論我國行政價值觀演變的階段規(guī)律——以歷次五年計劃（規(guī)劃）為視角

類延村

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

論我國行政價值觀演變的階段規(guī)律
——以歷次五年計劃（規(guī)劃）為視角

類延村

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

行政價值觀主要體現(xiàn)為行政主體的主觀傾向，體系性的政策文本是行政價值觀演變邏輯的寫照。以戰(zhàn)略高度的五年計劃（規(guī)劃）文本為視角，解讀行政價值觀的階段規(guī)律自然具有合理性。以此種方法為進(jìn)路，明確以領(lǐng)導(dǎo)人更迭和重大歷史事件劃分行政價值觀演變階段的學(xué)理現(xiàn)狀與優(yōu)劣，以歷次五年計劃（規(guī)劃）為載體，結(jié)合主要計劃（規(guī)劃）內(nèi)容，創(chuàng)新性地提出五階段劃分法——社會主義改造與基本建設(shè)時期的行政價值觀、“文革”時期的行政價值觀、改革開放啟動期的行政價值觀、改革開放成型期的行政價值觀與和諧社會建設(shè)時期的行政價值觀。進(jìn)而，分析各個階段的特點，行政價值觀演變的總體規(guī)律便愈發(fā)清晰，其在秉持視角、類型維度、目的、淵源、范疇等層面，逐步呈現(xiàn)出開放性、科學(xué)性、全面性、規(guī)范性與上升性的特征，反映出行政價值觀演變的整體趨勢。

行政價值觀；五年計劃（規(guī)劃）；學(xué)理形態(tài)；階段劃分；階段特點；總體規(guī)律

一、引言

國內(nèi)對公共行政價值的研究受學(xué)科恢復(fù)和重建的影響，起步晚，發(fā)展相對滯后，從事相關(guān)研究的專家、學(xué)者較少，相對于公共行政學(xué)其他領(lǐng)域的研究而言，處于薄弱的環(huán)節(jié)，促進(jìn)公共行政學(xué)的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，加強對公共行政價值的研究正是對此種缺陷的彌補。

公共行政價值及價值觀的發(fā)展不僅受理論范式轉(zhuǎn)換的影響，亦與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在緊密關(guān)聯(lián)，是行政領(lǐng)域為適應(yīng)和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出的一種必然的自我調(diào)節(jié)。當(dāng)下我國正處于改革開放的新時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然促動管理范式和行政價值觀的變化，行政價值及行政價值觀的研究自然成為公共行政學(xué)研究的時代命題。2012年將要召開的中國行政管理學(xué)會第八屆行政哲學(xué)研討會將主題定為“中國特色社會主義理論視閾中的行政價值”，某種程度上正是對上述問題的反映。此外，建國以來我國行政體制日益完備，由隨意性逐步走向法治化和規(guī)范化，這在更高的層次上反映的是行政價值觀的轉(zhuǎn)變。以改革開放為界點對行政價值觀的階段進(jìn)行考察，行政價值觀顯然具有截然不同的兩種形態(tài)。處于動態(tài)發(fā)展的行政價值觀具有怎樣的演變邏輯，對社會發(fā)展具有何種意義，只有經(jīng)過梳理和解讀才能有所解答。五年計劃（規(guī)劃）在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有綱領(lǐng)性的意義，歷經(jīng)“一五”計劃①到“十二五”規(guī)劃的發(fā)展，五年計劃（規(guī)劃）更加規(guī)范和科學(xué)，是執(zhí)政理念的集中反映，構(gòu)成探究行政價值觀演變規(guī)律的基礎(chǔ)和策略選擇。

二、概念詮釋與文件梳理

在研究中，主要涉及行政價值與行政價值觀的重要概念。兩者之間的關(guān)聯(lián)、研究秉持的視角以及內(nèi)涵的維度都關(guān)乎研究邏輯的正確性。同時，以文本解讀為基礎(chǔ)的研究必須以合理的對象為前提，歷次五年計劃（規(guī)劃）的相關(guān)文件范圍的確定、文件在研究中的地位關(guān)系直接關(guān)乎研究的科學(xué)性。因此，梳理相關(guān)概念和文件是進(jìn)行研究的前提，既有助于明辨問題，亦為行政價值觀演變的階段劃分提供依據(jù)。

