方面工作關(guān)系，從而形成監(jiān)管合力，推動(dòng)安全生產(chǎn)監(jiān)管向好的方向發(fā)展。

一是安監(jiān)辦與街道其他部門之間的關(guān)系。街道其他部門主要包括街道內(nèi)設(shè)的科、辦和街道下屬的一些事業(yè)單位。一方面，從隸屬關(guān)系上看，這些部門都在街道黨工委、辦事處的領(lǐng)導(dǎo)之下，所以安監(jiān)辦與街道其他部門之間的關(guān)系，是一種內(nèi)部的關(guān)系，比較容易處理。另一方面，這些單位從行政級別上看，與安監(jiān)辦都在一個(gè)層次，在具體的工作中，安監(jiān)辦無權(quán)指揮和命令這些部門，而且，其他各部門與安監(jiān)辦的分管街道領(lǐng)導(dǎo)同屬街道班子成員，如果分管領(lǐng)導(dǎo)之間、安監(jiān)辦負(fù)責(zé)同志與其他部門負(fù)責(zé)同志之間關(guān)系處理不好，將會(huì)影響工作的整體質(zhì)量。因此，安監(jiān)辦要善于利用街道安委會(huì)這一平臺(tái)，在街道安委會(huì)的大框架下，強(qiáng)化“一崗雙責(zé)”工作體制機(jī)制，明確各部門的工作職責(zé)，安監(jiān)辦則以安委辦的名義做好日常工作，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的作用。

二是安監(jiān)辦與區(qū)主管部門的關(guān)系。這部分的關(guān)系，主要涉及兩個(gè)具體部門。一是區(qū)安監(jiān)局，二是區(qū)消防大隊(duì)。作為下級單位，街道安監(jiān)辦的工作需要得到區(qū)安監(jiān)局的支持和指導(dǎo)。同時(shí)，由于街道安監(jiān)辦還加掛了安全生產(chǎn)執(zhí)法中隊(duì)的牌子，其行政執(zhí)法工作都在區(qū)安監(jiān)局的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。因此，整體上街道安監(jiān)辦處于較為被動(dòng)的局面，概括起來，就是街道安監(jiān)辦有監(jiān)管的責(zé)任，卻無自主執(zhí)法的權(quán)力。要想達(dá)到有效監(jiān)管的目標(biāo)，安監(jiān)辦要強(qiáng)化請示匯報(bào)工作，主動(dòng)溝通聯(lián)系，爭取得到更多的政策和資金支持。

安監(jiān)辦與區(qū)消防大隊(duì)的關(guān)系顯得更加靈活。深圳消防體制不同于其他城市，防火由地方公安消防負(fù)責(zé)，滅火工作由現(xiàn)役武警負(fù)責(zé)。在公安系統(tǒng)內(nèi)部，市一級有消防支隊(duì)（局），區(qū)一級有消防大隊(duì)，但到街道以后，就沒有了專門的建制機(jī)構(gòu)了，由公安派出所指定若干消防民警負(fù)責(zé)，并由一名副所長具體分管。由于消防大隊(duì)對公安派出所在人、財(cái)、物等關(guān)鍵性領(lǐng)域并無充足的話語權(quán)，在實(shí)際工作中，消防大隊(duì)更傾向于以區(qū)消安委辦的角色與街道消安委辦，實(shí)際也就是安監(jiān)辦打交道，并通過各種類型的對街道考核的方式，強(qiáng)化對街道消防安全工作的話語權(quán)。街道安監(jiān)辦要充分利用消安委辦這一平臺(tái)，從街道的立場和角度出發(fā)，以《消防法》等法律法規(guī)和市委市政府的有關(guān)文件為依據(jù)，既明確與區(qū)消防大隊(duì)的權(quán)利和責(zé)任，又與之保持一種良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，推動(dòng)街道安全生產(chǎn)工作向前發(fā)展。

三是安監(jiān)辦與上級政府部門駐街道派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系。與安全生產(chǎn)關(guān)系最為密切的是公安派出所和市場監(jiān)管所。正如前文所說，深圳消防管理體制改革后，基層日常的防火工作主要由派出所負(fù)責(zé)，而實(shí)際工作中，由于企業(yè)數(shù)目眾多，管轄面積過大，派出所的警力往往是不夠充分的。但令人尷尬的是，火災(zāi)事故數(shù)的考核主體卻是街道。在考核體制難以改變的現(xiàn)實(shí)下，安監(jiān)部門要善于利用安委辦和消安委辦這一平臺(tái)，密切與公安派出所的關(guān)系。一方面幫助公安派出所這類駐街道單位解決實(shí)際困難，另一方面要充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，明確他們在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的責(zé)任，推動(dòng)和督促他們在安全生產(chǎn)中投入更多的精力。

四是安監(jiān)辦與社區(qū)的關(guān)系。深圳由于城市化的進(jìn)程非常迅速，很多地方雖然建立了社區(qū)，成立了居委會(huì)和工作站，但是仍然保留了很多農(nóng)村的特征，集體經(jīng)濟(jì)組織也比較有實(shí)力，這一點(diǎn)，在原特區(qū)外農(nóng)村城市化改革后尤為明顯。從法律層面看，社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)是群眾自治組織，其領(lǐng)導(dǎo)層都是由群眾直接選舉產(chǎn)生，其工作受街道辦事處指導(dǎo)。這些因素的存在，使得街道在開展有關(guān)工作時(shí)存在一些挑戰(zhàn)。一方面，雖然社區(qū)的發(fā)展需要得到街道的支持，但是法律上和經(jīng)濟(jì)上的相對獨(dú)立，使得社區(qū)在執(zhí)行對其利益有一定影響的相關(guān)政策時(shí)會(huì)有消極和抵觸。另一方面，由于居委會(huì)直接與社區(qū)居民接觸，更能了解實(shí)情和掌握社區(qū)動(dòng)態(tài)，所有的企業(yè)和三小場所等安全生產(chǎn)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)都存在于特定的社區(qū)領(lǐng)域內(nèi)，因此社區(qū)居委會(huì)對于管理好安全生產(chǎn)是必不可少的，必須通過社區(qū)居委會(huì)才能從根本意義上強(qiáng)化對安全生產(chǎn)監(jiān)管對象的管理。街道安監(jiān)辦要運(yùn)用好街道掌握的政策和資金資源，以推行網(wǎng)格化管理為契機(jī)，明確社區(qū)在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的責(zé)任，加強(qiáng)對社區(qū)安全生產(chǎn)的監(jiān)督和檢查，加強(qiáng)對社區(qū)安全生產(chǎn)專干的教育、培訓(xùn)和考核，使社區(qū)與街道緊密合作，消除影響安全生產(chǎn)的各類隱患。