農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力構(gòu)建

張 恒，鮑 文

（成都信息工程學(xué)院商學(xué)院，四川成都，610103）

1 農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害及其特點(diǎn)

我國(guó)是世界上氣象災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，氣象災(zāi)害損失占所有自然災(zāi)害總損失的70%以上，農(nóng)業(yè)是氣象災(zāi)害防御的最薄弱環(huán)節(jié)之一。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害主要包括暴雨（雪）、干旱、大風(fēng)（沙塵暴）、低溫、寒潮、高溫、雷電、冰雹、霜凍和大霧等對(duì)農(nóng)業(yè)所造成的災(zāi)害，以及因氣象因素引發(fā)的水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害（山洪、滑坡、泥石流等）、森林草原火災(zāi)等對(duì)農(nóng)業(yè)造成的衍生、次生災(zāi)害。氣象災(zāi)害給我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展造成極為不利影響，隨著全球氣候變暖，極端天氣氣候事件發(fā)生頻率加大，氣象災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)這個(gè)高敏感行業(yè)的影響度越來(lái)越大，造成的損失越來(lái)越重，嚴(yán)重威脅著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[1]。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，地形氣候等條件復(fù)雜，又是農(nóng)業(yè)大國(guó)，因此成為世界上農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。中國(guó)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害主要有以下特點(diǎn)：①災(zāi)害種類多。幾乎所有的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害都在中國(guó)出現(xiàn)。②分布地域廣。各省（直轄市、自治區(qū)）農(nóng)業(yè)均不同程度受到氣象災(zāi)害影響。2/3以上的國(guó)土面積不同程度地受到洪水威脅；東北、華北、西北等地區(qū)旱災(zāi)頻發(fā)，西南、華南等地的干旱也時(shí)有發(fā)生；登陸中國(guó)的熱帶氣旋年均7-8個(gè)，東部、南部沿海地區(qū)及部分內(nèi)陸省份經(jīng)常遭受侵襲。③發(fā)生頻率高。東亞地區(qū)獨(dú)特的季風(fēng)氣候，造成降水量時(shí)空分布不均，旱澇頻發(fā)。僅以有記載的較為嚴(yán)重的自然災(zāi)害為例，公元前1766年到公元1936年，中國(guó)發(fā)生水災(zāi)1058次，旱災(zāi)1074次，年均1.42次。隨著全球氣候變暖，極端天氣氣候事件發(fā)生頻率加大。在全球氣候變暖背景下，極端強(qiáng)降水和干旱發(fā)生概率均呈增大趨勢(shì)，流域洪澇災(zāi)害重現(xiàn)期縮短，流域性特大洪澇、區(qū)域性嚴(yán)重干旱、高溫?zé)崂?、極端低溫、特大雪災(zāi)和冰凍等災(zāi)害出現(xiàn)的可能性增大，嚴(yán)重威脅農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。④災(zāi)害損失大。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，1978-2009年間，農(nóng)作物受災(zāi)面積4.6×107hm2，其中絕收5.3×106hm2。氣象巨災(zāi)如1998年，長(zhǎng)江流域水災(zāi)受災(zāi)面積超過2.2×105km2，死亡1562人，經(jīng)濟(jì)損失超過千億元；2008年中國(guó)南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害受災(zāi)面積約為1.0×106km2，死亡129人，經(jīng)濟(jì)損失1500多億元。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)村承受和防御災(zāi)害的能力較差，農(nóng)業(yè)最容易受到氣象災(zāi)害的影響，一旦重大農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害發(fā)生，損失十分慘重，是部分農(nóng)村人口貧困和返貧的重要原因。

2 農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)及其內(nèi)涵

2.1 農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要一環(huán)

