努力建設(shè)適應(yīng)開發(fā)開放的審判體制——關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)人民法院體制現(xiàn)狀、問題的調(diào)查與思考

劉書祥

（中共天津市委黨校，天津 300191）

努力建設(shè)適應(yīng)開發(fā)開放的審判體制
——關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)人民法院體制現(xiàn)狀、問題的調(diào)查與思考

劉書祥

（中共天津市委黨校，天津 300191）

天津?yàn)I海新區(qū)的成立及其行政管理體制的改革，要求形成與之相適應(yīng)的司法體制新模式。當(dāng)前，濱海新區(qū)人民法院運(yùn)行中存在機(jī)構(gòu)設(shè)置于法無據(jù)、審判管理工作和審判活動(dòng)混亂、審判委員會(huì)難以發(fā)揮作用、人財(cái)事權(quán)不統(tǒng)一和不能適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放的需要等問題，有關(guān)部門為此做了大量的工作。在濱海新區(qū)法院設(shè)置中，我們主張通過“依法設(shè)置”或“因特殊需要設(shè)置”兩種程序，設(shè)立濱海新區(qū)中級(jí)人民法院，分設(shè)塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)四個(gè)基層人民法院。

天津?yàn)I海新區(qū)；司法體制；司法機(jī)構(gòu)；法院設(shè)置

2009年11月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)天津市《關(guān)于調(diào)整天津市部分行政區(qū)劃的請(qǐng)示》，同意撤銷天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，設(shè)立天津市濱海新區(qū)，以原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)的行政區(qū)域?yàn)闉I海新區(qū)的行政區(qū)域。11月9日天津?yàn)I海新區(qū)（以下簡稱“濱海新區(qū)”）成立。隨著濱海新區(qū)管理體制的重大改革，要求濱海新區(qū)司法機(jī)構(gòu)和司法體制探索新的模式以適應(yīng)管理體制改革和開發(fā)開放形勢(shì)的需要。針對(duì)濱海新區(qū)人民法院體制的現(xiàn)狀和問題，自2011年下半年以來，我們對(duì)濱海新區(qū)法院系統(tǒng)進(jìn)行了深入的調(diào)查。

濱海新區(qū)主要包括塘沽、漢沽、大港三個(gè)城區(qū)和九個(gè)功能區(qū)，行政區(qū)劃面積2270平方公里，連同填海造陸和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)面積共約2700平方公里。2010年初，濱海新區(qū)成立時(shí)常住人口300萬，按照規(guī)劃，2020年將達(dá)到600萬。濱海新區(qū)內(nèi)有7萬多家企業(yè)，2010年區(qū)生產(chǎn)總值5030.1億元，財(cái)政收入1006億元，其中地方財(cái)政收入623.2億元。2011年生產(chǎn)總值6206.9億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值12732億元，財(cái)政收入1379.3億元，其中地方財(cái)政收入971.3億元。

一、天津?yàn)I海新區(qū)人民法院設(shè)置的基本情況

（一）新區(qū)成立前人民法院設(shè)置情況。濱海新區(qū)成立以前，有四個(gè)基層人民法院和中級(jí)人民法院的兩個(gè)派出法庭，即塘沽區(qū)人民法院、漢沽區(qū)人民法院、大港區(qū)人民法院、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院和第二中級(jí)人民法院設(shè)在天津港保稅區(qū)的法庭、第一中級(jí)人民法院設(shè)在天津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的法庭。三個(gè)行政區(qū)的基層人民法院分別管轄本行政區(qū)內(nèi)的案件，其中塘沽區(qū)人民法院還負(fù)責(zé)審理天津港務(wù)局范圍內(nèi)發(fā)生的案件。兩個(gè)中級(jí)人民法院分別設(shè)立的兩個(gè)法庭，分別受理保稅區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)民事糾紛案件。

（二）新區(qū)成立后人民法院設(shè)置情況。隨著濱海新區(qū)的成立和濱海新區(qū)行政管理體制的改革，天津?yàn)I海新區(qū)人民法院于2010年1月正式成立。與此同時(shí)，原來與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)的塘沽區(qū)人民法院、漢沽區(qū)人民法院、大港區(qū)人民法院和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院被撤銷，成立四個(gè)審判區(qū)，審判區(qū)分別設(shè)立審判管理委員會(huì)，作為濱海新區(qū)人民法院的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)原所轄區(qū)域的審判工作。原來兩個(gè)中級(jí)人民法院設(shè)立的兩個(gè)派出法庭繼續(xù)保留。