（一）行政價值與行政價值觀

目前，學(xué)界對行政價值和行政價值觀的解讀存在不同的研究角度和研究方法，對于兩者的關(guān)系、異同缺乏詳盡的闡述和共識。因此，正確把握該組核心概念是建構(gòu)研究的理論基礎(chǔ)的重要方法路徑。

關(guān)于公共行政價值，張富博士認(rèn)為，“公共行政價值指的是公共行政對人類社會的積極意義或有用性，它是公共行政追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，反映了人們關(guān)于公共行政的希望和理想、信仰和依托”［1］（p.12）。其秉持的是實用主義的價值觀，是從哲學(xué)領(lǐng)域客體對主體滿足角度的闡釋。張康之教授則對公共行政價值這樣定義，“行政價值是行政人員對自我生命的界定”［2］，是行政主體根據(jù)國家和社會公共事務(wù)管理的需要自覺進(jìn)行的價值確定、價值選擇和價值追求的結(jié)果。金太軍教授則將公共行政價值理解為“行政主體對某種特定行為方式或行政體系存在的理想狀態(tài)的基本信仰和信念”［3］。實質(zhì)上他已將行政價值和行政價值觀相等同。

基于對前人研究的甄別，筆者認(rèn)為行政價值和行政價值觀間存在不可忽視的差異，行政價值是客觀的范疇，行政價值觀則是一種認(rèn)知，屬于主觀的領(lǐng)域。行政價值只有經(jīng)過行政主體作為中介的能動行為才能夠體現(xiàn)在行政主體思維和意念的層面，成為行政價值觀的形態(tài)。

綜上所述，可以對行政價值和行政價值觀做如下定義：行政價值是公共行政對作為整體的人的滿足，旨在促進(jìn)人的全面發(fā)展，應(yīng)然通過服務(wù)的方式予以實現(xiàn)。行政價值觀則是行政價值實現(xiàn)過程中行政主體的主觀態(tài)度，主要通過基于職責(zé)和職能的行政行為予以體現(xiàn)，并最終演化為執(zhí)政理念。這就使得研究脈絡(luò)明朗化，通過歷次政府報告、人大決議等相關(guān)文件中的計劃安排解析行政行為，其體現(xiàn)的執(zhí)政理念自然構(gòu)成對行政價值觀發(fā)展與演變的總結(jié)。

（二）歷次五年計劃（規(guī)劃）文件的界定

歷次五年計劃（規(guī)劃）的相關(guān)文件是本研究依助和解讀的對象，不同時期的文件數(shù)量和種類有所不同，根據(jù)文章寫作要求和資料收集情況等因素，將相關(guān)文件限定在以下幾個方面：歷次中共中央（中國共產(chǎn)黨全國代表大會）關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃（規(guī)劃）的建議、歷次含有五年計劃（規(guī)劃）的政府報告、歷次國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃（規(guī)劃）綱要（草案）、歷次全國人民代表大會對含有五年計劃（規(guī)劃）的政府報告的決議。為了行文的方便，在下文的寫作中會分別以中共中央的建議、政府報告、計劃綱要、人大決議等形式予以出現(xiàn)和代替。

需要指出的是，由于規(guī)范從創(chuàng)設(shè)到系統(tǒng)化、完善化的過程性和某些歷史性的原因，并不是每次五年計劃（規(guī)劃）的解讀都具備上述文件。特別是在“一五”至“五五”計劃中，處于文件規(guī)范發(fā)展的初始階段，計劃從制定到批準(zhǔn)的程序還不完善和科學(xué)，公開發(fā)表和經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的只有“一五”計劃，資料的先天性不足致使無法進(jìn)行完備的文件解讀。但這種缺失對于文獻(xiàn)研究的縱向考察不具有性質(zhì)和方向的誤導(dǎo)，因為行政價值觀演變的主要脈絡(luò)來自于計劃與計劃之間的對比和解析，階段性的特點主要是借鑒的作用。同時，每個階段的行政價值觀是動態(tài)的，而以文件的解讀概述各個計劃（規(guī)劃）期間的價值觀，是靜態(tài)的研究，有所差異。然而，歷次計劃的梳理在整個邏輯脈絡(luò)上呈現(xiàn)動態(tài)性，能較為客觀地反映行政價值觀的轉(zhuǎn)變，因此靜態(tài)的文件解讀亦不構(gòu)成對研究科學(xué)性的侵蝕。

