陜西省應急避難場所建設側記

張芝霞 范增節(jié) 唐煥軍 謝惠明

引言

應急避難場所是突發(fā)公共災害事件發(fā)生后，向居民提供緊急疏散避險、臨時生活的安全場所，具有在最短時間內疏散安置受災民眾并使其得到最有效救助的功能，從而減輕突發(fā)公共災害事件造成的經濟損失和社會影響，提高政府公共服務水平。本文以介紹陜西地震局推進全省應急避難場所建設歷程以及相關建設經驗和啟示，探討目前在應急避難場所建設中存在的問題。

一、試點探索，開展地震應急避難場所建設

陜西是曾經發(fā)生過世界地震史上造成死亡人數(shù)最多的地方之一，1556年華縣8級特大地震曾使83萬多生靈遭受涂炭。國內顯著地震事件包括汶川地震后，受災或受驚嚇民眾應急避險的主要場所是馬路邊、廣場、街心花園等，這些地方如果沒有相應的應急避險設施，不僅存在安全隱患，受災民眾也難以獲取有效救助，因此推進應急避難場所規(guī)劃和建設是政府民生工程的一件大事。為此，陜西省地震局在中國地震局、省政府的大力支持下，多方籌集資金，積極開展應急避難場所建設探索工作。

自2004年至2007年，陜西省地震局先后在西安市、渭南市試點建設了長延堡、明德門社區(qū)、兵工社區(qū)、曲江國際匯展中心、華縣華州公園地震應急避難場所。2008年5月12日四川汶川8級特大波及陜西并造成人員傷亡和財產損失時，這些地震應急避難場所發(fā)揮了重要作用，不僅減輕地震災害事件造成的經濟損失和社會影響，還提升了政府公共服務水平。

二、項目帶動，推動應急避難場所建設

2005年陜西省地震局組織編制的《“十一五”陜西省防震減災規(guī)劃》將陜西省五個大中城市（西安、寶雞、渭南、咸陽、漢中）應急避難場所試點列入重點建設項目，省應急辦將該項目列入“十一五”期間陜西省突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃重點建設項目。

2007年，省發(fā)改委正式審批陜西省地震局提出的 “以西安市為核心的關中城市群地震安全基礎工程”項目中“五個大中城市應急避難場所試點建設項目”，要求于2010年底前在西安、咸陽、寶雞、渭南、漢中等五個城市試點建設6個應急避難場所，項目所需經費由省、市共同籌集，同時將該項目建設任務下達到省地震局。

2008年9月，陜西省地震局在渭南華縣召開應急避難場所建設現(xiàn)場會暨五城市應急避難場所試點建設項目實施啟動會。

會議討論并通過了《西安、咸陽、寶雞、渭南、漢中應急避難場所試點建設管理實施細則》，省地震局與承擔項目建設任務的五個市地震局就項目管理實施責任書等達成共識。與會省市領導高度重視，要求各項目建設單位要高度重視，將這個老百姓所需、政府責任所在的建設項目設計好、實施好，高標準完成，向人民交一份滿意的答卷。

三、政府引導，推進應急避難場所納入城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃

2008年5月12日，受四川汶川發(fā)生8.0級特大地震波及影響陜西11個市（區(qū)）不同程度受災，地震造成125人死亡，3390人受傷，受災人口達326.56萬人。6月27日，一份由劉愫貞、閻琦參事提出的“關于加速建設我省應急避難場所的建議”的參事建言呈上省政府領導的案頭。建言對應急避難場所建設的重要意義及汶川地震期間陜西省地震局先期在西安、渭南市試點建設的幾個應急避難場所發(fā)揮的重要作用進行了陳述，同時對應急避難場所規(guī)劃、建設、監(jiān)督、管理及宣傳等提出了意見和建議。

2008年10月，陜西省政府審定并印發(fā)了由陜西省地震局起草的《關于加快推進我省應急避難場所規(guī)劃建設的意見》，要求：“十一五”期間，全省各設區(qū)市和楊凌示范區(qū)要各至少建設一個應急避難場?！笆濉逼陂g，20萬人口以上城市在市區(qū)至少建成3個應急避難場所，有效應急避難場所總面積至少達到15萬平方米，滿足30%市區(qū)人口應急避險需求；百萬以上人口城市在市區(qū)至少建設10個應急避難場所，有效應急避難總面積至少達到100萬平方米，滿足40%市區(qū)人口應急避險需求；每個縣城至少建成1個應急避難場所，滿足30%城鎮(zhèn)人口應急避險需求。2020年，全省城鎮(zhèn)逐步建設能滿足70%人口應急避險需求的應急避難場所。最終達到人均避難場所面積2.5平方米的目標。