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)并不是一個(gè)新興事物，早在18世紀(jì)德國(guó)就出現(xiàn)了冰雹險(xiǎn)，僅保障單一的氣象災(zāi)害——冰雹導(dǎo)致的損失，該險(xiǎn)種發(fā)展最為出色，在今天的美國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)完全用商業(yè)保險(xiǎn)公司開展的純商業(yè)險(xiǎn)種。隨后，出現(xiàn)了多種氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)，承保兩種或多種氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，如希臘的雹災(zāi)、霜凍作物保險(xiǎn)等。再后還出現(xiàn)了以氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)為主的一切險(xiǎn)作物保險(xiǎn)。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品以氣象災(zāi)害為主。例如，中央支持的種植業(yè)保險(xiǎn)，主險(xiǎn)涉及的全部是氣象災(zāi)害，即暴雨、洪水（行政行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)和凍災(zāi)。在實(shí)踐中，盡管各省（自治區(qū)、直轄市）有很大的自主權(quán)，但主險(xiǎn)至少包括兩種或者以上的氣象災(zāi)害，由于政府主導(dǎo)性為主、商業(yè)保險(xiǎn)公司積極性不高和農(nóng)民知之甚少等原因，使得費(fèi)率偏高、保額偏少，農(nóng)民災(zāi)后僅能獲得基本的物化成本補(bǔ)償[2]。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)推廣有利于普及氣象災(zāi)害防御知識(shí)，提高農(nóng)戶的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的結(jié)合，極易受各種氣象災(zāi)害的影響。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)象具有生命，易遭受與氣象因素相關(guān)的次生、衍生災(zāi)害的影響，災(zāi)害頻繁，易于成災(zāi)。農(nóng)業(yè)是人民基本生活資料的來(lái)源，某些輕工業(yè)原料也源于農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代多功能現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可滿足日益變化的人民生產(chǎn)與生活需求，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)合理性調(diào)整[3]。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視以氣象災(zāi)害為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以此來(lái)保障農(nóng)民收入穩(wěn)定，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，并將其作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要一環(huán)。因此，有針對(duì)性的對(duì)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)進(jìn)行研究和促進(jìn)其制度化是不可或缺的。

2.2 農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)是指專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中，對(duì)遭受氣象災(zāi)害及其次生、衍生災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)按農(nóng)業(yè)種類不同分為種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)、畜牧業(yè)保險(xiǎn)、林業(yè)保險(xiǎn)和漁業(yè)保險(xiǎn)；按氣象災(zāi)害種類分為洪水險(xiǎn)、冰雹險(xiǎn)、霜凍險(xiǎn)和干旱險(xiǎn)等；按保險(xiǎn)責(zé)任范圍不同，可分為基本責(zé)任險(xiǎn)、綜合責(zé)任險(xiǎn)和一切險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)對(duì)分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)定具有重要意義。雖然一定的保費(fèi)支出可能在支出當(dāng)年減少農(nóng)村家庭的可支配收入，但其對(duì)于受災(zāi)后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制可以確保農(nóng)村家庭收入在不同年份不至于發(fā)生較大波動(dòng)，從而有效保障了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

3 農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)存在的問題

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)在補(bǔ)償受災(zāi)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失、幫助恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)民生計(jì)方面發(fā)揮著不可或缺的作用。但總體來(lái)看，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力仍相對(duì)有限，農(nóng)民對(duì)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的巨大潛在需求因保險(xiǎn)供給不足和信息不對(duì)稱等因素未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求。究其原因，主要在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展戰(zhàn)略定位不清晰，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度社會(huì)化遠(yuǎn)未形成。

3.1 農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善與農(nóng)戶需求不相適應(yīng)

我國(guó)廣大農(nóng)村，尤其是中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還相對(duì)滯后，農(nóng)村居民主要依靠農(nóng)業(yè)資源為生，受氣象災(zāi)害的影響很大，不少農(nóng)村人口因?yàn)?zāi)致貧或因?yàn)?zāi)返貧，自身抵御自然災(zāi)害的能力還很薄弱。有資料表明，在發(fā)達(dá)國(guó)家，保險(xiǎn)賠款占災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)谋壤_(dá)到40%，是災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)牟豢苫蛉钡囊环N方式。但是，我國(guó)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)谋壤€很低，2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害，保險(xiǎn)業(yè)補(bǔ)賠付的55億元僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的3.6%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)钠骄?。種植業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼到2010年尚未覆蓋陜西、重慶、貴州、廣西等省市區(qū)，覆蓋省份也只是試點(diǎn)。面對(duì)氣象災(zāi)害頻發(fā)易發(fā)的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全需求不相適應(yīng)的矛盾日益突出。

