完善憲政背景下人大預(yù)算監(jiān)督的探討——以政府信息公開為路徑

李衛(wèi)剛，崔鵬坤

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029)

隨著公民權(quán)利意識的不斷提高，人大對政府預(yù)算的監(jiān)督(以下簡稱“人大預(yù)算監(jiān)督”)逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。目前對人大預(yù)算監(jiān)督的研究主要集中在具體機(jī)制的操作與完善上，比較缺乏對人大預(yù)算監(jiān)督在制度層面即憲政層面的探討。筆者認(rèn)為，在憲政層面分析人大預(yù)算監(jiān)督存在的問題，以與憲政及人大預(yù)算監(jiān)督均有密切聯(lián)系的政府信息公開為著力點(diǎn)，通過憲政的整體推進(jìn)，從根本上強(qiáng)化人大對政府預(yù)算的監(jiān)督，可能會(huì)有一定的意義。

一、政府預(yù)算及人大預(yù)算監(jiān)督中的突出問題

政府預(yù)算是一國政府為了實(shí)現(xiàn)其職能的需要，在一定時(shí)期內(nèi)(通常為1年)，籌集所需要的資金以及如何使用這些資金的一個(gè)經(jīng)國家法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，并具有法律效力和制度保證的年度財(cái)政收支計(jì)劃［1］。作為政府的行動(dòng)規(guī)劃，政府預(yù)算基本涵蓋了政府工作的各個(gè)方面，具有豐富的內(nèi)涵和屬性。“從制度層面來看，預(yù)算是人民授權(quán)并監(jiān)督政府執(zhí)行國家財(cái)政收支計(jì)劃的一項(xiàng)基本制度，具有強(qiáng)烈的民主色彩。”［2］“可以說，憲政的歷史是現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展史?！保?］政府預(yù)算反映了一定的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，即公眾有提供預(yù)算收入的義務(wù)和享受預(yù)算支出的權(quán)力，政府則有滿足公眾需要的義務(wù)和在法律范圍內(nèi)進(jìn)行管理的權(quán)力?！罢畱?yīng)該是為保障個(gè)人的自然權(quán)利(包括自由、平等和財(cái)產(chǎn)權(quán))，解決人民在自然狀態(tài)下的不便而成立的組織。政府除了人民的利益外，沒有自己特殊的利益。人民讓渡自己一部分私權(quán)利的目的是換取政府對個(gè)人自然權(quán)利的保護(hù)?！保?］為保障這種保護(hù)，政府因承受的這部分私權(quán)利而具有的權(quán)力，必須受到監(jiān)督。這也正是憲政的基本功能，即限制國家權(quán)力，保障人權(quán)［5］。

經(jīng)過長期的發(fā)展，我國目前已經(jīng)形成相對系統(tǒng)的政府預(yù)算制度和預(yù)算監(jiān)督制度。作為監(jiān)督政府預(yù)算的主要形式之一，人大預(yù)算監(jiān)督也已經(jīng)建立起了涵蓋憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等較為全面的法律體系，逐步走上了法制化的軌道。但是，人大預(yù)算監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜程度很高的工作，從權(quán)力制約到機(jī)構(gòu)設(shè)置，從公民意識到施政方式，從監(jiān)督思路到技術(shù)手段涉及到方方面面的問題，因而不可避免地還存在著一些問題。具體表現(xiàn)在以下方面。

1.部分監(jiān)督主體虛位

首先是憲法和法律賦予人大的權(quán)力部分虛置。我國憲法和法律賦予了人大從立法到實(shí)施，從選舉到監(jiān)督，從審議到調(diào)查等方面的廣泛權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)中，由于種種原因，目前人大的監(jiān)督主體地位還沒有完全被落實(shí)。其次是人大代表的代表職能弱化。我國人大代表還存在著未能很好履行其監(jiān)督職能的問題［6］。由于兼任制等體制原因，許多人大代表一方面拿不出足夠的時(shí)間，另一方面缺少必要的預(yù)算專業(yè)知識，再加上缺乏足夠的信息和專業(yè)幫助，往往難以發(fā)揮人們所期望的預(yù)算監(jiān)督作用。再次是社會(huì)公眾監(jiān)督不足。目前社會(huì)公眾還普遍比較缺乏政治參與的熱情，缺乏參與所需的相應(yīng)的能力和信息，更缺乏專業(yè)社團(tuán)的參與和幫助。