為便于研究，筆者選定以解讀歷次五年計劃（規(guī)劃）綱要為主線，根據(jù)需要以中共中央的建議、政府報告、人大決議的選擇性解讀為輔助；在計劃綱要缺失的五年計劃時期，則以解讀政府報告為主，其他為輔；在五年計劃（規(guī)劃）相關(guān)文件較為完備的時期，則以解讀中共中央建議、政府報告和五年計劃綱要為主，使分析更具操作性。對歷次五年計劃相關(guān)文件的解讀，簡單地做如下安排：“一五”計劃涵蓋對《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計劃的報告》、《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計劃》和全國人大關(guān)于第一個五年計劃的決議的解讀；“二五”計劃主要解讀《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個五年計劃》和《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個五年計劃的建議》；“三五”計劃主要解讀《第三個五年計劃的初步設(shè)想》、《關(guān)于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱（草稿）》和周恩來總理在三屆人大一次會議上的政府報告（節(jié)選）；“四五”計劃主要解讀政府工作報告（節(jié)選）和人大決議；“五五”、“六五”計劃的文本解讀主要涉及計劃綱要（草案）、政府報告（節(jié)選）和人大決議；“七五”計劃至“十二五”規(guī)劃的解讀則涵蓋計劃（規(guī)劃）綱要、中共中央建議、政府報告和人大決議。

三、行政價值觀階段劃分的學(xué)理形態(tài)

隨著國內(nèi)行政學(xué)科的體系化和科學(xué)化，行政價值觀的研究亦取得了相應(yīng)的成果，主要涉及“要素說”②、“公平——效率說”③、“生態(tài)說”④等觀點和主張。針對行政價值觀的演變，學(xué)界有兩種主要觀點——以國家主要領(lǐng)導(dǎo)人變更為脈絡(luò)的行政價值觀階段劃分和以重大事件為線索的行政價值觀階段劃分。

（一）以人物為標(biāo)志的行政價值觀

以國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的變更為脈絡(luò)，部分學(xué)者將建國以來行政價值觀的演變分為三個階段——毛澤東的行政價值觀、鄧小平的行政價值觀和江澤民的行政價值觀［4］。毛澤東的行政價值觀，是在民主革命時期和社會主義建設(shè)初期，在總結(jié)革命根據(jù)地的歷史經(jīng)驗并借鑒蘇聯(lián)社會主義國家行政管理模式的基礎(chǔ)上，逐漸形成和發(fā)展起來的，主要由民主行政觀和廉潔行政觀構(gòu)成。而鄧小平的行政價值觀是在改革開放和深入解決我國政府所面臨的實際管理問題中逐步形成與發(fā)展起來的，源于社會主義制度必須解放和發(fā)展生產(chǎn)力這一馬克思主義的根本觀點，主要分為效率行政觀和權(quán)威行政觀兩部分。江澤民的行政價值觀則是在總結(jié)我國文化歷史以及改革開放二十幾年來的發(fā)展變化的基礎(chǔ)上逐步形成的，主要包括服務(wù)行政觀和法治行政觀。

（二）以事件為標(biāo)志的行政價值觀

以重大事件為線索進(jìn)行階段劃分，建國以來行政價值觀的演變可歸為三個階段——改革開放前的行政價值觀（1949－1978）、改革開放后至黨的“十四大”前的行政價值觀（1978－1992）和黨的“十四大”后的行政價值觀（1992－）［5］（pp.10-18），這種劃分實質(zhì)上與以國家主要領(lǐng)導(dǎo)人變更為脈絡(luò)的劃分具有一致性，只是在內(nèi)容上稍有差異。第一階段的行政價值觀即是以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的行政價值觀，主要涵蓋奠定保障人民主體地位的行政價值觀、廉潔奉公的行政價值觀、注重公平與正義的行政價值觀三個方面。第二階段是以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體的行政價值觀，在價值觀構(gòu)成上主要涉及實現(xiàn)富國強民的行政價值觀、為民謀利的行政價值觀、民主與法制有機(jī)結(jié)合的行政價值觀。第三階段則是以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的行政價值觀，主要包括權(quán)責(zé)一致的行政價值觀、開拓創(chuàng)新的行政價值觀和以德輔法的行政價值觀三個方面。

由此可見，目前國內(nèi)學(xué)界雖然對行政價值觀演變有一定研究，但在研究方法和研究領(lǐng)域上還遠(yuǎn)沒有達(dá)到科學(xué)化、體系化、多元化的高度。同時，單一的理論研究視角亦有片面性之嫌，可能無法完全呈現(xiàn)行政價值觀演變的真實狀況。因此，以現(xiàn)實為基礎(chǔ)，通過分析歷次五年計劃（規(guī)劃）相關(guān)文件蘊含的行政價值觀，探尋我國行政價值觀演變的階段規(guī)律，不啻為有效的研究路徑。

