村民自治與大學生村官成長機制研究

申端鋒

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730000）

村民自治與大學生村官成長機制研究

申端鋒

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730000）

村民自治背景下的大學生村官培養(yǎng)模式包括中央組織部門主導和地方組織部門主導兩種，前者已上升為黨和國家的一項重要決策，而后者則停留在地方政府的零星探索狀態(tài)。兩種模式具有許多共同點，如村民自治干部危機背景，培養(yǎng)對象投身鄉(xiāng)村治理積極性不高，培養(yǎng)取向重知識輕思想政治素質等；也具有明顯的不同，如培養(yǎng)的主管部門不同，受重視程度不同，影響變量不同，培養(yǎng)效果不同，與村民自治兼容程度不同等。二者在實踐中積累了很多有益的做法，但也存在許多問題?？傮w來看，大學生村官與村民自治制度存在嚴重脫節(jié)，亟待在三個方面實現(xiàn)制度化：建立統(tǒng)一的大學生村官培養(yǎng)工作體系，加強大學生與村莊治理的融合，促進大學生村官與村民自治的制度銜接。

村民自治；大學生村官；后備干部

一、問題提出

人民公社體制解體以后，我國農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，國家行政性權力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在村一級設立村民委員會，實行村民自治。村民自治最早由1982年《中華人民共和國憲法》確定，1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行稿）》頒布實施，1998年修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》（后文中均簡稱《村民委員會組織法》）正式頒布實施。自此，村民自治進入實質性的發(fā)展階段，“海選”在村委會選舉中被普遍采用，選票成為村干部產(chǎn)生的唯一合法性來源，村委會選舉成為村民自治的核心內(nèi)容。

我們在長期的村委會選舉觀察中發(fā)現(xiàn)，在市場化的背景下，農(nóng)村精英流出村莊，村干部老齡化現(xiàn)象嚴重，后繼無人。當前農(nóng)村適合當干部的人越來越少，很多當選干部實際上并不是村干部的合適人選，村委會選舉只能是“矬子里拔將軍”，在有些地方的農(nóng)村甚至無人可選。這些因素最終導致村級干部隊伍文化結構、年齡結構嚴重不合理，甚至出現(xiàn)惡人、賴人當選的現(xiàn)象，嚴重損害了村民自治。我們認為，村委會選舉只是基層治理的一個方面，村級干部隊伍建設也理應是村民自治的重要內(nèi)容。為了加強村級組織建設，改善農(nóng)村治理，中央和地方在推進以民主選舉為核心的村民自治的同時，也采取了一系列措施培養(yǎng)農(nóng)村在職及后備干部，形成了一系列工作模式，近年來最為引人注目的無非是大學生村官模式，被稱為新時期的“上山下鄉(xiāng)”，并逐步形成了兩種主要模式，一是中央組織部門主導的大學生村官模式，二是地方組織部門主導的大學生村官模式。

大學生村官引起了學界的廣泛關注和討論，但缺少在村民自治的制度背景下，對大學生村官制度實施績效的整體分析。本文試圖在村民自治的背景下探討大學生村官制度的實施績效，對以上兩種大學生村官模式的主要做法、實施績效以及存在的問題進行比較分析。通過比較，揭示現(xiàn)行大學生村官制度的主要思路，總結經(jīng)驗，找出問題的癥結所在。最終通過對村民自治和大學生村官制度的關聯(lián)分析，揭示大學生村官制度的合理性及其限制，并尋求進一步完善的方案。

二、中央組織部門主導的大學生村官成長模式

近年來，大學生村官受到社會各界的追捧，被稱為新時期的“知青下鄉(xiāng)”。大學生村官計劃主要由中央組織部主導，各級組織人事部門負責落實。中央組織部門主導的大學生村干部模式不是培訓在職或者后備干部，而是直接將應屆大學畢業(yè)生（包括研究生）輸送到農(nóng)村任職，一般擔任村支書／主任助理或者副職。