2.預(yù)算信息公開不足

監(jiān)督主體對預(yù)算信息的充分掌握是預(yù)算監(jiān)督權(quán)力行使的應(yīng)有之義，但目前預(yù)算信息公開不足的問題還相對突出。首先是預(yù)算信息公開內(nèi)容不全面。目前對預(yù)算依據(jù)的公開明顯不足，甚至預(yù)算案的公開也存在諸如缺乏預(yù)算報(bào)告關(guān)鍵信息、缺乏預(yù)算數(shù)據(jù)比較、缺乏預(yù)算收支依據(jù)等問題。其次是預(yù)算外財(cái)政收支透明度過低。目前，我國政府的預(yù)算外收支尚未被有效地納入到人大預(yù)算監(jiān)督的范圍之內(nèi)，嚴(yán)重影響了預(yù)算監(jiān)督的效果。再次是預(yù)算執(zhí)行信息公開不足，包括預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)送遲緩，預(yù)算執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容不夠充分、詳實(shí)等。

3.預(yù)算監(jiān)督法制不健全

從法律淵源上來看，目前我國有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)的效力層級整體不高，大量的是行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方性法規(guī)和規(guī)章。憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法等效力層級和權(quán)威性較高的法律關(guān)于預(yù)算監(jiān)督問題，多數(shù)是原則性的規(guī)定，對有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的手段方式、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員的設(shè)置等都缺乏明確的規(guī)定。效力層級較低的法律法規(guī)一方面存在權(quán)威性不足的問題，另一方面很容易出現(xiàn)相互沖突、部門保護(hù)和地方保護(hù)，從而影響監(jiān)督工作的開展。

二、人大預(yù)算監(jiān)督問題的憲政分析

“代議機(jī)關(guān)對政府預(yù)算的審批權(quán)是確保責(zé)任制憲政政府存續(xù)的基本權(quán)力，預(yù)算是限制政府權(quán)力的最重要的憲政機(jī)制之一。”［7］預(yù)算監(jiān)督本質(zhì)上可以說是權(quán)力制約問題，政府預(yù)算監(jiān)督狀況也相應(yīng)地成為憲政的縮影，因此，很有必要從憲政的層面對人大預(yù)算監(jiān)督中的問題進(jìn)行分析。這可以從我國憲政的特點(diǎn)著手。

我國的憲政體制具有以下顯著特點(diǎn):一是自下而上的憲政發(fā)展動(dòng)力不足。我國的憲政長期以來被作為治國安邦、強(qiáng)國富民的一劑藥方，它先天缺失一種自下而上地對民主、法治的價(jià)值追求，更多的是一種自上而下的功利性的制度安排。二是政治制度和行政體制相對特殊。首先是中國共產(chǎn)黨具有領(lǐng)導(dǎo)核心地位。由于國家事務(wù)的高度復(fù)雜性，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)往往與其他國家機(jī)關(guān)的管理交織在一起，會(huì)對某些方面工作的開展有一定的不利影響，但是中國共產(chǎn)黨的這種特殊地位，卻也蘊(yùn)涵著推動(dòng)憲政發(fā)展的巨大能量。其次是權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用特殊。我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人大擁有制憲、立法、選舉、監(jiān)督等廣泛權(quán)力，具有崇高的地位。但長期以來，受保守的傳統(tǒng)思想、過于強(qiáng)勢的行政權(quán)力、淡薄的公民權(quán)利意識和一些不合理機(jī)制等影響，人大未能充分發(fā)揮應(yīng)有的關(guān)鍵作用。

結(jié)合我國憲政的特點(diǎn)，回顧上文中提到的人大預(yù)算監(jiān)督中的突出問題，可以發(fā)現(xiàn)二者之間存在著明顯的因果關(guān)系，銜接二者這種因果關(guān)系的橋梁即是權(quán)力制約。其內(nèi)在邏輯在于，權(quán)力制約不足直接造成了上述突出問題——這么說并不是倒果為因，因?yàn)槿舜箢A(yù)算監(jiān)督只是權(quán)力制約的一個(gè)具體方面，雖具有一定的反作用，但也只能是權(quán)力制約不足造成預(yù)算監(jiān)督乏力，而不是相反——而正是我國的憲政特點(diǎn)決定了權(quán)力制約的不足。具體表現(xiàn)為以下方面。