3.2 農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)法律法規(guī)滯后

雖然2002年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，2009年修訂的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第一百八十六條規(guī)定：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。2004-2010年連續(xù)7年中央一號(hào)文件將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)列為解決“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容。但是2000年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)氣象法》未涉及氣象災(zāi)害保險(xiǎn)，2010年4月1日施行的《氣象災(zāi)害防御條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第570號(hào)）對(duì)氣象災(zāi)害防御的諸多方面都作出了詳細(xì)規(guī)定，但未設(shè)計(jì)保險(xiǎn)方面，從另一個(gè)角度反映了保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防御和救助措施的作用尚未被充分認(rèn)識(shí)。迄今，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的政府職責(zé)、經(jīng)辦主體、推廣方式、經(jīng)費(fèi)籌措渠道等方面的制度安排模糊，缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)法律法規(guī)的缺失在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的規(guī)范化發(fā)展。

3.3 農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)尚未規(guī)范化

目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)模式，即商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)辦業(yè)務(wù)，政府給予一定補(bǔ)貼。且這種模式還處于試點(diǎn)階段，試點(diǎn)范圍覆蓋面相對(duì)狹窄，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng)。況且，我國(guó)農(nóng)村地域遼闊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域差異很大，需要多樣化且相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式與之相適應(yīng)。農(nóng)業(yè)氣象巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚未建立，嚴(yán)重制約了直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的積極性，投保農(nóng)戶的合法權(quán)益在大災(zāi)面前無(wú)法得到全面切實(shí)保障。

3.4 農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)

一是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然保持著靠天吃飯的局面，各類氣象災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響十分巨大，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主體的格局，使得種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困難。二是如何確立農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)在不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在相應(yīng)時(shí)期的階段性目標(biāo)，以及適宜推廣的氣象災(zāi)害險(xiǎn)種或其組合是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。三是研究不同等級(jí)氣象災(zāi)害侵襲下各類農(nóng)林牧副漁各類受災(zāi)體損失程度，結(jié)合氣象風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害程度研究，對(duì)受保地區(qū)進(jìn)行損失預(yù)評(píng)估，同時(shí)制定受災(zāi)體損毀標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行損失科學(xué)評(píng)估與理賠，建立完善的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。四是農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)有待提高，農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的作用不了解，依賴政府救濟(jì)的慣性較強(qiáng)，提高其主動(dòng)分散風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)亦不是一蹴而就的。

4 衡量農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)成敗的四個(gè)關(guān)鍵因素

4.1 農(nóng)民自愿參保率的高低

農(nóng)民自愿參保率的高低是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)推廣成敗的關(guān)鍵性指標(biāo)之一，也是農(nóng)民對(duì)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)滿意程度的度量指標(biāo)之一，更是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)體系是否科學(xué)、合理、健全的重要標(biāo)志性指標(biāo)。政府保費(fèi)補(bǔ)貼、降低農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)進(jìn)入門檻、便于理賠等都會(huì)有助于提高農(nóng)民參與率，而農(nóng)民收入多元化、對(duì)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的不了解、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)等則可能成為不愿參保的因素。在農(nóng)民參與性充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)政府部門、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)推廣機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，逐漸提高農(nóng)民自愿參保率，是以人為本開展保險(xiǎn)的基本要求。

4.2 政府參與氣象巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

我國(guó)政府開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民利益及穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高國(guó)民整體福利。在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展史上，商業(yè)保險(xiǎn)公司曾多次嘗試開展農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)，但均以失敗而告終，主要原因在于商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿或單獨(dú)承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害損失往往具有大面積、巨額性的特點(diǎn)，如干旱、洪澇等，其所造成的損失單靠商業(yè)保險(xiǎn)公司的資本實(shí)力是無(wú)法承擔(dān)的，需要政府參與。另一方面，我國(guó)政府有義務(wù)參與農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)，以幫助農(nóng)民化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，通過農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)提供最低收入保障，確保農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的連續(xù)性，進(jìn)而達(dá)到穩(wěn)定整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和確保國(guó)家食物供應(yīng)安全的目的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災(zāi)，尤其是連年發(fā)生大的氣象災(zāi)害及其次生、衍生災(zāi)害，會(huì)造成農(nóng)民購(gòu)買力下降、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給不足、物價(jià)上漲、涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)萎縮等，從而造成整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、社會(huì)不穩(wěn)定。所以，政府必須要面對(duì)這個(gè)問題。

