新農(nóng)村建設(shè)中村莊整治存在的問題及對策

江 鍵

（福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，福建 福州 350007）

1 新農(nóng)村建設(shè)中加強村莊整治的重要性

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會提出的一項重大歷史任務(wù)，是黨中央立足當前、著眼長遠所提出的一項重大戰(zhàn)略決策，它將成為今后十幾年我國農(nóng)村改革發(fā)展的一項基本指導(dǎo)方針，必將對縮小城鄉(xiāng)差別，促進農(nóng)村全面發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”是新農(nóng)村建設(shè)的目標、具體內(nèi)容和途徑，它是一個涵蓋農(nóng)村改革發(fā)展各個方面的有機整體。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，要做的工作很多，任務(wù)非常艱巨。從當前部分地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)實踐來看，最直觀的手段是村莊整治。通過村莊整治，使村容村貌和農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件在較短的時間內(nèi)得到一定程度的改善，以實實在在的成效進一步激發(fā)廣大農(nóng)民群眾和社會各界建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性，從而促進新農(nóng)村建設(shè)各方面工作良性互動，為新農(nóng)村建設(shè)提供一個有效抓手［1］。

1．1 村莊整治是新農(nóng)村建設(shè)各方面工作的基礎(chǔ)

新農(nóng)村建設(shè) “二十字”方針是一個目標、內(nèi)容和工作途徑的統(tǒng)一體，其五個方面的內(nèi)容是相互聯(lián)系、互為因果的［2］。從 “生產(chǎn)發(fā)展”來講，通過村莊整治營造良好的農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，特別是通過基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的改善，可以激發(fā)農(nóng)民群眾本身的創(chuàng)業(yè)熱情，也將優(yōu)化投資環(huán)境，吸引更多的外部資本關(guān)注農(nóng)村；從 “生活富裕”來講，環(huán)境也是衡量生活質(zhì)量高低的標準之一，通過村莊整治營造優(yōu)美宜居的美好家園，將直接提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量和幸福感，增加農(nóng)村的吸引力；從 “鄉(xiāng)風(fēng)文明”來講，“環(huán)境更夠塑造人”，整潔的村容村貌是鄉(xiāng)風(fēng)文明的載體，通過村莊整治，在改善環(huán)境的同時也能提高村民的文明程度；從 “管理民主”來講，民主是一種實踐，管理民主的普及過程也是村民管理村級事務(wù)的實踐過程，村莊整治涉及面廣，通過引導(dǎo)廣大群眾積極參與整治全過程，它將是一種有效的民主管理實踐載體。

1．2 村莊整治是新農(nóng)村建設(shè)的一個重要切入點

新農(nóng)村建設(shè)涉及農(nóng)村經(jīng)濟社會的方方面面，事務(wù)紛繁復(fù)雜，需要投入大量的物力和財力，而當前各級政府的可投入財力相當有限。因此，找準一個有效的切入點就顯得尤為重要。村莊整治是改變農(nóng)村落后面貌的一種最為直觀的手段。通過較少投入的 “三清三改”（清淤泥、清路障、清豬牛欄和改水、改路、改廁廚）［3］，能有效地改善農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，從而進一步激發(fā)廣大農(nóng)村群眾參與建設(shè)新農(nóng)村的積極性，同時，村莊整治帶來的村莊變化也能吸引社會各界對新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)注和支持，進而引導(dǎo)全社會支持建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

1．3 村莊整治是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的客觀要求

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的一項戰(zhàn)略舉措。改革開放三十余年的發(fā)展，大多數(shù)富裕起來的農(nóng)民都蓋起了漂亮的樓房，居住條件大為改善，相比城市高昂的房價，農(nóng)村住宅的吸引力是很明顯的。但是，城鄉(xiāng)差別依然很大，這種差別主要體現(xiàn)在公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施上，由于缺乏財政支持，很多村莊都存在行路難、飲水難、通訊難、上學(xué)難、看病難等現(xiàn)象。通過村莊整治，就是要逐步增加各級財政對于村莊建設(shè)特別是公共基礎(chǔ)和配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入，建立各相關(guān)單位乃至全社會對新農(nóng)村建設(shè)的長效幫扶機制，引入市場機制投入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，從而改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施狀況，在居住條件上縮小城鄉(xiāng)差距，增加農(nóng)村吸引力。