1.自下而上發(fā)展動(dòng)力不足——權(quán)力制約不足——人大預(yù)算監(jiān)督突出問題

自下而上發(fā)展動(dòng)力的直接來源是公民權(quán)利意識，有什么樣的權(quán)利意識往往就有什么樣的權(quán)利訴求。我國經(jīng)歷了漫長的封建社會(huì)，深受專制思想影響，幾乎沒有經(jīng)歷現(xiàn)代民主制度的洗禮，缺乏基本的民主理念和公民權(quán)利意識，也缺乏相應(yīng)的權(quán)利訴求，自然就難以形成有效的權(quán)力制約。在預(yù)算監(jiān)督上，一方面表現(xiàn)為社會(huì)公眾的監(jiān)督不足，另一方面也直接造成了社會(huì)公眾的代表——人大的監(jiān)督虛位問題。同時(shí)，也只有當(dāng)人們的價(jià)值觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，權(quán)利意識逐漸形成，才能通過權(quán)利訴求，建立并鞏固包括預(yù)算監(jiān)督法律體系在內(nèi)的完善的法律制度。

2.特殊政治制度和行政體制——權(quán)力制約不足——人大預(yù)算監(jiān)督突出問題

政治體制的民主程度與代議機(jī)關(guān)監(jiān)督能力之間具有密切關(guān)系，通常表現(xiàn)為政治體制的民主程度越低，代議機(jī)關(guān)可以使用的監(jiān)督工具越少，監(jiān)督能力就越差。世界銀行關(guān)于代議機(jī)關(guān)使用監(jiān)督工具數(shù)量的調(diào)查佐證了這一點(diǎn)，在較為民主的國家，其代議機(jī)關(guān)使用的監(jiān)督工具數(shù)量較多，且聽證、質(zhì)詢和質(zhì)詢時(shí)限等約束性較強(qiáng)的監(jiān)督工具使用的更為普遍［8］。目前我國在民主建設(shè)上還有很大的空間，這或許也是我國人大很少使用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等手段監(jiān)督政府預(yù)算的根源之一。另外，我國無限政府的傾向有相當(dāng)深厚的歷史及文化基礎(chǔ)，改革開放的深入也未能使其發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。這導(dǎo)致了我國官僚思想盛行，政府行政權(quán)力過大，難以形成有效的權(quán)力制約，直接表現(xiàn)就是政府預(yù)算編制權(quán)力過大、預(yù)算信息公開不足，嚴(yán)重影響了人大預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。

筆者認(rèn)為，前文提到的人大監(jiān)督政府預(yù)算的突出問題，表面上看都是人大、行政部門在預(yù)算的具體工作上存在的一些問題，但從根本上說，它是我國權(quán)力制約現(xiàn)狀的一個(gè)縮影。對這些問題的根本解決，自然也應(yīng)該放到憲政的層次上，放到推進(jìn)依法治國的整體進(jìn)程中去。

這么講似乎有回避問題的嫌疑，似乎是要將一切現(xiàn)實(shí)問題都?xì)w因于現(xiàn)實(shí)國情，都推托給歷史，這當(dāng)然是不妥的。筆者的觀點(diǎn)是預(yù)算監(jiān)督問題本質(zhì)上是權(quán)力制約問題，解決預(yù)算監(jiān)督問題依賴于憲政的整體推進(jìn)，而憲政的整體推進(jìn)卻又不是一蹴而就的，不僅需要一點(diǎn)一滴的日積月累，更需要尋找一個(gè)關(guān)鍵的突破口，以點(diǎn)帶線，以線帶面，加速憲政的推進(jìn)步伐，進(jìn)而解決依賴于憲政推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)問題。那么，推進(jìn)憲政、解決預(yù)算監(jiān)督問題的突破口又在哪里呢?

也許這個(gè)突破口正是與我國憲政建設(shè)密切相關(guān)的政府信息公開。列寧曾經(jīng)說過:“人民需要共和國，為的是教育民眾實(shí)行民主。不僅僅需要民主形式的代表機(jī)關(guān)，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度?！保?］而美國第四任總統(tǒng)詹姆斯·麥迪遜則曾說:“不掌握正確的情報(bào)及獲得情報(bào)的方法，(所謂的)人民的政府只能或是滑稽喜劇或是悲劇的序幕，或者除此兩者之外什么也不是?！保?0］公民對政府信息情報(bào)的掌握，實(shí)際上主要是通過政府信息公開實(shí)現(xiàn)的，政府信息公開的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對自己與公民關(guān)系性質(zhì)的再認(rèn)知，是為了通過保障公民的知情權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)以民主、開放的精神依法從事行政管理活動(dòng)。具體講，其重要的憲政意義表現(xiàn)為以下方面。