四、我國行政價值觀的演變階段——以歷次五年計劃（規(guī)劃）文本為載體

行政價值觀是行政主體踐行行政價值過程中主觀態(tài)度的傾向和向度，行政主體在思維和行為上的模式對行政價值觀的演變具有直接的影響。同時，社會中新問題、新訴求的涌現(xiàn)以及重大歷史事件亦會對行政體系形成震動，間接地促進(jìn)行政價值觀的改變，所有這些都集中地體現(xiàn)在歷次五年計劃（規(guī)劃）的安排上。因此，以五年計劃（規(guī)劃）為依據(jù)對當(dāng)代我國行政價值觀的階段進(jìn)行劃分必須考慮多重因素，既要重視上文述及的國家領(lǐng)導(dǎo)人更替的影響、重大歷史事件的作用，也要考慮五年計劃（規(guī)劃）本身的內(nèi)容特點，對行政價值觀的演變階段做出合理的劃分。

（一）以國家領(lǐng)導(dǎo)人更替為依據(jù)的階段劃分

按照國家領(lǐng)導(dǎo)人更替劃分行政價值觀的發(fā)展階段，可以明顯地將建國以來行政價值觀演變的歷程分為四個階段：以毛澤東同志為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體時期的行政價值觀（“一五”至“五五”計劃）；以鄧小平同志為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體時期的行政價值觀（“六五”計劃和“七五”計劃）；以江澤民同志為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體時期的行政價值觀（“八五”至“十五”計劃）；胡錦濤同志執(zhí)政以來的行政價值觀（“十一五”與“十二五”規(guī)劃）。

以此種方法對行政價值觀的階段進(jìn)行劃分，而后通過歷次五年計劃（規(guī)劃）進(jìn)行梳理，很容易總結(jié)出領(lǐng)導(dǎo)人之間行政理念的差異，脈絡(luò)簡單，易于理解，但依據(jù)的要素過于單一，不利于揭示行政價值觀的演變的內(nèi)在促進(jìn)因素和轉(zhuǎn)變的細(xì)微過程，使得研究缺乏周密性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）以重大歷史事件為依據(jù)的階段劃分

按照重大歷史事件對行政價值觀進(jìn)行劃分，最明顯的標(biāo)志是以改革開放為界點，將歷次五年計劃（規(guī)劃）歸為改革開放前的五年計劃（“一五”到“五五”）和改革開放后的五年計劃及規(guī)劃（“六五”到“十二五”）［6］（pp.796－798）。同時，依據(jù)“文革”、中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會及鄧小平同志1992年重要講話⑤，可以對改革開放前后的兩個階段進(jìn)行再劃分，分為四個階段：建國初期的行政價值觀（“一五”和“二五”計劃）；“文革”時期的行政價值觀（“三五”到“五五”計劃）；改革開放啟動期的行政價值觀（“六五”到“八五”計劃）；改革開放新時期的行政價值觀（“九五”計劃到“十二五”規(guī)劃）。

其中，“五五”計劃較為特殊，1975年制定，1977年修訂，1978年做關(guān)于“五五”計劃的政府報告，橫跨“文革”和走向改革開放的轉(zhuǎn)型階段，根據(jù)其內(nèi)容的特點，筆者將其歸為“文革”時期解讀的范圍。此種劃分能較為明確地反映歷史事件對行政價值觀的影響，是對歷史事件本身偶然性和必然性的透視，折射出歷史事件對行政價值觀自然演變的強力扭轉(zhuǎn)，這種扭轉(zhuǎn)具有兩面性的特征，“文革”和改革開放就在總體上呈現(xiàn)出對行政價值觀“惡性”和“良性”兩種不同性質(zhì)的影響。這自然透露出該種劃分方法存在的重大缺陷，即難以明確反應(yīng)行政價值觀的自然演變。