2 村莊整治實踐過程中常見問題分析

2．1 規(guī)劃缺失或者沒有得到很好地執(zhí)行

目前，我國東部地區(qū)農(nóng)村和中西部地區(qū)較大規(guī)模村的村莊基本上都有村莊建設(shè)規(guī)劃，但是在很多村莊，規(guī)劃依然缺失，農(nóng)民建房隨意性很強，基本上呈散點布局、天女散花的姿態(tài)。有些地區(qū)即便已有規(guī)劃，但是由于長期以來各級部門和廣大村民規(guī)劃意識單薄，農(nóng)民沒有按規(guī)劃建房，主管部門沒有嚴格進行規(guī)劃管理，造成了我國農(nóng)村普遍的村莊布局散、規(guī)模小、管理亂的問題?！爸灰娦路?、不見新村”、“只見新村、不見新貌”、“建新不拆舊”、“獨宅獨院”、“空心村”等現(xiàn)象比比皆是。這種現(xiàn)象給村莊整治過程中進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成了很大的困難。

2．2 資金投入不足，多元投資機制尚未建立

資金投入是新農(nóng)村建設(shè)的一個瓶頸。沒有一定量的資金投入，群眾的積極性就不能調(diào)動起來，新農(nóng)村建設(shè)就是一句空話。我國大部分村莊集體經(jīng)濟收入薄弱，農(nóng)村的修路架橋、通水和環(huán)境建設(shè)需要大量的資金投入，而各級財政和涉農(nóng)部門對于新農(nóng)村建設(shè)的資金投入極為有限，相對分散。由于啟動資金很少，甚至有些地方規(guī)定新農(nóng)村建設(shè)專項資金要等到村莊整治中的墻壁粉刷、溝渠清理等項目經(jīng)過檢查驗收后才能支付，這就造成了農(nóng)民積極性不高，有些地方新農(nóng)村建設(shè)項目甚至根本無法啟動。因此，在村莊整治過程中，能否爭取和整合水利、農(nóng)業(yè)、交通、文化廣電等部門專項建設(shè)資金，充分利用上級財政新農(nóng)村建設(shè)專項資金，同時廣泛開拓融資渠道，直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗。

2．3 部分農(nóng)民群眾參與村莊整治的積極性不高

在村莊整治過程中，除了改水、改路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，村民也要對自家房屋進行墻壁粉刷、溝渠院落清理、廢舊豬牛欄拆除等建設(shè)。由于新農(nóng)村建設(shè)中用于村莊整治的啟動資金普遍不高，而又都采取事后補助的辦法進行，在以村莊整治為主要內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)實踐過程中，部分地區(qū)農(nóng)民自發(fā)建設(shè)的積極性不高。究其原因，一方面是由于農(nóng)村長期以來傳統(tǒng)的生活生產(chǎn)習(xí)慣：生產(chǎn)生活垃圾隨意堆放，不注重房屋外墻裝修，崇尚 “一戶一宅”的居住方式等；另一方面則是政府的宣傳引導(dǎo)力度還不夠。人們都是崇尚美好事物的，只要對群眾做足工作，進行足夠到位的宣傳引導(dǎo)，大力倡導(dǎo)文明衛(wèi)生的生活方式，群眾還是會樂于接受的。

2．4 部分地區(qū)村莊整治大拆大建，造成了不好的影響

新農(nóng)村建設(shè)運動開展以來，特別是2008年國土資源部 《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》出臺以來，為了換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，我國很多地方開展了村莊整治工作。這項工作從表面上看，既通過指標置換解決了城鎮(zhèn)發(fā)展用地，又通過遷村并點和綜合整治，建設(shè)了新農(nóng)村，可謂 “一舉兩得”。但是在實際操作過程中，個別地區(qū)也暴露出一定的盲目性，例如個別地方政府單純追求用地指標而不顧村民長遠生計，大拆大建。農(nóng)民遷入新村后，住上了小區(qū)式的樓房，但是農(nóng)民的生計來源還是務(wù)農(nóng)，集中居住后，務(wù)農(nóng)的交通成本顯著上升，菜園等 “庭院經(jīng)濟”也不復(fù)存在，這就直接降低了農(nóng)民的收入水平。而且，整齊劃一的農(nóng)民新居也破壞了農(nóng)村原有的景觀生態(tài)，造成 “城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的狀態(tài)。

2．5 村莊保潔等村莊整治后續(xù)工作有待進一步完善

一些村完成整治任務(wù)后，由于沒有做好村莊保潔等后續(xù)工作，沒有建立起村容村貌保持優(yōu)化的長效管理機制，致使村莊整治的成果得不到鞏固，“臟、亂、差”現(xiàn)象有所反彈。由于村級公共衛(wèi)生持續(xù)投入不足和環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)不快、村級清運保潔隊伍建設(shè)和環(huán)衛(wèi)設(shè)施管理跟不上、環(huán)衛(wèi)管理職責(zé)不清和村民環(huán)保意識不強等問題，持之以恒地鞏固環(huán)境衛(wèi)生的整治成果還需付出艱巨的努力。