(1)政府信息公開通過保障知情權(quán)，促進(jìn)了公民的權(quán)利意識和權(quán)利訴求。政府信息公開通過將政府公開信息上升為一種法律義務(wù)，有效地保障了公民的知情權(quán)。知情權(quán)可以促進(jìn)公民權(quán)利意識和權(quán)利訴求，政府信息公開更是將這種理論上的意義切切實(shí)實(shí)地展現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活之中，這對提高整個(gè)社會(huì)的法治意識，促進(jìn)我國人大職能的有效發(fā)揮具有重要的現(xiàn)實(shí)作用。

(2)政府信息公開促進(jìn)政府自我認(rèn)知和施政思路的轉(zhuǎn)變。從行政管理者的角度來說，政府信息公開的深入開展，使行政管理者逐漸意識到自己的公民代理人身份，逐漸變得愿意在公開的環(huán)境中施政，逐漸接受并適應(yīng)公民監(jiān)督的目光?？紤]到中國共產(chǎn)黨在行政機(jī)關(guān)的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，有理由相信，這種轉(zhuǎn)變同時(shí)也代表著中國共產(chǎn)黨長期堅(jiān)持的黨內(nèi)民主的一種外化和深入發(fā)展。這對中國共產(chǎn)黨發(fā)揮其在憲政推動(dòng)方面蘊(yùn)涵的巨大能量上具有重大意義。

(3)政府信息公開對權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮意義重大。人大作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家機(jī)關(guān)，無疑會(huì)因?yàn)辄h對憲政的積極推動(dòng)，更加順暢地理順與黨和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系;作為民主共和制下人民的代表機(jī)關(guān)，無疑也會(huì)因?yàn)槿嗣駲?quán)利意識的覺醒和權(quán)利訴求的主張，而獲得更加堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。隨著政府信息公開的深入發(fā)展，人大必將能越來越有效地行使其監(jiān)督的職權(quán)。

此外，涉及預(yù)算的政府信息公開也有利于責(zé)任政府的構(gòu)建和對財(cái)政腐敗的遏制［11］。而從人大預(yù)算監(jiān)督角度講，政府信息公開將從憲政的整體推進(jìn)與預(yù)算監(jiān)督工作的有效開展兩個(gè)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

三、完善人大預(yù)算監(jiān)督的政府信息公開路徑

全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)曾說:“在人大從事預(yù)算工作與財(cái)政部有很大不同，不是具體的資金分配和管理，而是站在客觀、全局和法制的角度，通過審查和監(jiān)督，推動(dòng)政府管好錢、用好錢。”［12］與我國不同，美國國會(huì)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)被稱為“國會(huì)的鷹犬”，有近兩千人的預(yù)算監(jiān)督工作人員，其規(guī)模和專業(yè)程度都是我國無法比擬的，也是在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)難以達(dá)到的。事實(shí)上，我們也根本沒有必要去模仿美國的模式，因?yàn)榕c美國式的分權(quán)制衡不同的是，我國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度，這決定了我國人大既不必也無法過多地介入政府預(yù)算工作。同時(shí)，也正是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使得我國人大可以集中精力開展憲政的推進(jìn)工作，努力形成以民主促權(quán)利，以權(quán)利促民主的良性局面，實(shí)現(xiàn)真正的權(quán)力制約，保障預(yù)算監(jiān)督等工作的有效開展。

因此，筆者認(rèn)為，在預(yù)算監(jiān)督問題上，人大應(yīng)致力于憲政的整體推進(jìn)，尋求預(yù)算監(jiān)督及其他監(jiān)督工作的有效開展，而不是過多地參與到政府預(yù)算的具體工作中去，否則很容易在紛繁復(fù)雜的工作中迷失方向，甚至淪為第二政府部門。這并不是說要放棄預(yù)算監(jiān)督相關(guān)機(jī)制等的改進(jìn)，相反，憲政的整體推進(jìn)正是建立在相關(guān)機(jī)制等的改進(jìn)基礎(chǔ)之上的。我們應(yīng)本著循序漸進(jìn)的原則，以政府信息公開為突破口，通過政府信息公開的深入發(fā)展，從憲政的全面推進(jìn)和人大預(yù)算監(jiān)督能力的切實(shí)提高兩個(gè)方面，完善人大對政府預(yù)算的監(jiān)督。