（三）以五年計劃主要內(nèi)容為依據(jù)的階段劃分

按照歷次五年計劃的重要內(nèi)容，可以將公共行政價值觀的演變主要分為四個階段：社會主義改造時期的價值觀；農(nóng)業(yè)恢復(fù)時期的價值觀；經(jīng)濟(jì)改革和建設(shè)時期的價值觀；和諧社會建設(shè)時期的價值觀。此種方法的劃分，便于理清各個時期的建設(shè)重點，從行政職能和行為中辨別價值觀的取向。與此相對應(yīng)，建設(shè)重點存在延續(xù)性的特點，很多重點內(nèi)容貫穿歷次五年計劃（規(guī)劃），因此，對于具體時間段的界定則顯得困難，將歷次五年計劃（規(guī)劃）劃屬某個階段的嘗試缺乏可操作性。另外，對于重要內(nèi)容的關(guān)注往往使得對行政價值觀的論證趨于單一，公共行政發(fā)展中出現(xiàn)的公平、法制等價值觀的重要構(gòu)成難以成為其述及的內(nèi)容。

綜上所述，以某項單一標(biāo)準(zhǔn)為劃分依據(jù)，難以在整體時間脈絡(luò)上與五年計劃（規(guī)劃）相對應(yīng)，不能對十二個五年計劃（規(guī)劃）的演變做出合理劃分——要么難以反映行政價值觀演變的細(xì)微變化，要么不能顯現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人的作用，要么不能完整地將五年計劃（規(guī)劃）歸于某個階段。因此，將上文三種劃分方法中具有問題意識的行政價值觀階段合理攫取，構(gòu)成階段劃分的最佳組合：社會主義改造與基本建設(shè)時期的行政價值觀（“一五”至“二五”計劃）；“文革”時期的行政價值觀（“三五”至“五五”計劃）；改革開放啟動期的行政價值觀（“六五”至“七五”計劃）；改革開放成型期的行政價值觀（“八五”至“十五”計劃）；和諧社會建設(shè)時期的行政價值觀（“十一五”至“十二五”規(guī)劃）。此種劃分既能顯現(xiàn)幾代領(lǐng)導(dǎo)人更迭對五年計劃（規(guī)劃）和行政價值觀演變的影響，又能緊扣歷史事件和五年計劃（規(guī)劃）的重點內(nèi)容，更能反映某些領(lǐng)導(dǎo)人任內(nèi)前期和后期的變化（如：前兩個階段的劃分即能反映毛澤東時期前期和后期行政價值觀的差異），是解讀以五年計劃（規(guī)劃）為載體的行政價值觀演變的合理階段劃分。

五、我國行政價值觀發(fā)展中的階段特點

行政價值觀五階段劃分的科學(xué)性，不僅源于對各種影響要素的考量，更在于各個階段本身的特殊性。每個階段的特點使行政價值觀呈現(xiàn)多元樣態(tài)，而正是各個階段的延續(xù)與銜接構(gòu)成了行政價值觀演變的整體脈絡(luò)，為總結(jié)行政價值觀的總體規(guī)律奠定了基調(diào)與前提。

（一）社會主義改造與基本建設(shè)時期的行政價值觀

該階段大致的時間脈絡(luò)是1953年至1962年，涵蓋“一五”和“二五”計劃。國家處于基本統(tǒng)一時期，面臨恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)的重任，怎樣建設(shè)國家、建設(shè)怎樣的國家成為政府正視的問題和工作的中心。同時，由于資本主義和社會主義兩大陣營對立等國際環(huán)境因素的存在，此時中國政府的執(zhí)政理念和行政價值觀更多滲透國外因素的影響。該時期行政價值觀的類型，基本上可以用“建設(shè)”、“國家安全”和“國家責(zé)任”予以統(tǒng)攝。在對行政價值觀進(jìn)行細(xì)分的微觀層次，“效率”、“節(jié)約”、“人性”、“平等”和“公正”等理念則又豐富其內(nèi)涵。該時期行政價值觀主要具有以下特征：行政價值觀瑣碎、不成體系；行政價值觀缺乏明確的形式要件，沒有明確的文本宣示；存在意識形態(tài)的特征，難以開放性地容納更多理念。