濱海新區(qū)人民法院設(shè)院長1名，副院長若干名。新區(qū)法院有16個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中包括立案、刑事、民事、行政、執(zhí)行等9個(gè)業(yè)務(wù)庭和辦公室、研究室等7個(gè)綜合行政部門。四個(gè)審判區(qū)不設(shè)院長、副院長，設(shè)審判管理委員會(huì)主任1名，副主任若干名。原來四個(gè)基層人民法院雖然改為審判區(qū)，但同時(shí)還保留原來基層人民法院的框架，各審判區(qū)分別設(shè)有14個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即相應(yīng)的立案、刑事、民事、行政等審判業(yè)務(wù)庭和辦公室、研究室等綜合行政部門。

四個(gè)基層人民法院被撤銷的同時(shí)，原設(shè)在四個(gè)基層人民法院的審判委員會(huì)也同時(shí)被撤銷。濱海新區(qū)人民法院設(shè)立審判委員會(huì)，共任命36名審判委員會(huì)委員。審判委員會(huì)由新區(qū)法院院長、副院長、主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和四個(gè)審判區(qū)審判管理委員會(huì)主任、副主任及主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成。濱海新區(qū)人民法院和四個(gè)審判區(qū)分別有七至八名審判委員會(huì)委員。

二、天津?yàn)I海新區(qū)人民法院運(yùn)行中存在的問題

（一）現(xiàn)行人民法院的設(shè)置于法無據(jù)。我國憲法第124條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院?！蔽覈嗣穹ㄔ航M織法第2條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院分為：基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院?！钡?8條規(guī)定：“基層人民法院包括：（一）縣人民法院和市人民法院；（二）自治縣人民法院；（三）市轄區(qū)人民法院?！钡?9條規(guī)定：“基層人民法院由院長一人，副院長和審判員若干人組成。基層人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭，庭設(shè)庭長、副庭長?！钡?0條規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定?！钡?3條規(guī)定：“中級(jí)人民法院包括：（一）在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的中級(jí)人民法院；（二）在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級(jí)人民法院；（三）省、自治區(qū)轄市的中級(jí)人民法院；（四）自治州中級(jí)人民法院?！钡?4條規(guī)定：“中級(jí)人民法院由院長一人，副院長、庭長、副庭長和審判員若干人組成。中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。”

按照以上規(guī)定，現(xiàn)行濱海新區(qū)人民法院的設(shè)置存在法律依據(jù)不充分的問題。首先，濱海新區(qū)人民法院屬于哪級(jí)法院不清楚。其屬于中級(jí)人民法院還是基層人民法院，如果是中級(jí)人民法院，其不受理二審案件，而直接受理一審案件；如果是基層人民法院，而其直接管理的四個(gè)審判區(qū)，也受理一審案件，并且四個(gè)審判區(qū)實(shí)際上行使的是一審法院的職能。也就是說，濱海新區(qū)人民法院既不是法律意義上的中級(jí)人民法院，也不同于一般意義的基層人民法院。其次，四個(gè)審判區(qū)屬于哪級(jí)法院不清楚。其是基層人民法院還是基層人民法院的派出法庭，如果是基層人民法院，而從名稱上不叫人民法院，而稱濱海新區(qū)人民法院審判區(qū)；如果是基層人民法院的派出法庭，而實(shí)際上卻行使著一審法院的職能，因?yàn)檎麄€(gè)架構(gòu)就是原來的基層人民法院，其內(nèi)設(shè)若干業(yè)務(wù)法庭和綜合行政部門，并且其下設(shè)若干人民法庭。在此種體制模式下，審判管理委員會(huì)不是一級(jí)法院，沒有獨(dú)立的審判委員會(huì)，卻下設(shè)同基層人民法院一樣的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行使同基層人民法院一樣的審判職權(quán)。再次，四個(gè)審判區(qū)組織機(jī)構(gòu)和職務(wù)設(shè)置不清楚。四個(gè)審判區(qū)不設(shè)院長、副院長，設(shè)審判管理委員會(huì)，原來的院長、副院長，改稱審判管理委員會(huì)主任、副主任。主任、副主任不是法律職務(wù)，但實(shí)際上行使著一審法院院長、副院長相同的權(quán)能。在人民法院組織法中既沒有其審判組織的名稱，也沒有其審判組織職務(wù)的稱謂。審判區(qū)審判管理委員會(huì)不是一級(jí)審判組織，卻行使一審法院的權(quán)能。