1.發(fā)展政府信息公開制度，推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督

(1)倡導(dǎo)公眾參與，改變政府信息公開動(dòng)力模式。政府自上而下的推動(dòng)對我國政府信息公開制度的建立起了主要作用。但正如北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅所說:“自我推動(dòng)制度變革動(dòng)力模式存在著極限:當(dāng)制度變革涉及對改革者原有利益的傷害時(shí)，推動(dòng)力將遞減，從而導(dǎo)致動(dòng)力衰竭和疲憊?！保?3］與之對應(yīng)的是，“依申請公開”與政府的主動(dòng)公開相比明顯不足，這從一個(gè)側(cè)面反映了公民權(quán)利意識的淡薄，而淡薄的權(quán)利意識可能正是憲政發(fā)展的最大阻礙。因此，倡導(dǎo)“依申請公開”，為政府信息公開提供足夠強(qiáng)大的民間推動(dòng)力，成為深入發(fā)展政府信息公開和憲政推進(jìn)的重要著力點(diǎn)。一是要加大對公眾的法治教育，促進(jìn)公民權(quán)利意識的覺醒;二是要增加政府信息公開制度的宣傳力度，保證公眾對政府信息公開制度的了解;三是要引導(dǎo)公眾尤其是經(jīng)濟(jì)組織充分認(rèn)識信息的價(jià)值，促進(jìn)公眾的權(quán)利訴求。

(2)完善法律體系，增大政府信息公開的效用。一是提高政府信息公開相關(guān)法律的效力層級?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》作為行政法規(guī)，效力層級并不很高，這對政府信息公開的深入發(fā)展構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的阻礙。通過人大的信息公開立法，對有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的方式、機(jī)構(gòu)及人員的設(shè)置等制定明確的規(guī)定以促進(jìn)政府信息公開，已經(jīng)成為社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。另外，通過人大的立法，消除法律沖突，本身既是依法治國的應(yīng)有之意，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和憲政推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)途徑。二是完善政府信息公開的具體法律制度。在公開的范圍上，我國采用的是肯定列舉法，且對除外事項(xiàng)的解釋過于寬泛。在某種程度上說，這既是對權(quán)力主體濫用權(quán)力的縱容，又是對權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)權(quán)利的約束，會(huì)對公民權(quán)利意識的覺醒帶來極大的不利影響。因此，應(yīng)采用否定式列舉的方式明確“信息公開是原則，不公開是例外”的原則。在權(quán)利保障上，目前政府信息公開的行政爭議有相當(dāng)部分涉及的是知情權(quán)，通過在憲法和其他法律中確定公民知情權(quán)的法律地位，一方面可以把政府信息公開行為順暢地納入到我國行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍內(nèi)，從而促進(jìn)政府信息公開的深入發(fā)展和其效用的充分發(fā)揮;另一方面也將對權(quán)力制約和憲政推進(jìn)產(chǎn)生積極意義。

2.擴(kuò)大政府信息公開范圍推進(jìn)預(yù)算公開

(1)應(yīng)推進(jìn)預(yù)算活動(dòng)主體關(guān)系的透明、公開。包括“政府間預(yù)算關(guān)系的透明、部門間預(yù)算關(guān)系的透明和公共預(yù)算對社會(huì)公眾的透明”［14］。政府間預(yù)算關(guān)系、部門間預(yù)算關(guān)系的透明保證了政府各級、各部門之間職責(zé)權(quán)限的清晰，從而決定了預(yù)算資源的配置方向和分配比例。這樣可以掃清政府財(cái)政分配的陰暗角落，促進(jìn)將預(yù)算外資金情況、政府擔(dān)保等形式的財(cái)政活動(dòng)都包含在政府預(yù)算內(nèi)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)政府預(yù)算的清晰與合理。

(2)擴(kuò)大政府預(yù)算公開的信息范圍。包括反映、體現(xiàn)政府預(yù)算活動(dòng)概貌的預(yù)算基本信息，作為預(yù)算法律文件中宏觀數(shù)據(jù)具體組成部分的政府預(yù)算基礎(chǔ)信息，確定預(yù)算編制的科目分類和相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑的預(yù)算基準(zhǔn)信息。這三個(gè)層次的預(yù)算信息是預(yù)算公開實(shí)際進(jìn)行的必要內(nèi)容［15］。因此有必要像20世紀(jì)初紐約市引入英國預(yù)算制度時(shí)那樣，“向社會(huì)公眾灌輸‘通曉預(yù)算是個(gè)好公民’的理念”［16］，并進(jìn)行必要的宣傳教育。