（二）“文革”時期的行政價值觀

該階段的時間脈絡(luò)大致為1966年至1980年，涵蓋“三五”至“五五”計劃。受“二五”計劃實施期間三年自然災(zāi)害⑥的影響，“三五”計劃設(shè)計的內(nèi)容開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，特別注重農(nóng)業(yè)的發(fā)展。另外，1978年黨的十一屆三中全會將工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上的決定，1979年中共中央為適應(yīng)工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移對計劃綱要進(jìn)行的調(diào)整，要做特別對待。本階段主要考察受“文革”影響的行政價值觀演變。該時期的行政價值觀類型可主要概括為：“革命和階級斗爭理念”、“國家安全理念”和“工業(yè)優(yōu)先、兼顧農(nóng)業(yè)的效率觀念”。三者之間有相對的一致性，基于當(dāng)時條件的限制，前兩者的要求在邏輯上是后者生成的促進(jìn)因素。“革命和階級斗爭”是該時期的統(tǒng)帥理念，在五年計劃上逐步形成優(yōu)先的體現(xiàn)；同時，又是其他價值理念實現(xiàn)的手段和途徑，具有方法論意義?？傮w而言，該時期的行政價值觀隨意性和個人意志性色彩濃厚，由建設(shè)理念到革命理念的轉(zhuǎn)換，實質(zhì)是將工作重心引向階級斗爭，從取得的社會效果和對國家發(fā)展影響角度解讀，這種轉(zhuǎn)變具有很大的消極性，是發(fā)展曲折性的體現(xiàn)。

（三）改革開放啟動期的行政價值觀

該階段的大致時間脈絡(luò)是1981年至1990年，涵蓋“六五”和“七五”計劃。作為國家改革開放后制定的前兩個五年計劃，其在很多領(lǐng)域做出了有益的探索和嘗試，促進(jìn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，為后來五年計劃（規(guī)劃）的制定奠定了基礎(chǔ)。行政主體，特別是國家領(lǐng)導(dǎo)人和領(lǐng)導(dǎo)集體的行為自覺是該時期行政價值觀演變的重要促進(jìn)因素，主要體現(xiàn)在對以往教訓(xùn)和國家現(xiàn)實的認(rèn)知、對世界形勢的判斷、對發(fā)展策略抉擇和對自身問題的認(rèn)知方面。該階段行政價值理念開始多元化，改革觀和建設(shè)觀處于統(tǒng)領(lǐng)的地位。通過對“六五”和“七五”計劃相關(guān)文件的梳理，可以明晰“改革”在此時期的重要地位，“七五”計劃的緒論明確將“改革”置于首要位置，是不可忽視的關(guān)鍵詞?？偠灾?，“六五”和“七五”計劃處于改革開放探索的初期，根據(jù)建設(shè)的需要，很多領(lǐng)域都有所革新，行政理念變化頗多，而探索階段試探性和不成熟性特征使得行政價值觀處于多動和不成形的狀態(tài)。環(huán)保理念和法制理念是典型表現(xiàn)，兩者都代表著行政價值觀的轉(zhuǎn)變和革新，但仍處于發(fā)展的狀態(tài)。從整體角度而言，行政價值觀的發(fā)展和演變在該時期是對實事求是作風(fēng)的回歸。

（四）改革開放成型期的行政價值觀

該階段的大致時間脈絡(luò)是1991年至2005年，涵蓋“八五”至“十五”計劃。該時期國家各項事業(yè)步入正軌，五年計劃的制定日趨成熟，執(zhí)政理念日益規(guī)范化和科學(xué)化，逐漸形成公共行政價值觀的體系。從“八五”計劃開始，五年計劃文本的結(jié)構(gòu)逐步固定和規(guī)范，建設(shè)計劃的指導(dǎo)方針成為文本的常規(guī)內(nèi)容，并一貫地處于統(tǒng)領(lǐng)全章的位置，標(biāo)志著抽象行政理念的形式化和穩(wěn)定化，行政的指導(dǎo)原則優(yōu)先于行政行為的發(fā)生。經(jīng)過長時間的發(fā)展，五年計劃的制定在“八五”至“十五”期間日益完備化，形成一定的制度約束和制度慣例。計劃的形成要經(jīng)過中共中央建議、政府報告，最終經(jīng)人大決議才構(gòu)成效力與否的結(jié)論。同時，行政價值觀呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、體系化的特征：一是行政價值觀可以比較清晰地分解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀、政府權(quán)責(zé)觀、可持續(xù)發(fā)展觀和法治觀等理念構(gòu)成，突破了以往比較籠統(tǒng)的狀態(tài)，具備脈絡(luò)化和類別化的特征。二是行政價值觀的內(nèi)涵逐步豐富和多元，有傳統(tǒng)和現(xiàn)代結(jié)合的特色。