以上這些稱謂、設(shè)置、組織機(jī)構(gòu)等方面，都沒有法律依據(jù)，與我國現(xiàn)行憲法、人民法院組織法等相關(guān)法律不符。

（二）審判管理工作和審判活動(dòng)存在某種混亂。首先，從審判行政管理關(guān)系來看。就行政級(jí)別而言，濱海新區(qū)人民法院和市中級(jí)人民法院同級(jí)，四個(gè)審判區(qū)和市轄區(qū)的基層人民法院同級(jí)。就行政管理關(guān)系而言，四個(gè)審判區(qū)隸屬于濱海新區(qū)人民法院。其次，從審判監(jiān)督關(guān)系來看。濱海新區(qū)人民法院管理四個(gè)審判區(qū)，卻不受理四個(gè)審判區(qū)一審的上訴案件，因?yàn)槠洳痪哂卸彿ㄔ旱臋?quán)能。四個(gè)審判區(qū)一審案件的上訴法院是市第二中級(jí)人民法院。濱海新區(qū)人民法院只審理一審案件，不審理二審案件，該法院審理一審案件的上訴法院也是市第二中級(jí)人民法院。再次，從具體審判活動(dòng)看。濱海新區(qū)人民法院和四個(gè)審判區(qū)，各自受理和審判自己的案件。濱海新區(qū)人民法院不直接參與四個(gè)審判區(qū)案件的審理。四個(gè)審判區(qū)獨(dú)立審理自己管轄的案件，但其所做出的判決、裁定等法律文書，卻統(tǒng)一加蓋濱海新區(qū)人民法院的公章。一旦出現(xiàn)錯(cuò)案，責(zé)任就無法確定。第四，從以上幾個(gè)方面可以看出濱海新區(qū)審判管理工作和審判活動(dòng)的混亂。即濱海新區(qū)人民法院和四個(gè)審判區(qū)，從行政管理關(guān)系看是上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系，而在審判監(jiān)督關(guān)系上不是上級(jí)法院與下級(jí)法院之間的關(guān)系；濱海新區(qū)人民法院與市第二中級(jí)人民法院，從行政管理關(guān)系看，屬于一個(gè)級(jí)別，不存在上下級(jí)之間的關(guān)系，而在審判監(jiān)督關(guān)系上是上級(jí)法院與下級(jí)法院之間的關(guān)系。濱海新區(qū)人民法院把這種自身的審判組織體系稱為“一級(jí)法院，兩層架構(gòu)”。第五，從濱海新區(qū)人民法院同保稅區(qū)和高新區(qū)兩個(gè)法庭的關(guān)系來看。天津?yàn)I海新區(qū)成立以后，相繼成立了濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府。區(qū)委、區(qū)政府直接管理三個(gè)行政城區(qū)和九個(gè)功能區(qū)的黨務(wù)、行政管理工作。濱海新區(qū)人民法院管轄范圍應(yīng)當(dāng)與區(qū)委、區(qū)政府所轄相同。然而，濱海新區(qū)的三個(gè)行政城區(qū)和七個(gè)功能區(qū)的審判工作隸屬于濱海新區(qū)人民法院，而天津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，由市第一中級(jí)人民法院派出法庭，負(fù)責(zé)審理該區(qū)的案件；天津港保稅區(qū)，由市第二中級(jí)人民法院派出法庭，負(fù)責(zé)審理該區(qū)的案件。也就是說，濱海新區(qū)人民法院與兩個(gè)審判法庭既沒有行政管理關(guān)系，也沒有審判監(jiān)督關(guān)系，對(duì)濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府隸屬的兩個(gè)功能區(qū)，不具有審判管轄權(quán)。濱海新區(qū)法院的現(xiàn)行構(gòu)架，沒有隨著濱海新區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整而調(diào)整，與濱海新區(qū)的行政管理體制不相協(xié)調(diào)，難以有效應(yīng)對(duì)和解決濱海新區(qū)開發(fā)開放的司法要求，不利于審判工作的統(tǒng)一集中開展。