（一）主要做法。2005年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》。2006年2月，中央組織部、人事部、教育部等八部委下發(fā)通知，聯(lián)合組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作。從此，大學生“村官”工作在全國各地大規(guī)模推展開來。北京市提出以選聘高校畢業(yè)生擔任村黨支部書記／主任助理為主要形式的“村村有大學生計劃”，準備在3年內(nèi)向農(nóng)村輸送8000名大學生，2006年，該市首批大學生村官走馬上任。

2008年3月，中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部召開選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作座談會，部署選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作，決定用5年時間選聘10萬名高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職，大學生村官工作全面啟動。我們在河南農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，幾乎村村都有一名大學生村官，我們在走訪村民時竟然被村民誤以為是新來的大學生村官，可見，大學生村官在農(nóng)村已經(jīng)不是新鮮事物。

2010年，中央組織部明確2008年至2012年中央財政補助的到村任職高校畢業(yè)生選聘名額由10萬名增至20萬名。同時，中央組織部、教育部等13個部門明確了大學生村官任職期滿后的5條出路，即留任村干部、考錄公務員、自主創(chuàng)業(yè)、另行擇業(yè)、繼續(xù)學習等。

大學生村官制度在推行的過程中引起社會各界的廣泛關注，黨和國家領導人也多次做出批示，認為其“具有長遠戰(zhàn)略意義”。大學生村官計劃上升為黨和國家的一項重要決策，被寫進黨的十七屆三中全會決議和2009年中央一號文件。大學生村官的工資由省市縣財政負責發(fā)放，屬專項全額撥款事業(yè)編制，享受全額撥款事業(yè)單位工資待遇，并按照有關政策規(guī)定參加當?shù)氐母黜椛鐣ｋU，辦理人身意外傷害保險。各地在推行過程中還制定了相關的配套政策，為大學生村官提供良好的工作和生活條件。

（二）實施績效。大學生村官計劃在全國各地迅速推展開來。至2008年底，大學生“村官”建設工作已經(jīng)在全國31個省、直轄市、自治區(qū)展開。全國范圍內(nèi)實現(xiàn)村村有1名以上大學生村官的縣已經(jīng)達到247個（胡躍高，2009）。中國農(nóng)業(yè)大學、中國村社發(fā)展促進會大學生村官課題組（2008）的調(diào)查顯示，大學生村官計劃在以下三個方面取得了明顯成效。一是傳播了新知識，帶來了新思想；二是推廣了新技術，帶來了新方法；三是改進了工作方式，提高了工作效率。

大學生村官計劃對大學生自身的成長也起到了顯著作用。在大學生就業(yè)形勢越來越嚴峻的背景下，大學生村官成為大學生就業(yè)的一個重要渠道。各地組織人事部門鼓勵大學畢業(yè)生到農(nóng)村基層任職，服務新農(nóng)村建設，對緩解就業(yè)壓力起到了一定的作用。大學生村官經(jīng)受了農(nóng)村磨煉，提高了自身素質，積累了實踐經(jīng)驗，找到了事業(yè)舞臺，從而實現(xiàn)了自我價值。不過，總體上來看，大學生村官對村莊治理的介入還不深入，對村莊面貌的改善還沒有起到主導作用，大學生村官計劃對于村莊治理的意義有待進一步檢驗，這種直接為農(nóng)村基層組織輸血的做法還面臨著考驗。

（三）存在問題。大學生村官不適應農(nóng)村工作。直接選送大學畢業(yè)生到農(nóng)村基層任職，這是國家倡導的，各地的組織人事部門都開展了類似的計劃，但這一計劃的實施仍然面臨著很多現(xiàn)實問題。大學生村官可以利用所學專業(yè)知識服務農(nóng)村，但也面臨著不適應農(nóng)村工作的諸多困擾，農(nóng)村工作牽涉面廣，農(nóng)村家族勢力和人情關系復雜，書本上學到的知識很多時候無法施展，不少大學生村官在短時間內(nèi)無法適應農(nóng)村工作。鄉(xiāng)村干部對大學生村官不理解甚至瞧不起，而群眾的期待又過高，希望大學生能夠帶領大家致富，改變農(nóng)村面貌，大學生村官自身則很難找好位置。