（五）和諧社會建設(shè)時期的行政價值觀

該階段主要指稱“十一五”和“十二五”規(guī)劃，涉及2006年至2015年的規(guī)劃安排。我國社會的發(fā)展呈現(xiàn)新的特點，科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會建設(shè)成為行政行為的重要理念和旨向，行政價值觀更加顯化和明確。行政決策主體的高度自覺明顯而直觀地推動了行政價值觀的發(fā)展與演變，這對于認(rèn)知行政價值觀的未來走向具有積極性的意義?？茖W(xué)發(fā)展觀是對“十一五”規(guī)劃行政價值觀的總體概括，促使行政價值觀更加科學(xué)化和體系化?！笆晃濉薄ⅰ笆濉币?guī)劃制定過程中，中共中央建議明確提出了全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，指出以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、和諧社會建設(shè)等各個領(lǐng)域；在行政價值觀形成途徑的設(shè)計上，人大代表、政協(xié)委員和各界人士的參與拓展了行政價值觀的來源，個體理念、社會共識、社會價值開始進(jìn)入行政價值觀的生成領(lǐng)域，便于更為直觀地反映社會現(xiàn)實和公民的直接利益訴求；在行政價值觀內(nèi)容上，變化主要體現(xiàn)為和諧社會建設(shè)的安排，以人為本、人民切身利益的關(guān)切、共享改革成果等一系列新用語的出現(xiàn)昭示著新的價值內(nèi)涵的產(chǎn)生，個體的權(quán)益已受到前所未有的重視。

六、我國行政價值觀演變的總體規(guī)律

通過對“一五”計劃至“十二五”規(guī)劃相關(guān)文件的梳理，我國行政價值觀演變的脈絡(luò)得到較為清晰的展現(xiàn)。我國行政價值觀是包容性的體系，雖然經(jīng)歷過曲折，但先進(jìn)性、科學(xué)性、民主性、開放性是其總體的發(fā)展趨勢。

（一）行政價值觀的秉持視角由封閉走向開放，由隱蔽走向明確主張

行政價值觀秉持視角經(jīng)歷了從意識形態(tài)主導(dǎo)到以社會、公民的發(fā)展為基點的過程，社會責(zé)任豐富了行政主體的基本價值內(nèi)涵，與國家責(zé)任一起成為行政價值觀的基本構(gòu)成。我國行政價值觀的明確化主要表現(xiàn)為內(nèi)容的演變，從“六五”計劃以前的行政價值觀隱含、“七五”至“十五”計劃指導(dǎo)方針的引領(lǐng)，到“十一五”和“十二五”規(guī)劃科學(xué)發(fā)展觀的明確昭示，行政價值觀成為行政主體公開、規(guī)范統(tǒng)攝建設(shè)全局的意思表示。

（二）行政價值觀的類型與維度日益多元，具備系統(tǒng)、先進(jìn)與科學(xué)性的特征

行政價值觀類型與維度的拓展和縱深是明顯的，逐步由“一五”計劃單一的數(shù)量追求發(fā)展成為包括全面發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)觀、法治觀、權(quán)責(zé)觀、可持續(xù)發(fā)展觀、和諧發(fā)展觀在內(nèi)的完備價值觀體系，發(fā)展為多元構(gòu)成。在單個行政價值觀構(gòu)成上，亦存在縱深和延展，不斷吸取新的理念豐富自身，例如：對人權(quán)的正確認(rèn)知，“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變，等等。在某種程度上，與時俱進(jìn)、科學(xué)性是行政價值觀發(fā)展的必然趨勢。

（三）行政價值觀的目的取向由單向度發(fā)展逐步拓展為協(xié)調(diào)、全面發(fā)展

在早期的五年計劃當(dāng)中，行政價值觀主要指向?qū)?jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)束和引導(dǎo)；直到“九五”計劃相關(guān)文件明確提出經(jīng) 濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā) 展［6］（p.161），行政價值觀的目的才開始脫離狹隘的維度；“十一五”、“十二五”規(guī)劃則將行政價值觀的目的指向經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和人的全面發(fā)展，行政價值觀取向日益多元和完備。同時，“九五”計劃至“十二五”規(guī)劃相繼實施的科技興國戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略表明越來越多的領(lǐng)域受到重視，行政價值觀的向度在各領(lǐng)域間的發(fā)展上日趨協(xié)調(diào)和平衡。