（三）審判委員會(huì)難以發(fā)揮作用。人民法院組織法第11條規(guī)定：“各級(jí)人民法院設(shè)立審判委員會(huì)，實(shí)行民主集中制。審判委員會(huì)的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。地方各級(jí)人民法院審判委員會(huì)委員，由院長提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免；最高人民法院審判委員會(huì)委員，由最高人民法院院長提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。各級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議由院長主持，本級(jí)人民檢察院檢察長可以列席?！睘I海新區(qū)人民法院成立以后，根據(jù)人民法院組織法的規(guī)定設(shè)立了審判委員會(huì)，由36名審判委員會(huì)委員組成。審判委員會(huì)委員分布在濱海新區(qū)人民法院和四個(gè)審判區(qū)?！皟蓪訕?gòu)架”的濱海新區(qū)法院組織體系，使審判委員會(huì)指導(dǎo)審判業(yè)務(wù)、研究重大疑難案件等審判決策機(jī)構(gòu)的職能無法行使。按照法律規(guī)定，法院審判委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，研究案件采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，審判委員會(huì)作出決定必須過半數(shù)才能有效。各審判區(qū)目前的審判委員會(huì)委員只有七八人，按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)疑難、復(fù)雜、敏感等重大案件，應(yīng)當(dāng)由人民法院審判委員會(huì)研究，并形成會(huì)議決議交合議庭落實(shí)。但由于各種客觀因素的限制，濱海新區(qū)人民法院不可能把分散在四個(gè)審判區(qū)和院機(jī)關(guān)的審判委員會(huì)委員經(jīng)常召集起來研究案件，只能由具體案件所屬審判區(qū)的院審委會(huì)委員，以委員會(huì)議的形式提出處理意見，交合議庭落實(shí)。這種操作辦法有違法律規(guī)定，也難以真正發(fā)揮審判委員會(huì)應(yīng)有的作用。

（四）人財(cái)事權(quán)不統(tǒng)一。從濱海新區(qū)法院組織體系的現(xiàn)狀看，好似是一個(gè)整體，濱海新區(qū)人民法院下屬四個(gè)審判區(qū)，濱海新區(qū)人民法院直接領(lǐng)導(dǎo)四個(gè)審判區(qū)，一個(gè)法院院長，一個(gè)審判委員會(huì)。但實(shí)際上是各自為政，人事管理、審判管理、財(cái)務(wù)管理不統(tǒng)一。目前，濱海新區(qū)人民法院尚沒有單獨(dú)財(cái)務(wù)管理，依托新區(qū)政府。塘沽、漢沽、大港、開發(fā)區(qū)四個(gè)行政管理體制改革后的管委會(huì)仍實(shí)行分口財(cái)政，四個(gè)審判區(qū)的人事管理、審判管理、財(cái)務(wù)管理亦仍分別在各管委會(huì)管理。其結(jié)果導(dǎo)致各審判區(qū)雖同為濱海新區(qū)法院干警，但人事不同步，待遇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，管理層次不一致。這種狀況很難對(duì)濱海新區(qū)法院的發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，也不能統(tǒng)一進(jìn)行人員錄用、干部使用、管理等工作，使新區(qū)法院發(fā)展滯后于新區(qū)發(fā)展和司法需求。濱海新區(qū)法院審判管理應(yīng)有統(tǒng)一的尺度，然而，四個(gè)審判區(qū)原系一審法院，均有各自的審判管理模式，審判管理工作側(cè)重不同，考核標(biāo)準(zhǔn)不同，審判管理工作水平也不盡相同，給新區(qū)法院統(tǒng)一考核造成很大困難。

（五）難以適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放的需要。濱海新區(qū)內(nèi)企業(yè)高度集中，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，訴訟案件增長迅猛。2011年1月至11月，共受理案件30764件。同時(shí)，隨著濱海新區(qū)涉外經(jīng)濟(jì)交往范圍的逐步擴(kuò)大，涉外民商事糾紛案件以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件也將大量增加。然而濱海新區(qū)人民法院對(duì)這些案件沒有審判權(quán)，只能由天津市第二中級(jí)人民法院作為一審。這種現(xiàn)狀不利于總結(jié)濱海新區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件和涉外民商事糾紛案件的特點(diǎn)、共性，難以適應(yīng)濱海新區(qū)自主創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境對(duì)司法的需要。

三、有關(guān)部門為理順濱海新區(qū)審判體制所做的工作

（一）濱海新區(qū)人民法院成立之前所做的工作。在天津?yàn)I海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府正式成立之前，有關(guān)部門就對(duì)濱海新區(qū)的司法機(jī)構(gòu)設(shè)置和司法體制改革的問題做了大量的工作。早在2008年國務(wù)院批準(zhǔn)《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》時(shí)，天津市高級(jí)人民法院就對(duì)濱海新區(qū)的司法體制進(jìn)行了深入調(diào)研。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，市高級(jí)人民法院提出，在濱海新區(qū)設(shè)立一個(gè)中級(jí)人民法院和三至四個(gè)基層人民法院。2009年，正當(dāng)市委研究濱海新區(qū)法院設(shè)置問題的過程中，國務(wù)院批復(fù)同意天津市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，統(tǒng)一劃入新設(shè)立的濱海新區(qū)。市委當(dāng)時(shí)就要求市高級(jí)人民法院抓緊報(bào)送設(shè)立濱海新區(qū)人民法院的意見。在此基礎(chǔ)上，市高級(jí)人民法院再次提出了在濱海新區(qū)設(shè)立一個(gè)中級(jí)法院和三至四個(gè)基層人民法院，即兩級(jí)法院的意見，并就設(shè)立中級(jí)人民法院的必要性，同市委和最高人民法院進(jìn)行了溝通，并得到了有關(guān)部門的肯定。