大學生村官不進村。在實際工作中，大學生村官駐村工作的很少，一般都在鄉(xiāng)政府的有關部門里幫忙，村里有中心任務時才回去。大學生村官之所以不住在村里，有以下幾個方面的原因，村里經(jīng)濟困難，無法安排吃??；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的關心與照顧，怕他們不適應農(nóng)村生活條件；大學生村官文字能力強，熟悉電腦操作，留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門幫忙；大學生村官自己不愿意住在村里，生活不方便，也沒有什么事情可做。不少大學生村官實際上并沒有進村工作，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關部門里從事收發(fā)文件、打印復印、接聽電話甚至端茶倒水等工作，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“跑腿”和“臨時工”，很難對村莊治理有實質性影響。

大學生村官留不下。很多大學生選擇到農(nóng)村任村官，也并不是為了扎根基層，而是將之作為跳板，作為就業(yè)的一個緩沖。在農(nóng)民都想離開農(nóng)村的背景下，讓大學生村官長期在農(nóng)村扎根是不現(xiàn)實的。大學生村官中不乏理想主義者，想在祖國最需要的地方建功立業(yè)，但不少人是為了就業(yè)，為了鍛煉自我，為了享受優(yōu)惠政策考取研究生和公務員。大學生村官的工資待遇不高，工作條件較為艱苦，與大學畢業(yè)生的理想差別較大，這些因素導致大學生村官隊伍的不穩(wěn)定，很多人將之作為跳板，缺乏長遠打算，根本沒有想到扎根基層。

大學生村官缺乏長遠預期。大學生村官任期3年，任期結束后，愿意繼續(xù)留在農(nóng)村的很少，一般選擇考公務員、考研或自主創(chuàng)業(yè)?！?010中國大學生村官發(fā)展報告》顯示，50%的大學生村官打算期滿報考公務員，比例最大。另有18%選擇在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，13%考慮續(xù)聘做村官，還有12%“沒考慮清楚”?？梢?，大學生村官對村官這一職務普遍缺乏長遠預期。

大學生村官的身份不清晰，這是大學生村官模式的最大問題。大學生村官任期較短，雖然任職期間拿的是財政工資，但不是公務員身份，也不是村民選出來的，角色尷尬，是一種過渡性崗位，類似于短期的雇傭者，導致大學生村官模式無法制度化。

在村民自治的背景下，空降的大學生村官并不具有農(nóng)村戶口，在某種意義上這是對群眾自治組織的干預?？战荡髮W生村官的做法與《村民委員會組織法》相違背，根據(jù)法律規(guī)定，村干部必須經(jīng)過村委會換屆選舉才有法律效力，任何部門和個人都不能指派。要想進一步完善，而不是作為權宜之計，仍然需要在法律制度層面進一步協(xié)調(diào)。

三、地方組織部門主導的大學生村官成長模式

地方組織部門主導的大學生村官模式，主要是先將一些有知識、有能力、有培養(yǎng)前途的年輕村民作為后備干部來培養(yǎng)，然后將其送到相關高等院校學習深造，通過實施“一村一名大學生計劃”，將后備干部培養(yǎng)成為大學生村官，并最終通過選舉當選村干部。分田到戶以來，農(nóng)村干部隊伍年齡結構和文化結構不合理的問題一直存在。20世紀80年代末期的一項調(diào)查顯示，當時農(nóng)村干部隊伍有兩個顯著特征，一是老齡化，二是后備力量缺乏，出現(xiàn)了“臺上之人不合格，臺下又無合適人”的局面，主要是因為村干部難當，并且容易得罪人，能者外流，組織建設和思想建設滯后，青年農(nóng)民的政治素質普遍較低，不關心集體事業(yè)，認為入黨當干部不劃算，只想著個人的發(fā)家致富［1］。