3 促進村莊整治的對策措施

3．1 村莊規(guī)劃先行，嚴格進行規(guī)劃管理

村莊規(guī)劃是指導(dǎo)、調(diào)控村莊建設(shè)、整治和管理的重要手段，決定當前，影響長遠。各地都要認真編制村莊規(guī)劃，在規(guī)劃編制過程中，要因地制宜，充分結(jié)合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、環(huán)境特點，注重延續(xù)地方特色，并且要充分征求群眾意見，在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，規(guī)劃要體現(xiàn)對住宅、供水、供電、道路、綠化、環(huán)衛(wèi)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施的全面安排，可向農(nóng)民提供 “經(jīng)濟安全適用、節(jié)地節(jié)能節(jié)材、特色風(fēng)格鮮明”［4］的住宅設(shè)計圖樣。同時，村莊規(guī)劃的編制要注重與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的配套與銜接?？傊?，村莊規(guī)劃決不能 “千篇一律”，否則規(guī)劃將喪失現(xiàn)實指導(dǎo)性。規(guī)劃實施后，要落實好規(guī)劃管理機構(gòu)，嚴格規(guī)劃管理。各級政府要強化規(guī)劃管理意識，同時加強規(guī)劃引導(dǎo)，國土、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)、交通等部門要嚴格把關(guān)審批環(huán)節(jié)，確保村莊建設(shè)和整治工作按規(guī)劃實施。

3．2 注重因地制宜，突出村莊特色

我國現(xiàn)有村莊320多萬個，各個村莊的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和生活習(xí)俗等情況千差萬別，東、中、西部地區(qū)有差別，同一地區(qū)也有較大差別，而各個村莊本身又有獨特的景觀特色。在居住條件方面，環(huán)境秀美，人與自然親和力強、和諧的鄰里關(guān)系是村莊優(yōu)于城市的重要方面，這些特點對于城鎮(zhèn)居民具有很強的吸引力。著名旅游規(guī)劃策劃機構(gòu)北京綠維規(guī)劃設(shè)計院有關(guān)專家認為：城鄉(xiāng)有別，因地制宜者生存。因此，在村莊整治過程中，不宜以城鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)為模板，拆倒重來，而應(yīng)結(jié)合當?shù)貙嶋H，因地制宜，不斷創(chuàng)新和完善。浙江湖州等地提出的 “不拆除一座房、不拓寬一條路、不填一條河、不砍一棵樹”的原則很有借鑒意義。充分利用現(xiàn)有條件，既可以節(jié)省整治成本，又能很好地突出各地既有特色。有條件的地區(qū)還可以加大資金投入進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改造，興辦 “農(nóng)家樂”等農(nóng)村休閑旅游項目，這樣既可以增加農(nóng)民收入，又能打造整潔的村容、更加文明的鄉(xiāng)風(fēng)、更加民主的管理，從而支撐新農(nóng)村建設(shè)。

3．3 拓寬資金來源渠道，建立多元化投資機制

資金籌措是村莊整治成敗的關(guān)鍵。城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是一個規(guī)律性的大趨勢，要通過各種制度建設(shè)，引導(dǎo)城市、工業(yè)各方面的資金支援農(nóng)村建設(shè)。可以通過行政手段引導(dǎo)，建立新農(nóng)村建設(shè)對口幫扶機制，鼓勵更多的單位、企業(yè)對口包村。在政策方面，各級政府要逐年增加專項財政投入，同時綜合運用國債、稅收、財政貼息、以獎代補等政策手段，鼓勵和引導(dǎo)各類工商企業(yè)、農(nóng)民自身積極投入村莊整治和新農(nóng)村建設(shè)，以發(fā)揮財政資金 “四兩撥千斤”的作用。具體來說，一是大力發(fā)展農(nóng)村金融，加大各級金融機構(gòu)對農(nóng)村以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的村莊整治的支持力度。通過政府財政貼息和政策擔保，鼓勵更多的農(nóng)村信用社、商業(yè)銀行參與村莊整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。二是通過土地流轉(zhuǎn)和土地項目開發(fā)等手段，吸引更多的民間資本參與新農(nóng)村建設(shè)。按照 “鞏固使用權(quán)、明確發(fā)包權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活使用權(quán)”的農(nóng)村土地制度，將部分農(nóng)民手中多余的宅基地、閑置土地以市場手段配置給最需要的農(nóng)民或開發(fā)商，使得村莊建設(shè)更加符合規(guī)劃，實現(xiàn)土地高效利用。三是以特許經(jīng)營為主要方式進行市場化融資。根據(jù)項目分區(qū)理論，凡是可以收費的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，諸如農(nóng)村的供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，都可以通過特許經(jīng)營的方式吸引民營資本參與，政府依法進行監(jiān)管。