有關(guān)部門都認(rèn)為在濱海新區(qū)設(shè)立兩級(jí)法院十分必要，主要是因?yàn)闉I海新區(qū)是國家發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略，有著自身明顯的特殊性。一是區(qū)域面積大，原塘沽、漢沽、大港等行政區(qū)撤銷后，和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等功能區(qū)統(tǒng)一納入濱海新區(qū)。行政區(qū)域面積是上海浦東新區(qū)（含南匯區(qū)共1000平方公里）的兩倍還多。二是人口規(guī)模大，現(xiàn)常住人口約300萬，到2020年預(yù)計(jì)將達(dá)到600萬。三是經(jīng)濟(jì)總量大，濱海新區(qū)內(nèi)規(guī)模企業(yè)高度集中，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量已占天津全市的一半以上。四是案件數(shù)量增長快。近年來，受理案件數(shù)量年均以15%以上的速度增長。特別是隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的深入和綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)度的加快，使得各種糾紛和新型案件數(shù)量都大幅增長。

2009年11月10日，天津市高級(jí)人民法院向最高人民法院上報(bào)了《關(guān)于天津市濱海新區(qū)法院設(shè)置有關(guān)問題的報(bào)告》，就設(shè)立濱海新區(qū)人民法院的必要性、依據(jù)和原則等做了闡述，并提出在濱海新區(qū)設(shè)立兩級(jí)人民法院架構(gòu)的建議，即：設(shè)立一個(gè)中級(jí)人民法院，名稱擬為天津?yàn)I海新區(qū)中級(jí)人民法院，負(fù)責(zé)審理轄區(qū)內(nèi)重大一審案件和轄區(qū)內(nèi)基層人民法院上訴的二審案件，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)基層人民法院的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。按濱海新區(qū)“四個(gè)片區(qū)”的規(guī)劃地域設(shè)立三個(gè)基層人民法院，在核心區(qū)（原塘沽區(qū)和開發(fā)區(qū)）設(shè)立濱海新區(qū)塘沽人民法院；在北片區(qū)（原漢沽區(qū)、中新生態(tài)城）和西片部分功能區(qū)設(shè)立濱海新區(qū)漢沽人民法院；在南片區(qū)（原大港區(qū)、南港工業(yè)區(qū)）設(shè)立濱海新區(qū)大港人民法院。報(bào)告還就新區(qū)人民法院的管理關(guān)系、機(jī)構(gòu)編制和審判設(shè)施等問題提出了原則性建議。同年11月17日，最高人民法院批復(fù)了市高級(jí)人民院的這一報(bào)告，同意在濱海新區(qū)設(shè)立兩級(jí)人民法院的意見，并批示按有關(guān)程序辦理。

就在設(shè)立濱海新區(qū)法院的工作進(jìn)行過程中，天津市人民代表大會(huì)于2009年11月18日通過了撤銷塘沽、漢沽、大港區(qū)人民法院（開發(fā)區(qū)人民法院于2010年5月28日被撤銷），設(shè)立天津?yàn)I海新區(qū)人民法院的決定，并發(fā)出了公告。由此，就在濱海新區(qū)產(chǎn)生了目前“一級(jí)法院、兩層審判業(yè)務(wù)庭”的組織架構(gòu)體系。

（二）濱海新區(qū)人民法院成立后所做的工作。濱海新區(qū)人民法院于2010年1月成立后，有關(guān)部門，特別是濱海新區(qū)人民法院就如何設(shè)置濱海新區(qū)法院機(jī)構(gòu)，理順濱海新區(qū)審判體制做了大量的調(diào)研、論證工作，通過多種渠道向有關(guān)部門反映、報(bào)告，并提出了許多建設(shè)性的意見和建議。一是新區(qū)人民法院組織人員對(duì)濱海新區(qū)的基本情況，特別是對(duì)九個(gè)功能區(qū)的基本情況進(jìn)行了較為詳細(xì)的調(diào)研。如濱海新區(qū)的轄區(qū)范圍，各功能區(qū)的設(shè)置及權(quán)限等問題進(jìn)行了調(diào)查。通過這一調(diào)查，主要弄清了法院設(shè)置和管轄與濱海新區(qū)管轄不相協(xié)調(diào)的問題。二是新區(qū)人民法院向市委和相關(guān)部門以正式文件的形式，就如何理順濱海新區(qū)法院體制和在濱海新區(qū)設(shè)立兩級(jí)人民法院的問題，多次提出具體的方案和建議。三是新區(qū)人民法院就濱海新區(qū)法院的現(xiàn)狀、問題、設(shè)置、職權(quán)配置等，多次向天津市高級(jí)人民法院和最高人民法院反映，力圖爭取對(duì)濱海新區(qū)法院設(shè)置的支持。四是就濱海新區(qū)法院設(shè)置的基本情況、現(xiàn)行架構(gòu)職能運(yùn)轉(zhuǎn)中存在的問題，如何設(shè)立濱海新區(qū)法院，理順濱海新區(qū)審判體制的問題，多次向?yàn)I海新區(qū)人大常委會(huì)、天津市人大常委會(huì)、全國人大常委會(huì)提出了多個(gè)議案。反復(fù)論證在濱海新區(qū)設(shè)立兩級(jí)人民法院的必要性、可行性，以及如何在濱海新區(qū)設(shè)立兩級(jí)法院的具體方案。