4.3 促進(jìn)農(nóng)民保收增收

頻繁的氣象災(zāi)害會(huì)造成農(nóng)民收入減少，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)是保障農(nóng)民收入不受氣象災(zāi)害影響的重要途徑和有效的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，對(duì)農(nóng)民保收增收具有重要意義[4]。政府投資和支持農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)，屬于提供沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持的“綠箱政策”之列，根據(jù)世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)議的規(guī)定，我國(guó)對(duì)農(nóng)資價(jià)格補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的支持水平需控制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的1%以內(nèi)。但世界貿(mào)易組織不限制“綠箱政策”。健全農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制，建立穩(wěn)定的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)施合理有效的保護(hù)，將成為一個(gè)必然的選擇和趨勢(shì)。一次大的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害發(fā)生后，不僅給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶帶來(lái)巨大的物質(zhì)損失和精神傷痛，也嚴(yán)重影響受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，建立農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是不可或缺的，補(bǔ)償畢竟有限，金錢無(wú)法代替遭損毀的財(cái)富，況且遭受災(zāi)害的直接損失后還不免受到生產(chǎn)中斷、機(jī)遇喪失等次生影響。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)做到家了，勢(shì)必取得比災(zāi)害補(bǔ)償更佳的效果，投保農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)安全程度提高了，保險(xiǎn)費(fèi)率隨之調(diào)低，可謂利益共享，良性循環(huán)。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)又是一種有效的社會(huì)穩(wěn)定器，幫助政府做好災(zāi)害的善后工作，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

4.4 適度的商業(yè)化運(yùn)作

過去，我國(guó)的災(zāi)害補(bǔ)償是用國(guó)家財(cái)政儲(chǔ)備來(lái)進(jìn)行的，它是國(guó)家的巨大負(fù)擔(dān)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)相關(guān)部門和商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行了災(zāi)害保險(xiǎn)的試驗(yàn)，說明通過保險(xiǎn)這一經(jīng)濟(jì)手段建立災(zāi)害保險(xiǎn)基金，是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的可靠方法。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)商業(yè)化是指災(zāi)害保險(xiǎn)采取市場(chǎng)運(yùn)作為主，政策引導(dǎo)、政府推動(dòng)為輔助手段的災(zāi)害保險(xiǎn)模式[5]。面對(duì)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，現(xiàn)階段的損失補(bǔ)償方式主要包括政府補(bǔ)償、自我補(bǔ)償、互助補(bǔ)償和保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)人姆N，其中保險(xiǎn)補(bǔ)償是最重要和有效的方式。農(nóng)戶交付保險(xiǎn)費(fèi)并形成氣象災(zāi)害保險(xiǎn)基金作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源，由保險(xiǎn)公司具體組織實(shí)施損失補(bǔ)償，同時(shí)保險(xiǎn)公司通過再保險(xiǎn)等手段進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，從而形成高效的市場(chǎng)化災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制。可以說，適度的商業(yè)化運(yùn)作是我國(guó)提高基礎(chǔ)抗災(zāi)能力的發(fā)展趨勢(shì)，也是必然選擇。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)作為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)形式，可以在很大程度上削弱氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的沖擊。當(dāng)前政府承擔(dān)著最主要的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害救助份額，但是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只能夠維持災(zāi)民基本生活需求，且中央財(cái)政投入逐年增加、壓力越來(lái)越大，適時(shí)加快農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展，以市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)更高效的災(zāi)害補(bǔ)償，是建立有效的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)長(zhǎng)效機(jī)制的必然要求。

5 推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展的對(duì)策和建議

5.1 完善農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

縱觀世界各國(guó)，凡是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展好的，都有較為完善的法律或法規(guī)做保障，使其在法制軌道上運(yùn)行。反觀法律法規(guī)不健全的，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)要么舉步維艱，要么保險(xiǎn)覆蓋率和作用十分有限。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)法律法規(guī)體系建設(shè)，頒布實(shí)施《農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)法》，明確農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制中的地位和作用，明確農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體、參與主體、受益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)開展方法、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等做出具體規(guī)定，可為有關(guān)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展提供法律依據(jù)，為農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)發(fā)展提供系統(tǒng)穩(wěn)定的制度安排。加快推進(jìn)以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的氣象災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，根據(jù)氣象災(zāi)害種類及風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，提供完整、準(zhǔn)確的氣象數(shù)據(jù)，為制定或修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的科學(xué)性、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