基層組織試圖通過加強黨團建設，選送政治素質好的青年參加學習，以培養(yǎng)后備干部來解決上述問題。有些地方利用縣市職業(yè)學校對農(nóng)村后備干部進行正規(guī)化學歷教育，創(chuàng)辦農(nóng)村干部專修班，緩解農(nóng)村干部素質低、后繼無人的問題［2］。20世紀90年代中后期以后，隨著村民自治的規(guī)范化，農(nóng)村干部隊伍后繼無人的困境更加凸顯。一方面是因為農(nóng)村青年大規(guī)模外出務工，農(nóng)村精英外流；另一方面是因為村民自治重選舉輕培養(yǎng)，后備干部培養(yǎng)被忽視。各地相繼探索出了各種形式的后備干部培養(yǎng)方法，本文主要以湖北宜昌的后備干部培養(yǎng)為例展開分析。

（一）主要做法。分田到戶以來的農(nóng)村后備干部培養(yǎng)主要有兩種途徑：一是選拔年輕村民擔任村支書／主任助理，參與村莊治理事務，作為后備干部進行培養(yǎng)；二是通過農(nóng)村黨團組織吸收年輕村民，發(fā)展為團員和黨員，作為后備干部培養(yǎng)，并參與村務活動，優(yōu)先參加上級政府組織的各類培訓。湖北宜昌的做法是每村選拔一名能力強政治素質高的青年為后備干部，有計劃地集中培訓，并設立村支書／主任助理崗位，對后備干部進行鍛煉。通過設立助理崗位，為農(nóng)村優(yōu)秀青年發(fā)揮作用提供載體和平臺，加強了農(nóng)村人才隊伍建設，調(diào)動了廣大農(nóng)村青年扎根農(nóng)村、服務村民的積極性和主動性，有效地拓寬了后備干部的培養(yǎng)渠道，提高了農(nóng)村干部隊伍的整體素質［3］。2006年，宜昌市搞“一村一名大學生”工程，主要用來培養(yǎng)農(nóng)村后備干部，生活費和學費由縣市財政負擔。學成后回村服務，原則上不得少于5年。

我們在宜昌宜都市調(diào)查時了解到，村干部老齡化現(xiàn)象嚴重。以聶河鎮(zhèn)為例，共有10個村，有6個村的村支書年齡在60歲以上，年齡最小的也有40多歲，年齡結構嚴重不合理，跟不上形勢，無法帶領群眾致富，而年輕人大都外出務工，不愿意當村干部。在這一背景下，宜都市財政拿出30萬元村級后備干部管理基金，對村后備干部進行定向培養(yǎng)。后備干部的工資由縣財政負擔，開始是1000元／年，2006年漲到4000元／年，2008年為5000元／年。

首先，確定人選。確定村級后備人選的程序為：村委推薦——走訪座談——專班考察——鎮(zhèn)黨委集體研究，鎮(zhèn)黨委書記親自抓，屬一把手工程。村級后備干部的年齡一般要求在35歲以下，具有高中或中專文化，當過兵，上過學，做過生意，外出打過工的青年農(nóng)民，并且多為村里的致富能手。聶河鎮(zhèn)從2001年開始實施村級后備干部培養(yǎng)計劃，每個行政村配備一名村支書助理，協(xié)助村支書開展日常工作，并分管民兵、團支部等工作。

其次，村級后備干部參與村莊治理，在村干部助理的崗位上得到鍛煉。聶家河鎮(zhèn)共有10名后備干部，每村一個，鎮(zhèn)黨委和村里共同采取“定、聯(lián)、評”的措施進行培養(yǎng)。定，即定職責，定崗位，分配一定的工作；聯(lián)，即確定聯(lián)系培養(yǎng)人，對他們工作中遇到的問題，給予幫助解決；評，即述職評議，通過各種形式，征求干部群眾對后備干部的意見，明確努力的方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定“后備干部管理辦法”，在鄉(xiāng)對村的組織工作考核中，后備干部的培養(yǎng)、教育和管理為考核內(nèi)容之一，要求后備干部明確培養(yǎng)責任人，工作崗位到位，有考核評議記錄。后備干部實質上是作為村支書的接班人進行培養(yǎng)的，支書助理被村民形象地稱為“替書記跑腿的”。在村莊治理中，村兩委班子給后備干部壓擔子，讓其承擔一定的工作，增強工作能力，與群眾接觸，得到群眾認可，以便在換屆選舉中當選。