3.建立完善與政府信息公開相關(guān)的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

無論是政府信息公開的發(fā)展、知情權(quán)法律地位的確定，還是公民權(quán)利意識、權(quán)利訴求的促進(jìn)，無一不需要人大的積極參與。在現(xiàn)有的制度框架下，以政府信息公開為突破口，人大可以采取以下具體措施，促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督能力的強(qiáng)化。

(1)加強(qiáng)人大代表與選民的聯(lián)系，提高代表的預(yù)算監(jiān)督能力。人大可以建立相應(yīng)制度，如要求人大代表定期與選民舉行座談會(huì)、定期走訪，增加對人大代表視察、調(diào)研的工作要求，嘗試建立由人大代表對選民的匯報(bào)、述職制度，組織對人大代表的宣傳、介紹，公開對人大代表的評議和批評等來強(qiáng)化人大代表與選民的聯(lián)系。一方面可以促進(jìn)選民的權(quán)利訴求，另一方面有助于豐富人大代表的信息來源，提高人大代表預(yù)算方面的專業(yè)水平，增加人大代表的監(jiān)督業(yè)務(wù)能力。

(2)建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)支持、保障公眾權(quán)利訴求，提高人大權(quán)威及資源積累。隨著社會(huì)的發(fā)展，權(quán)利意識逐漸覺醒，權(quán)利訴求日漸增多，相應(yīng)地也出現(xiàn)了大量權(quán)利訴求得不到充分保障的現(xiàn)象。如果人大能建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)諸如信訪接待、信息支持、弱勢群體保護(hù)、行業(yè)組織協(xié)調(diào)等工作，為公眾合理的權(quán)利訴求提供保障，這既能促進(jìn)憲政的推進(jìn)，又通過與公眾的聯(lián)系提高了自身的權(quán)威和資源積累。就預(yù)算監(jiān)督來說，由于當(dāng)代信息價(jià)值的凸顯，某些經(jīng)濟(jì)組織或行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)可能會(huì)謀求政府預(yù)算方面的信息，以促進(jìn)自身的發(fā)展，但過程中可能會(huì)遇到各種阻礙。人大則可以通過特定機(jī)構(gòu)為其提供法律范圍內(nèi)的支持，從而加強(qiáng)與公眾的聯(lián)系，一方面間接地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)監(jiān)督，另一方面也可以在過程中發(fā)現(xiàn)問題，促進(jìn)人大的直接監(jiān)督。

(3)建立公眾參與機(jī)制，在人大預(yù)算監(jiān)督過程中整合社會(huì)監(jiān)督力量。公眾在預(yù)算監(jiān)督參與中的能力和潛力是非常大的，人大在預(yù)算監(jiān)督過程中可以通過整合社會(huì)監(jiān)督力量，促進(jìn)監(jiān)督效用的實(shí)現(xiàn)。具體可以通過大會(huì)新聞發(fā)布制度、會(huì)議結(jié)果公示制度、建立專業(yè)論證和公眾聽證制度、公眾網(wǎng)絡(luò)參與制度等，一方面可以及時(shí)實(shí)現(xiàn)相關(guān)預(yù)算監(jiān)督信息的公開，吸引公眾的參與，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量;另一方面又可以借助專業(yè)的社會(huì)團(tuán)體和人員，解決預(yù)算監(jiān)督工作中的專業(yè)問題，確保審批的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。

四、結(jié) 語

人大對政府預(yù)算的監(jiān)督問題既可以被認(rèn)為是人大監(jiān)督工作的具體問題，也可以被認(rèn)為是權(quán)力制約方面的宏觀問題。目前對人大預(yù)算監(jiān)督工作從財(cái)稅具體機(jī)制方面的研究比較充分，而從憲政等方面的研究稍顯不足。但筆者認(rèn)為，具體問題必須要放到整體的環(huán)境中去，就事論事總是難以從根本上解決問題，人大預(yù)算監(jiān)督也是一樣。將人大預(yù)算監(jiān)督的問題放到憲政的層面進(jìn)行分析，并結(jié)合當(dāng)前大力推進(jìn)的政府信息公開進(jìn)行研究，既是根本之法，又是可行之路。沿著這一思路進(jìn)行深入、系統(tǒng)地探討，并設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的一整套具體機(jī)制，將會(huì)對人大預(yù)算監(jiān)督問題的解決和我國憲政的推進(jìn)產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用。

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