5.2 建立適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)制度

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)制度的建立要立足國(guó)情，宜采用政府引導(dǎo)、部門協(xié)同、市場(chǎng)運(yùn)作的模式全面推進(jìn)，要?jiǎng)?chuàng)新保險(xiǎn)險(xiǎn)種，涵蓋所有氣象災(zāi)害種類。中國(guó)幅員遼闊，農(nóng)作物種類繁多、林業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等區(qū)域差異明顯，氣候復(fù)雜多樣，所以農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)選擇農(nóng)民最需要的一種、或二、三種氣象災(zāi)害進(jìn)行承保，而非以全險(xiǎn)方式承保，不僅可以考慮到保險(xiǎn)公司的災(zāi)害賠償承受能力，也可使投保農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失能及時(shí)得到賠付。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在保障民生上，要優(yōu)先對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行保險(xiǎn)保障。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)抗巨災(zāi)打擊能力，保持持續(xù)賠付能力，增強(qiáng)投保人的投保信心，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金對(duì)于健全農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)制度意義重大。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金可分為保費(fèi)余額、財(cái)政撥款和慈善捐助等，同時(shí)建立有效的資本投資盈利機(jī)制，持續(xù)滾動(dòng)的增加巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。

5.3 大力推進(jìn)天氣衍生品市場(chǎng)的發(fā)展

單純依靠國(guó)家財(cái)政支持和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)是不夠的，有限的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)預(yù)算使政府無(wú)法消化這些風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。在這種情況下，我們必須進(jìn)行制度創(chuàng)新以推動(dòng)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展。天氣衍生品主要包括期貨、期權(quán)、互換以及套保期權(quán)（Collar）等，是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)創(chuàng)新的產(chǎn)物，它將金融工具的理念用于農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、保險(xiǎn)公司或再保險(xiǎn)公司和社會(huì)上的投資者運(yùn)用天氣衍生金融工具降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)提供了新途徑。目前我國(guó)資本市場(chǎng)規(guī)模還比較狹小，保險(xiǎn)市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，尤其是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)十分落后，期權(quán)市場(chǎng)還未推出。因此，充分利用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的契機(jī)，將天氣衍生品市場(chǎng)開發(fā)作為突破點(diǎn)，進(jìn)行試驗(yàn)和推廣。

5.4 引入農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及災(zāi)害救濟(jì)向參加災(zāi)害保險(xiǎn)的客戶傾斜的機(jī)制

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的年際波動(dòng)引起理賠的年際波動(dòng)，是構(gòu)成農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。作為商業(yè)性的保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)是一種追求一定利潤(rùn)率的的有償服務(wù)。對(duì)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害實(shí)施商業(yè)化運(yùn)作、調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)積極性，是推廣農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，以政府出資建立農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)基金，以及發(fā)行農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害債券、建立一套農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害巨災(zāi)再保險(xiǎn)體系等，可以形成農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的適度利潤(rùn)保障機(jī)制。很難想象保險(xiǎn)公司愿意長(zhǎng)期無(wú)償?shù)脑谌珖?guó)積極實(shí)施和推廣農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)適度利潤(rùn)應(yīng)低于一般險(xiǎn)種，把農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)作為一定公益性質(zhì)的保險(xiǎn)對(duì)于保險(xiǎn)公司、國(guó)家和人民可以說都是有益的[6]。同時(shí)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)外開放，以競(jìng)爭(zhēng)提高效率，政府亦可通過競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定優(yōu)秀的保險(xiǎn)公司作為扶持對(duì)象。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)制度的建立，以有償性補(bǔ)償制度逐漸取代無(wú)償性補(bǔ)償制度，只有在能有效提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力時(shí)才能最終完成。筆者認(rèn)為，我國(guó)不可能對(duì)沒參加農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的農(nóng)戶坐視不管，但可以通過對(duì)參加農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的客戶實(shí)行一定政策傾斜，不但可以提高群眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，而且不違背一方有難、八方支援的社會(huì)主義優(yōu)越性原則。

5.5 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與政府防災(zāi)減災(zāi)能力的建設(shè)