再次，除了在村干部助理的崗位上鍛煉外，各級地方政府還采取了多種培訓，來促進村級后備干部的成長。鎮(zhèn)里對后備干部進行集中培訓學習，專業(yè)知識與實際工作能力相結合，并選拔一些后備干部到鎮(zhèn)政府的相關站所進行實習。宜都市為了提高村后備干部的素質，為村委會換屆選舉做好準備，2010年10月22日，全市選拔45名后備干部，參加在宜昌市委黨校舉行的村級后備干部培訓班。學習實踐為5天，其中3天時間封閉學習，培訓內(nèi)容包括：與群眾打交道，公文寫作，基層民主建設，村級事務管理等，另外2天時間外出參觀、調(diào)研。市里還組織后備干部到有關專業(yè)培訓機構學習，比如進行為期5天的辦公自動化微機操作業(yè)務培訓，并進行考試。

（二）實施績效。后備干部成為村干部成長的一個舞臺。分田到戶以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回歸一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營模式，村莊公共活動越來越少，年輕人又大都外出務工或讀書，村民對他們都不熟悉。而后備干部則為年輕人提供了一個被群眾認識和檢驗的平臺，一個鍛煉的平臺。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓后備干部兼任小組長，讓其獨當一面，增加與群眾打交道的機會。年輕村民通過后備干部職務在群眾中樹立威信，并在村委會換屆選舉中當選為正式的村干部。宜昌市通過探索村級后備干部培養(yǎng)的新機制，把他們推到第一線，走出了一條村民自治背景下村級干部隊伍建設的新路子。

在2005年的換屆選舉中，宜都市有9名后備干部當選村委會主任，36人進入村兩委班子。宜都市夷陵區(qū)通過“選、管、育、用”，為后備干部的成長提供空間，實行村級干部隊伍的“幫、穿、帶”。在2008年第七屆村委會換屆選舉中，夷陵區(qū)376名村干部助理中，有302人被提名推薦為候選人，254人成為正式候選人，129人當選，其中4人為支書，3人為村委主任，35歲以下的班子成員由原來的5%上升到20%［4］。

我們在宜都市姚家店鄉(xiāng)黃蓮頭村調(diào)查時了解到，該村現(xiàn)任村主任余某，此前曾任后備干部。2004年，余某在宜都一家大專學校畢業(yè)，沒有找到合適的工作，就一直在家里幫助父親做茶葉加工生意，每年可賺10萬元。鄉(xiāng)村兩級看其有一定的文化水平，又有帶頭致富能力，就動員其家人支持其任后備干部。余某擔任村級后備干部之后，除了參加各級政府組織的培訓，主要是跟著村治保主任鍛煉，調(diào)解矛盾糾紛，在實踐中積累了工作經(jīng)驗，掌握了工作方法，熟悉了村民的情況，逐步樹立了自己在群眾中的威信，在2008年的村委會換屆選舉中當選為村委會主任。目前，余某在村委主任的工作崗位上游刃有余，村里的各項工作均走在全鄉(xiāng)的前列，村里正準備把他培養(yǎng)為下一屆的村支書。

（三）存在問題。后備干部培養(yǎng)難以找到合適人選。在湖北宜昌調(diào)查時我們發(fā)現(xiàn)，一些村選出那些能力一般甚至很差的村民作為后備干部進行培養(yǎng)，敷衍了事。一方面合適人選的確不好找，現(xiàn)在是經(jīng)濟社會，村民的主要目標是賺錢，而當后備干部不僅工資低，麻煩事多，還得罪人，所以很多年輕村民不愿意干，但上面有任務壓著，村里只好隨便弄一個人應付了事。另一方面是因為在職村干部“保位子”的思想嚴重，為了維護自己的地位，故意不扶持那些有能力的村民，而是專門選那些“扶不起來的阿斗”為后備干部，為日后“垂簾聽政”打下基礎。后備干部“有名無實”，實際上是“通訊員”的角色，使后備干部培養(yǎng)失去了意義。