四、天津?yàn)I海新區(qū)人民法院設(shè)置的分析與思考

（一）濱海新區(qū)法院設(shè)置的若干方案。根據(jù)我們調(diào)查的情況看，濱海新區(qū)人民法院、有關(guān)部門及研究人員對(duì)濱海新區(qū)法院的設(shè)置，提出了多種方案。

1.方案之一：設(shè)立一個(gè)中級(jí)人民法院，四個(gè)基層人民法院。即撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院，設(shè)立濱海新區(qū)中級(jí)人民法院（規(guī)格及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制同現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院）；撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個(gè)審判管理委員會(huì)，設(shè)立天津市濱海新區(qū)塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個(gè)基層人民法院（規(guī)格及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制同現(xiàn)審判管理委員會(huì)）。濱海新區(qū)中級(jí)人民法院院長由新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，中級(jí)人民法院其他人員和基層人民法院人員由中級(jí)人民法院院長提請(qǐng)濱海新區(qū)人大常委會(huì)任免。有人稱為“中山模式”。

2.方案之二：設(shè)立一個(gè)中級(jí)人民法院，三至四個(gè)基層人民法院。即撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院，設(shè)立天津市第三中級(jí)人民法院；撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個(gè)審判管理委員會(huì)，設(shè)立濱海新區(qū)第一、第二、第三、第四基層人民法院。中級(jí)人民法院院長由市人大常委會(huì)任免，基層人民法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生。兩級(jí)法院其他審判人員（審委會(huì)委員、副院長、正副庭長），由中級(jí)人民法院院長提請(qǐng)新區(qū)人大常委會(huì)任免。有人稱為“東莞模式”。

3.方案之三：設(shè)立一個(gè)基層人民法院，建立若干個(gè)派出法庭。即將現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院整合成一個(gè)大的統(tǒng)一的基層法院，集中在一個(gè)地點(diǎn)辦案，然后設(shè)立若干個(gè)派出法庭。有人稱為“浦東模式”（現(xiàn)在上海浦東新區(qū)人民法院屬于基層人民法院，下設(shè)32個(gè)派出法庭）。

（二）各種方案的利弊分析

1.方案之三不可取。濱海新區(qū)所有法院集中合并為一個(gè)基層人民法院，不符合濱海新區(qū)的實(shí)際和特點(diǎn)。濱海新區(qū)與上海浦東情況不同，地域范圍是其兩倍多，并且上海浦東新區(qū)的法院體制已經(jīng)顯現(xiàn)出其弊端，也正在積極推動(dòng)設(shè)立第三中級(jí)人民法院的工作①。如果濱海新區(qū)合并為一個(gè)基層人民法院，會(huì)產(chǎn)生一系列的問題。一是群眾訴求極為不便。目前，濱海新區(qū)人民法院受理的案件，占全市法院系統(tǒng)案件總量的15%以上，并且，隨著濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大，案件數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長的趨勢(shì)。如果集中在一起審理所有案件，不僅增加訴訟群眾交通等經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不利于就地化解矛盾糾紛，還將面臨解決溏沽、漢沽、大港、市區(qū)約600余名審判人員的往返交通、食宿、管理、生活等多方面的問題，從而加重社會(huì)負(fù)荷。二是公檢司法對(duì)接存在障礙。當(dāng)前濱海新區(qū)的司法對(duì)接，主要是各個(gè)審判區(qū)在原所轄范圍內(nèi)對(duì)應(yīng)的公安、檢察機(jī)關(guān)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，相互監(jiān)督。濱海新區(qū)成立以后，同時(shí)設(shè)立了濱海新區(qū)公安局，該局下轄11個(gè)治安分局，各功能區(qū)公安分局均在籌建中。新區(qū)檢察院成立后，又下設(shè)塘沽、漢沽、大港三個(gè)檢察院，分別與塘沽、漢沽、大港三個(gè)審判區(qū)以及三個(gè)公安分局職責(zé)對(duì)接。如果所有案件集中于一個(gè)基層人民法院審判，就會(huì)破壞現(xiàn)有管轄模式，使偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)不能有效對(duì)接。還有各個(gè)審判區(qū)和轄區(qū)公安、司法、街道已經(jīng)形成的化解矛盾的社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)不能有效運(yùn)行，使訴調(diào)無法對(duì)接，不利于人民法院對(duì)各個(gè)民間化解社會(huì)矛盾組織實(shí)施法律的指導(dǎo)和幫助。三是財(cái)政體制存在障礙。目前，濱海新區(qū)人民法院財(cái)務(wù)管理依托濱海新區(qū)政府?，F(xiàn)塘沽、漢沽、大港、開發(fā)區(qū)幾個(gè)管委會(huì)仍實(shí)行分口財(cái)政，四個(gè)審判區(qū)的財(cái)務(wù)管理、人事管理亦仍分別在各管委會(huì)管理，分口財(cái)政，區(qū)域管理。