3．4 提高廣大農(nóng)民和村干部參與村莊整治的積極性

長期以來，為了生產(chǎn)生活的便利，廣大村民形成了垃圾亂扔、雜物亂堆亂放、不愛護公共衛(wèi)生等生活陋習(xí)。提高農(nóng)民參與村莊整治的積極性首先要激發(fā)村民對于高品質(zhì)生活質(zhì)量的追求，通過宣傳教育和示范引導(dǎo)，在廣大村民中逐漸形成一種保護環(huán)境、愛護衛(wèi)生的良好生活習(xí)慣，良好習(xí)慣的養(yǎng)成將成為村莊整治的不竭動力。村干部是農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的帶頭人，是做好村莊整治工作的關(guān)鍵。新農(nóng)村建設(shè)是我國當前乃至今后相當長一段時間的重大戰(zhàn)略行動，成敗與否，將直接關(guān)系到我國的現(xiàn)代化進程，意義重大、影響深遠，因此，這對于基層干部也是一次重大機遇。通過逐步提高村干部工資待遇、建立村干部新農(nóng)村建設(shè)績效考評機制、引導(dǎo)更多有志于服務(wù)基層的高等院校畢業(yè)生加入村干部隊伍、拓展基層干部的上升空間等手段，調(diào)動廣大村干部參與村莊整治和新農(nóng)村建設(shè)的積極性，為村莊整治工作提供強勁動力。

3．5 以 “三清三改”等簡便易行項目作為新農(nóng)村建設(shè)的切入點

新農(nóng)村建設(shè)是一項浩大的工程，涉及面廣、紛繁復(fù)雜。在各方面資金非常有限的情況下，能否選擇群眾急需且見效快的項目就顯得尤為重要，它將直接影響新農(nóng)村建設(shè)后續(xù)工作的進行和農(nóng)民的積極性。江西鷹潭、贛州等地普遍將農(nóng)民迫切需要解決而又能較快做到的 “三清三改”工作作為切入點，特別是將 “三清一籌 （一籌即農(nóng)民自身籌資）”作為申報新農(nóng)村建設(shè)示范點的先決條件，花錢不多，村莊環(huán)境卻得到了很大的改善，農(nóng)民自愿、自覺、自主搞建設(shè)的積極性也調(diào)動起來了。這對于廣大中西部地區(qū)農(nóng)村都具有很好的借鑒意義。

3．6 建立健全民主、長效的村莊整治工作和管理機制

管理民主是新農(nóng)村建設(shè)的目標之一，也是村莊整治的應(yīng)有之義。讓村民自己決定、管理、實施自己的事情就是民主充分的表達。參照江西等地的經(jīng)驗，可以建立新農(nóng)村建設(shè)理事會，具體負責(zé)村莊整治等新農(nóng)村建設(shè)事務(wù)的運作。理事會由村民自主推選有威望、有能力、公道正派的農(nóng)村老黨員、老干部、老工人、老教師和青年積極分子組成。理事會負責(zé)村莊整治中的材料選購、工程招標和監(jiān)理等全程事務(wù)，并通過理事會制定村規(guī)民約，由理事會出面與廣大群眾協(xié)商化解矛盾，讓群眾做群眾的工作，真正實現(xiàn)村莊整治過程農(nóng)民群眾的自主管理、自主實施、自我服務(wù)。

村莊整治完成后，村莊環(huán)境衛(wèi)生的管理和維護將是一項長期性的工作，應(yīng)當建立長效的制度機制來鞏固整治成果。在垃圾處理方面，可將農(nóng)村垃圾分為有機垃圾、建筑垃圾和非有機垃圾進行不同處理。建立戶設(shè)垃圾桶或大型垃圾箱，村設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)處、鄉(xiāng)設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站和垃圾焚燒爐、縣設(shè)垃圾回收公司的垃圾處理體系。在村容維護方面，可通過制定村規(guī)民約，對村莊綠化、村莊保潔等事項作出具體規(guī)定；實行村民戶門前 “三包”、分段到戶、定期大清掃、村組干部包片包戶等制度；聘請專門的保潔人員或者輪流安排村民進行村莊保潔、定期進行衛(wèi)生評比等，以此實現(xiàn)長效的 “村容整潔”目標。

［1］朱關(guān)泉 ．扎實開展村莊整治 實現(xiàn)村容整潔目標 深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè) ［J］．中共杭州市委黨校學(xué)報，2006（4）：17－21．

［2］仇保興 ．避免四種誤區(qū)——做到五個先行——建立五種機制村莊整治是新農(nóng)村建設(shè)長期的任務(wù) ［J］．城鄉(xiāng)建設(shè)，2005（12）：18－19．

［3］江西省贛州市人民政府 ．建設(shè)新農(nóng)村以村莊整治為突破口［J］．建設(shè)科技，2006 （1）：15－16．

［4］黃忠 ．新農(nóng)村建設(shè)中村莊整治對策研究 ［J］．黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2006 （4）：71－73．