后備干部培訓缺乏實效。后備干部的培養(yǎng)除了在助理崗位上鍛煉外，組織部門還采取了多種形式的培訓措施，其中一個主要措施就是送后備干部去參加專業(yè)培訓。宜都聶河鎮(zhèn)王家坪村后備干部李某被市里送到武漢生物職業(yè)技術學院參加學習，所學專業(yè)為獸醫(yī)。但在該村支書看來，培訓學習脫離實踐，學了獸醫(yī)并非就能當好村干部，培訓結束后還是要回到村里來，把村里的事情做好才是最關鍵的?；谶@種想法，村支書準備停止李某在武漢的學習。

后備干部培養(yǎng)與村民自治缺乏制度銜接。通過設立支書／主任助理崗位進行后備干部培養(yǎng)，是組織部門的一個做法，這一做法與民政部門推行的村民自治的銜接不夠。按照《村民委員會組織法》，村干部應該由選舉產(chǎn)生，而村干部助理則是通過推薦、任命產(chǎn)生的，如果后備干部無法通過村委會選舉而當選村干部，后備干部就無法轉為正式干部。村民自治最終是由群眾說了算，選舉干部與培養(yǎng)干部在某種意義上是矛盾的，組織部門投入物力、財力培養(yǎng)的后備干部，老百姓不認可怎么辦？后備干部的身份比較模糊，在這種機制下，后備干部勢必缺乏長遠打算，容易產(chǎn)生短期行為。

四、兩種大學生村官培養(yǎng)模式的比較分析

（一）相同點。從背景上看，兩種模式面臨共同的背景，即村民自治的干部危機。主要表現(xiàn)為農(nóng)村精英人才外流，村級干部隊伍建設滯后，后備力量匱乏，基層治理能力弱化，鄉(xiāng)村治理仍然受家族、人情等地方性因素的制約，其現(xiàn)代轉型遠遠沒有完成。

從培養(yǎng)對象來看，兩種模式面臨著共同的問題，即培養(yǎng)對象投身鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設的積極性不高。農(nóng)村后備干部普遍缺乏長遠打算，因面臨著較大的經(jīng)濟壓力，收入和保障是他們考慮的首要問題，對參加培訓學習普遍不感興趣，缺乏動力。雖然各級政府投入不少資金，但效果并不明顯。而大學生村官則根本不想留在農(nóng)村，大學生村官本身就是一種過渡性身份。對大多數(shù)大學生村官而言，農(nóng)村只是他們的一個跳板。

從培養(yǎng)取向來看，兩種培養(yǎng)模式普遍重視知識和能力的培訓，而對思想政治素質的重視不夠，缺少社會主義的政治教育。后備干部模式以農(nóng)村工作的實踐為主，重在能力和經(jīng)驗；大學生村官模式直接輸入大學生人才，看重的是大學生村官所掌握的現(xiàn)代觀念、知識和技術。兩種模式中，知識、能力、技術是關鍵因素，思想政治教育被嚴重忽略。

（二）不同點。兩種培養(yǎng)模式的主管部門不同。從主管部門來看，后備干部培養(yǎng)由地方組織部門負責，大學生村官由中央組織部門負責。各個層級的部門各自為政，缺乏銜接。

兩種培養(yǎng)模式的受重視程度不同。后備干部模式自分田到戶以后就存在，但并不系統(tǒng)，湖北宜昌的后備干部模式成熟于2001年之后。大學生村官模式在20世紀90年代中期開始出現(xiàn)，在全國大規(guī)模推廣是在2005年尤其是2008年之后。大學生村官由中央部委牽頭負責，而后備干部模式一直沒有上升到國家決策層面，只是地方政府的零星探索。后備干部模式?jīng)]有大規(guī)模推廣，大學生村官模式現(xiàn)在最受重視，推行力度最大。