應急避難場所規(guī)劃建設逐步納入城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃并在各市、縣（區(qū)）全面啟動，截止2011年年底，全省已經建成應急避難場所59個。

四、標準引領，規(guī)范應急避難場所建設

標準是對重復性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，它以科學、技術和實踐經驗的綜合為基礎，經過有關方面協(xié)商一致，由主管機構批準，以特定的形式發(fā)布，作為共同遵守的準則和依據(jù)。為了進一步規(guī)范和引導陜西省應急避難場所建設工作，陜西省地震局結合試點建設應急避難場所的經驗，在實施五城市應急避難場所試點建設項目建設中，推廣應用國家標準《地震應急避難場所 場址及配套設施》（GB21734-2008），同時開展《應急避難場所 標志》地方標準的研究編制，以標準引領應急避難場所建設工作。

2008年，陜西省地震局聯(lián)合陜西省標準化研究所聯(lián)合向省應急管理辦公室申請陜西省地方標準《應急避難場所 標志》研究編制課題，開展體現(xiàn)地方特色、適合地方自然環(huán)境條件的標準編制工作。

通過省應急辦組織的應急管理專家會議論證、在陜西省技術監(jiān)督管理局官方網站上公開向社會征求意見及標準審定委員會審定等一系列法定審定程序。2009年9月14日，一套適合陜西省防災減災需求的陜西省地方標準《應急避難場所 標志》（DB61/T 463—2009）經陜西省質量技術監(jiān)督管理局公開發(fā)布，2009年10月1日起在全省實施。

為進一步推進應急避難場所建設，陜西省應急管理辦公室、陜西省地震局聯(lián)合下發(fā)了“關于認真做好宣傳貫徹《應急避難場所標志》的通知”，要求各設區(qū)市政府應急管理辦公室、地震局（辦）認真做好《應急避難場所 標志》標準的宣貫工作，通知要求各級領導要提高認識、高度重視標準的宣貫工作，認真學習廣泛宣傳標準本標準，加強監(jiān)督，嚴格執(zhí)行推廣應用本標準，使廣大社會公眾切實了解標準、認識標準并使用統(tǒng)一、規(guī)范、標識準確的應急避難場所標準化標志，充分發(fā)揮了本標準的社會效益。

在應急避難場所試點建設項目建設實施過程中，陜西省地震局還從項目立項、設計審查、施工方案論證等環(huán)節(jié)，要求應急避難場所選址及內部設施建設參照執(zhí)行國家標準《地震應急避難場所 場址及配套設施》（GB 21734-2008），確保應急避難場所從內部設施建設到標志牌的設置標準化，確保應急避難場所真正安全惠民并為政府處置突災害事件服務。

到2010年年底，陜西西安、寶雞、漢中等五個大中城市的6個應急避難場所試點建設項目全部建設完成并先后通過驗收投入使用，避難場所的基本應急設施、指示標志及應急避難場所周邊道路上的指路標志勻采用陜西省地方標準《應急避難場所 標志》，西安市、興平市等多個市縣（區(qū)）新規(guī)劃建設的應急避難場所也正在按相關標準進行規(guī)劃設計和建設。

五、啟示與經驗

啟示：一是各級政府對應急管理工作的重視與否是推動應急避難場所建設的動力所在；二是應急避難場所場址、設施及標志等標準先行是建設安全的、具有防災避險能力應急避難場所的基礎；三是各部門之間密切協(xié)作與配合是應急避難場所建設順利開展的保障。四是關注施工細節(jié)，是應急避難場所建設在緊急狀態(tài)下應急設施最大化發(fā)揮效益的重要環(huán)節(jié)。