（四）行政價值觀的淵源逐步脫離隨意性，走向規(guī)范

“一五”至“五五”計劃的行政價值觀淵源不規(guī)范，沒有固定的依據(jù)，具有隨意性的特點，領(lǐng)導(dǎo)人的個體話語和個人意志往往占據(jù)行政價值觀構(gòu)成的主導(dǎo)地位，左右行政價值觀的發(fā)展?！傲濉庇媱澮院髮Ψㄖ坪鸵?guī)范日益注重，中共中央建議、政府報告、五年計劃和法律共同構(gòu)成行政價值觀的重要淵源。另外，社會共識、社會價值亦通過較為制度化的渠道參與到行政價值觀的形成當(dāng)中，使得行政價值觀的發(fā)展更加規(guī)范。

（五）行政價值觀是歷史的范疇，體現(xiàn)在自身發(fā)展和相關(guān)主體的認(rèn)知領(lǐng)域

行政價值觀在自身發(fā)展上的歷史性主要指價值內(nèi)涵的演變。以時間為依據(jù)，一些價值內(nèi)涵必然因為使命的終結(jié)或本身的正誤屬性等原因進(jìn)入歷史范疇，而另一些反映社會和人類發(fā)展規(guī)律的新理念則成為行政價值觀的新視野，例如：法律面前人人平等理念的生成，等等。行政價值觀在認(rèn)知上的歷史性主要指行政主體和評價主體對理念的認(rèn)同問題，受主體知識水平和認(rèn)知程度的影響，認(rèn)同是一個不斷接受理念、揚棄理念的過程，自然處于不斷的演進(jìn)當(dāng)中。

注釋：

①五年計劃（規(guī)劃）的全稱一般為“中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第××個五年計劃（規(guī)劃）”，為了行文的方便，本文采用通用的寫法，在下文涉及的部分一般用“××”計劃（規(guī)劃）予以代替。

②“要素說”主要有三種觀點，即三要素說（廉政、勤政、行政人格）、四要素說（科學(xué)、民主、法制、服務(wù)）和七要素說（民主、法治、權(quán)力、發(fā)展、政績、人才、群眾觀），參見王偉：《廉政、勤政與行政人格——中國行政管理價值觀的基本要素》（《洛陽師專學(xué)報》1997年第12期，第5-9頁）。程國軍：《社會轉(zhuǎn)型期行政價值觀念的轉(zhuǎn)變》（《中國行政管理》，1999年第12期，第21-22頁）。尤光付：《建設(shè)小康社會實踐中行政價值觀的七大取向》（《中國行政管理》，2005年第5期，第100-103頁）。

③“效率－公平說”，主要是指開革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展在行政價值觀上的能動影響。有學(xué)者認(rèn)為，到目前為止，我國的行政價值觀正經(jīng)歷由效率到公平的轉(zhuǎn)化。參見趙林如：《貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀正確解決公平與效率的關(guān)系》（《今日中國論壇》，2006年第5期，第24-26頁）。王聲：《馬克思主義政府行政價值觀的思想傳承與當(dāng)代啟示》（《理論月刊》，2008年第3期，第38-41頁）。

④“生態(tài)說”，持該主張的研究者主要探討在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下政府行政如何體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的價值取向。參見繆家福：《論行政生態(tài)價值觀與政府職能轉(zhuǎn)變》（《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2004年第5期，第99-101頁）。

⑤在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，明確將十四大和1992年鄧小平同志的重要講話作為改革開放和社會主義建設(shè)進(jìn)入新階段的標(biāo)志，本文采用此說法作為依據(jù)對行政價值觀的階段進(jìn)行劃分。

⑥三年自然災(zāi)害：指發(fā)生在我國1959年至1961年的因異常天氣等因素造成的糧食減產(chǎn)，人員死亡的事件。

［1］張富.公共行政的價值向度［M］.北京：中央編譯出版社，2007.

［2］張康之.論公共行政領(lǐng)域中的價值選擇［J］.江海學(xué)刊，2000，（1）.

［3］金太軍.西方公共行政價值取向的歷史演變［J］.江海學(xué)刊，2000，（6）.

［4］譚功榮，趙松嶺.中共三代領(lǐng)導(dǎo)人的行政價值觀［J］.行政論壇，2003，（4）.

［5］上官建文.當(dāng)代中國行政價值觀的發(fā)展歷程與趨勢研究［D］.湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

［6］全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會辦公室，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司.建國以來國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃重要文件匯編［G］∥北京：中國民主法制出版社，2008.

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A

1008－7168（2012）05－0083－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.05.014

2012-06-11

類延村（1985－），男，山東蒙陰人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士生。

楊 ?。?/p>