開展全國(guó)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和減災(zāi)能力調(diào)查，全面掌握各類氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分布情況，并形成定期調(diào)查更新機(jī)制。首先，建立以鄉(xiāng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查收集網(wǎng)絡(luò)，建立和完善氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與減災(zāi)能力數(shù)據(jù)庫(kù)，分災(zāi)種編制氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃圖，根據(jù)遭受農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害危險(xiǎn)程度，通常進(jìn)行幾個(gè)不同風(fēng)險(xiǎn)程度的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，如危險(xiǎn)區(qū)、重災(zāi)區(qū)、中災(zāi)區(qū)和輕微影響區(qū)等。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖要根據(jù)歷史農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害調(diào)查和實(shí)測(cè)資料，在地圖上繪出不同農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害相對(duì)應(yīng)的頻率和可能造成的風(fēng)險(xiǎn)和危害，為利益相關(guān)方提供決策依據(jù)。其次，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)圖是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)分區(qū)費(fèi)率的依據(jù)，差別農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)費(fèi)率有利于科學(xué)劃分不同等級(jí)的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的投保人的利益，限制投保人的逆向選擇。同時(shí)，將農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)度公之于眾，有助于保險(xiǎn)公司在災(zāi)前督促投保單位采取適宜的自救措施，增強(qiáng)全社會(huì)的氣象災(zāi)害意識(shí)減輕災(zāi)害損失，在災(zāi)后可以作為理賠的重要依據(jù)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展布局和完善農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)提供依據(jù)。

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的實(shí)施，離不開政府的積極參與和支持，加強(qiáng)政府防災(zāi)減災(zāi)能力的建設(shè)依然是發(fā)展農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的必備條件。政府必須與保險(xiǎn)業(yè)保持建設(shè)性伙伴關(guān)系，這種關(guān)系對(duì)于保證農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的供給至關(guān)重要[7]，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)業(yè)愿意提供農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的前提是政府能夠?qū)?zāi)害進(jìn)行防治，并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)具有一定的可保性。雖然近年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有了長(zhǎng)足發(fā)展，但承保面積占可保面積的比重、承包農(nóng)戶占可保農(nóng)戶的比重與“功能齊全、科學(xué)高效、覆蓋城鄉(xiāng)”的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，盡快形成政府出政策、商業(yè)公司經(jīng)營(yíng)和代理農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的局面，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，不斷提高農(nóng)民參保率，減輕各種氣象災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響。比如，流域的綜合治理、農(nóng)田水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的高要求、農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害預(yù)警機(jī)制和監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系的建設(shè)等。在生態(tài)環(huán)境脆弱地帶，可將耕地退耕還林（草）和建立濕地的農(nóng)戶進(jìn)行年度生態(tài)補(bǔ)償[8]，使農(nóng)戶避免使用處于生產(chǎn)邊際的耕地所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，亦可避免農(nóng)戶參保的逆向選擇和保險(xiǎn)公司不愿保的局面，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

5.6 培養(yǎng)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害專業(yè)人員和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)組織體系建設(shè)

我國(guó)各級(jí)政府農(nóng)業(yè)推廣部門可作為農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的協(xié)作單位，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的推廣、普及工作可主要由農(nóng)業(yè)推廣部門來(lái)承擔(dān)，農(nóng)業(yè)推廣部門在各縣設(shè)有農(nóng)技推廣站，工作人員可由當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助招聘、保險(xiǎn)公司培訓(xùn)，持證上崗，行政費(fèi)用由政府撥款。保險(xiǎn)公司亦可以通過培訓(xùn)和設(shè)置農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)銷售人員與推廣部門保險(xiǎn)推廣普及人員分工協(xié)作，通過工作績(jī)效評(píng)估提高工作效率。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害查勘理賠人員須經(jīng)保險(xiǎn)公司或政府機(jī)構(gòu)授權(quán)的教育部門培訓(xùn)，通過考核取得資格后才能從業(yè)，其可以是某一商業(yè)保險(xiǎn)公司的職員，也可以是獨(dú)立的查勘理賠人。

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究，整合我國(guó)的氣象、水文、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)，為農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)產(chǎn)品定價(jià)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。在基層，建立以政府牽頭，農(nóng)技部門、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)戶、金融等部門參與的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)推廣機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制與科技服務(wù)機(jī)制、農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合，建立農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。最終，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)從政策研究、立法、組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)，到產(chǎn)品銷售、定損、統(tǒng)計(jì)、精算、資料搜集加工，以及保險(xiǎn)的宣傳、推廣和教育等，形成在各個(gè)環(huán)節(jié)均有不同的公司、政府機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會(huì)參與的一個(gè)完整的體系。

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