兩種培養(yǎng)模式的影響變量不同。后備干部模式受基層政府的影響很大，基層政府的重視程度決定了二者的狀況，而大學生村官模式則由中央組織部等有關部委在全國范圍強力推廣，變成了一項國家人才工程。前者是農(nóng)村基層組織為加強自身建設而開展的一項活動，后者則是國家基層政權建設的一個重要舉措，具有更宏大的意義。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和重視程度的差別，兩種模式的發(fā)展都存在地域不平衡的情況。后備干部模式主要受經(jīng)費和受重視程度的影響，大學生村官模式主要受大學生介入程度的影響。

兩種培養(yǎng)模式的效果不同。后備干部模式培養(yǎng)有潛力的青年農(nóng)民，兼顧現(xiàn)代知識與地方性知識，與村莊治理的結合度較高，效果最好；大學生村官模式則是直接輸入大學生人才，借用外腦，非鄉(xiāng)土人才的培養(yǎng)，其實質也是重視現(xiàn)代知識和技術，對鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理的主體性不夠重視，大學生村官不姓農(nóng)，效果最差。

兩種培養(yǎng)模式與村民自治的兼容程度不同。大學生村官模式空降村官，身份不明確，與民選村官的原則相違背。后備干部培養(yǎng)模式對具備條件的青年村民進行培養(yǎng)，并在選舉中當選為村干部，實現(xiàn)了一定程度的兼容。

五、主要結論與政策建議

本文分析了現(xiàn)行大學生村官成長模式的主要做法、績效及其問題，得出以下基本結論，即大學生村官培養(yǎng)模式與村民自治制度嚴重脫節(jié)。當前農(nóng)村干部培養(yǎng)工作與村民自治并不銜接，是割裂的。村民自治尤其是村委會選舉工作是由民政部門負責的，大學生村官則是由組織部門負責的，客觀上形成了民政部門負責選舉，組織部門負責干部輸入和培養(yǎng)的工作格局。在實踐中，選舉與培養(yǎng)工作各自為政，大學生村官被排除在村民自治之外，導致大學生村官制度的績效水平不高，村民自治出現(xiàn)干部危機。

在民主理論的指導下，村民自治推崇“零干預”，認為只要把選舉程序做好了，村民就會選出自己的當家人。由此，我們忽視了農(nóng)村干部尤其是后備干部的培養(yǎng)，農(nóng)村干部培養(yǎng)嚴重滯后于村民自治的發(fā)展。候選人的年齡老化，文化水平低，綜合素質不高，由于沒有后備力量的加入，很多地方選來選去還是那幾個人，甚至無人可選，選舉失去了應有的意義。當選的村干部并不具備市場經(jīng)濟和現(xiàn)代治理所需要的基本素質，缺乏責任心和事業(yè)心，村民自治的治理能力無法得到提升。

好干部既不是自發(fā)產(chǎn)生的，也不是選出來的，而是培養(yǎng)出來的。不僅要培養(yǎng)，還要有切合實際的培養(yǎng)模式?，F(xiàn)行大學生村官培養(yǎng)停留在具體工作的層面，沒有制度化，與村民自治制度的結合度和兼容度不夠，基本上游離在村民自治的制度化進程之外。本文認為，學生村官培養(yǎng)亟待制度化，大學生村官培養(yǎng)的制度化有三個層面：

第一，建立統(tǒng)一的大學生村官培養(yǎng)工作體系?，F(xiàn)行的大學生村官培養(yǎng)政出多門，不統(tǒng)一，相互之間不銜接，沒有建立起統(tǒng)一的培養(yǎng)體系。大學生村官培養(yǎng)沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和投入，效果不理想，一些地方對農(nóng)村干部培養(yǎng)重視程度不夠，沒有把大學生村官培養(yǎng)作為村民自治的一個重要方面給予統(tǒng)籌安排，在培養(yǎng)上缺乏主動性和積極性，發(fā)展不平衡。今后要改變各個部門各自為政的局面，把農(nóng)村干部培養(yǎng)的職能從各個部門中剝離出來，成立一個專門的機構，建立健全農(nóng)村干部培養(yǎng)體系，在組織、制度、資金等方面加強。擬考慮的一個出路是，中央組織部設立專門的機構，負責協(xié)調(diào)相關部門開展工作。在村民自治的基本框架內(nèi)，處理好農(nóng)村干部培養(yǎng)與村委會選舉的關系，以干部培養(yǎng)促進村民自治，從而促成一個大村民自治格局的形成，以實現(xiàn)村民自治的全面發(fā)展。