2.方案之二存在無法解決的難題。設(shè)立天津市第三中級(jí)人民法院，由第三中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)濱海新區(qū)范圍內(nèi)的二審案件，院長由市人大常委會(huì)任免，基層人民法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生。此方案雖然符合現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定，但不符合濱海新區(qū)的實(shí)際情況，存在無法解決的難題，并且在具體操作上也有較大障礙。比如，四個(gè)基層人民法院的院長都同時(shí)由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，每年召開人大會(huì)議，法院、檢察院要向人大報(bào)告工作。這些工作如何具體操作，報(bào)告工作如何進(jìn)行，難道四個(gè)人民法院和四個(gè)人民檢察院同時(shí)向一個(gè)人大報(bào)告工作嗎？因?yàn)槿齻€(gè)行政區(qū)被撤銷以后，人大也隨之被撤銷。所以，這一方案不具有可操作性。

3.方案之一應(yīng)是目前最佳選擇。第一，中級(jí)人民法院的設(shè)置。首先，直轄市設(shè)立中級(jí)人民法院有法律依據(jù)。根據(jù)人民法院組織法第22條的規(guī)定，中級(jí)人民法院包括在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級(jí)人民法院。設(shè)立濱海新區(qū)中級(jí)人民法院符合該條規(guī)定。其次，法院院長的產(chǎn)生有法律依據(jù)。人民法院組織法對(duì)法院院長產(chǎn)生規(guī)定了選舉和任免兩種方式，選舉產(chǎn)生是普遍性原則，而任免方式只是在沒有同級(jí)人大情況的例外補(bǔ)充。人民法院組織法規(guī)定“在直轄市內(nèi)設(shè)立的中院人民法院院長，由直轄市人大常委會(huì)任免”，其原因是中級(jí)人民法院沒有與之相對(duì)應(yīng)的人大。因?yàn)橹陛犑械捏w制是市、區(qū)兩級(jí)制，不同于省和自治區(qū)的省、市、縣三級(jí)制，所以人民法院組織法才規(guī)定在直轄市內(nèi)設(shè)立的中院人民法院院長，由直轄市人大常委會(huì)任免。而對(duì)有人大對(duì)應(yīng)的“省、自治區(qū)、直轄市的中級(jí)人民法院院長，則由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生”。立法的本意就是，有相應(yīng)人大的中級(jí)人民法院院長，由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生；而沒有相應(yīng)人大的中級(jí)人民法院院長由省級(jí)人大常委會(huì)任免。濱海新區(qū)自身有黨委、政府和人大等完備的機(jī)構(gòu)，濱海新區(qū)中級(jí)人民法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，正體現(xiàn)了人民法院組織法的基本原則。并且濱海新區(qū)中級(jí)人民法院的管轄區(qū)域和職能行使都在濱海新區(qū)，向?yàn)I海新區(qū)人大負(fù)責(zé)更符合實(shí)際。再次，此種方案既有利于理順法院的體制，滿足濱海新區(qū)的司法需求，更有利于實(shí)現(xiàn)人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)和審判權(quán)等方面的統(tǒng)一。

第二，基層人民法院的設(shè)置。關(guān)于基層人民法院的設(shè)立和產(chǎn)生，人民法院組織法規(guī)定了“縣市、自治縣和市轄區(qū)”三種情形，其立法本意是在有人大及其常委會(huì)的基層行政區(qū)域依法設(shè)立基層人民法院，但也有因特殊情況設(shè)立的基層法院。首先，濱海新區(qū)的情況非常特殊，是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的全新行政區(qū)域，先前撤銷的塘沽、漢沽、大港行政區(qū)本身就是市轄區(qū)，再加上開發(fā)區(qū)等功能區(qū)。其次，改革發(fā)展速度快，新情況層出不窮，而相關(guān)立法工作滯后。2009年全國“兩會(huì)”期間，海南省代表團(tuán)就在提交全國人大的議案中提出，隨著行政管理體制改革和區(qū)域規(guī)劃調(diào)整的推行，特別是“直管”行政管理體制改革的推行，建議對(duì)沒有較大市管轄的縣級(jí)制區(qū)域，根據(jù)情況可相對(duì)集中劃定一定區(qū)域設(shè)立中級(jí)人民法院，同時(shí)還建議在較大的國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和保稅港區(qū)設(shè)立基層人民法院。再次，東莞和中山在下面沒有區(qū)縣人大及其常委會(huì)的情況下也設(shè)了相應(yīng)的基層法院，基層法院的院長和其他審判人員，都由中院院長提請(qǐng)任免，而且體系順暢、職能明確，運(yùn)轉(zhuǎn)效果好，這是在堅(jiān)持人民法院組織法基本原則的前提下，適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)開創(chuàng)的成功先例。綜上，在設(shè)立濱海新區(qū)中級(jí)人民法院的情況下，還可以設(shè)立若干基層人民法院，各基層人民法院院長及其他審判人員，完全可以由中級(jí)人民法院院長提請(qǐng)濱海新區(qū)人大常委會(huì)任免。

（三）濱海新區(qū)法院設(shè)置的程序

中共中央辦公廳《關(guān)于地方各級(jí)人民法院機(jī)構(gòu)改革意見》（中辦發(fā)〔2001〕9號(hào)）中指出，地方各級(jí)法院的設(shè)置有兩種情況，一是依法設(shè)置，二是因特殊需要設(shè)置。該意見還規(guī)定：“因特殊需要設(shè)置人民法院，由高級(jí)人民法院會(huì)商有關(guān)部門同意后，報(bào)最高人民法院審批。因特殊需要設(shè)置的人民法院，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)額和人員編制的審批程序是：中級(jí)人民法院的機(jī)構(gòu)編制，由最高人民法院審核，中央機(jī)構(gòu)編制主管部門審批；基層人民法院的機(jī)構(gòu)編制，由高級(jí)人民法院審核，省級(jí)機(jī)構(gòu)編制主管部門審批?！?/p>

按照這一規(guī)定，濱海新區(qū)法院的設(shè)置可以通過兩種程序。一是依法設(shè)置。濱海新區(qū)中級(jí)人民法院是在有同級(jí)人大情況下的設(shè)立，并且是在現(xiàn)濱海新區(qū)法院機(jī)構(gòu)不升格、兩級(jí)架構(gòu)不變動(dòng)、人員編制不突破的前提下進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)屬于依法設(shè)置。這一程序，無需報(bào)中央編辦審批，僅需市委和最高人民法院同意、市編辦同意即可。二是因特殊需要設(shè)置。按照這種特殊需要設(shè)置，需要報(bào)最高人民法院審核，市編制辦向中央編辦報(bào)請(qǐng)審批即可。

（注：本文數(shù)據(jù)和參考資料均系濱海新區(qū)人民法院提供。）

注釋：

①上海市習(xí)慣以黃浦江為界劃分為浦東和浦西兩部分。浦西設(shè)有9個(gè)基層人民法院，而浦東僅設(shè)置了一個(gè)基層人民法院。浦東基層人民法院和浦西的9個(gè)基層人民法院管轄的面積基本相等，案件數(shù)量基本持平。并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和案件數(shù)量迅速增長，浦東新區(qū)人民法院為了適應(yīng)審理案件的需要，只好在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置了32個(gè)派出法庭，以便于當(dāng)事人應(yīng)訴和及時(shí)解決糾紛。目前，浦東新區(qū)人民法院的上訴案件在上海市第二中級(jí)人民法院已經(jīng)超過1/2，使得上海第二中級(jí)人民法院的案件壓力也大為增加。這一問題已經(jīng)成為當(dāng)前浦東新區(qū)人民法院發(fā)展的制約因素。

D63

A

1008－7168（2012）04－0093－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.04.015

2012-02-11

劉書祥（1956－），男，河北靈壽人，中共天津市委黨校法學(xué)教研部教授。

段志超］