第二，加強大學生村官與村莊治理的融合。農(nóng)村干部培養(yǎng)的實質是村莊治理需要什么樣的干部，村民具備了什么樣的素質才能勝任村干部職務，這不僅僅是干部產(chǎn)生的程序問題，更是干部培養(yǎng)的機制問題。大學生村官培養(yǎng)要兼顧國家治理、鄉(xiāng)村治理與村干部職位三者之間的關系，加強大學生村官培養(yǎng)與村莊治理的結合，要符合農(nóng)村實際，充分尊重民間規(guī)則和地方性知識，培養(yǎng)本土性人才，不能按公務員的模式來培養(yǎng)大學生村官。同時，培訓成本不宜過高，要以實用為首要原則。從現(xiàn)有兩大培養(yǎng)模式來看，大學生村官模式與鄉(xiāng)村治理實踐的結合度不夠，要逐步整合到基層治理中去。

第三，促進大學生村官與村民自治的制度銜接。現(xiàn)有大學生村官培養(yǎng)模式存在的一個最大問題，是沒有實現(xiàn)與村民自治制度的有效銜接，民主選舉與干部培養(yǎng)各自為政。村民自治當下最為急迫的任務是延伸村委會選舉程序，拉長村級組織建設鏈條，將大學生村官納入村民自治的制度框架內(nèi)。從主管部門來看，村民自治也不僅僅是民政部門的事情。民政部門的單一推進導致村民自治重選舉輕培養(yǎng)，漏掉了很多關鍵的內(nèi)容，已經(jīng)無法適應當前村民自治發(fā)展的需要，“選舉出干部”的思路已經(jīng)遇到了瓶頸，一個部門主導村民自治的時代已經(jīng)結束。組織部門、農(nóng)業(yè)部門以及教育部門已經(jīng)做了大量與村民自治相關的工作，大學生村官培養(yǎng)便是較為突出的一例，應該將這些部門的相關職能納入到村民自治的框架中來?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村干部必須按照程序由選舉產(chǎn)生，選票是村干部產(chǎn)生的唯一合法性來源，村民委員會是群眾自治組織，任何個人或組織都不得干預。實際上，村干部不僅僅是選舉出來的，而且還是培養(yǎng)出來的，要實現(xiàn)“培養(yǎng)出干部”與“選舉出干部”的制度銜接。應該在《村民委員會組織法》中加進關于大學生村官培養(yǎng)的相關條款，實現(xiàn)干部培養(yǎng)與村民自治制度的兼容，以大學生村官培養(yǎng)促進村民自治的全面發(fā)展。

［1］韓西平 ．關于農(nóng)村基層黨員干部后備力量缺乏的調(diào)查［J］．理論導刊，1991，（12）．

［2］河北省委組織部 ．培養(yǎng)農(nóng)村后備干部的重要舉措［J］．黨建研究，1993，（1）．

［3］肖高沛 ．培養(yǎng)農(nóng)村后備干部的有效形式［J］．三峽黨建，2005，（9）．

［4］江時強，等 ．村干部助理制為農(nóng)村干部培養(yǎng)找到新路［EB／OL］．新華網(wǎng)，2009－12－18．

D693．79 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008－7168（2012）04－0044－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．007

2012－03－20

國家社科基金項目“社會主義新農(nóng)村文化建設調(diào)查研究”（10CKS009）。

申端鋒（1980－），男，山東菏澤人，蘭州大學管理學院副教授，博士。

王 篆］