經驗：一是不僅要實現(xiàn)其應急狀態(tài)下的方便快捷、實用功能，還要不影響公園正常狀態(tài)下娛樂功能，就要在應急隱蔽設施建設細節(jié)上下足功夫并要有所創(chuàng)新，比如西安市豐慶公園應急避難場所應急廁所是花架+藤條式樣，與公園內休閑娛樂功能的整體風格保持一致，用于應急廁所圍擋的輔助要件在施工中一并完成，確保啟動應急避難場所后最短時間內應急廁所能投入使用，另外，在廁所旁一并建設了洗手池，既完善了公園的設施又能滿足應急廁所內部的功能。咸陽市渭濱公園應急蓄水設施建設中，為了保障其在任何自然災害特別是地震災害發(fā)生時能夠實施應急供水，并能滿足隨時能提供滿足飲用標準的應急生活用水，既蓄水池中的水要始終保持新鮮，他們先加了一個鋼結構兩個進出口再四等分的水箱，再將水箱放入用鋼筋混凝土地埋式結構物內，確保蓄水池具有安全牢固的抗震性能，同時將蓄水池的出水口與公園日常向公園人造湖連通，這樣一來，每周通過應急水井向蓄水池注水，蓄水池內的分檔結構可使水池自我清潔并將原來存儲的陳水排入湖中，蓄入新鮮飲用水，以保障應急狀態(tài)下及時安全供水。漢中市應急避難場所內的應急供水設施建設采用的漏斗式蓄水池技術既適合陜南地區(qū)水資源豐富的特點又能滿足應急狀態(tài)下的供水。在五城市應急避難場所設施建設過程中各市都有創(chuàng)新、有值得推廣的經驗和做法，恕本文不一一贅述。

六、問題探討

自汶川8級特大地震之后，雖然陜西各地相繼展開應急避難場所規(guī)劃建設工作，但依然存在明顯不足：

一是應急避難場所的數(shù)量還遠遠不能滿現(xiàn)代化城市居民應急避險的需求。目前，在陜西11個設區(qū)市已經建成的應急避難場所僅能為不足10%市區(qū)居民提供應急避險場地。

二是應急避難場所內部應急設施不夠完備。截止目前，陜西還沒有一個應急避難場所能夠全面達到國家標準《地震應急避難場所 場址及配套設施》（GB 21734-2008）中一類地震應急避難場所對相關配套設施的要求。

三是缺乏針對應急避難場所內部設施的設計、施工等規(guī)范。雖然在已經發(fā)布實施的應急避難場所相關標準中對應急廁所、應急蓄水池、應急供水、供電、消防、垃圾處理等有標準和要求，但是缺乏與之相配套的設計與施工規(guī)范，并已經成為應急避難場所建設推進工作的瓶頸。

四是在應急避難場所維護、運行與管理上缺乏相應的法律、法規(guī)或政府規(guī)章支持。目前應急避難場所都是在原有公園、綠地上進行增改建后建成的，公園的歸屬、使用、維護的日常管理有的在園林部門、有的在文物部門；有的公園內一部分管理權屬園林部門，一部分還是文物部門的等等。我們知道日常管理狀態(tài)下的是以滿足公眾休閑娛樂需求為主，人數(shù)相對穩(wěn)定，一旦進入應急狀態(tài)下，應急避難場所內的人數(shù)會急劇增加，各種應急設施要在最短時間內啟動并投入使用，這就需要有相應的法律、法規(guī)和規(guī)章約束下形成有效的保障機制，使應急避難場所的管理與運維高效有序，真正成為百姓應急避險的安全場所。

五是對應急避難場所功能的宣傳還沒有達到家喻戶曉。陜西應急避難場所試點建設盡管起步較早，由于試點范圍小、數(shù)量少，對應急避難場所的宣傳也沒有形成“廣而告之”的程度。因此，在推進應急避難場所建設的同時，要加大應急避難場所的宣傳，引導社會公眾如何使用應急避難場所，各級政府部門也要將應急避難場所的使用與管理納入到當?shù)卣膽鳖A案之中，發(fā)揮應急避難場所在處置突發(fā)事件中的作用，保護群眾安全，維護社會秩序穩(wěn)定。

七、結束語

國內外地震應急救援工作經驗，特別是四川汶川8級特大地震應對實踐已經充分證明：應急避難場所不僅是受災民眾的安全避護所，也是政府救濟災民、維護社會秩序、快速高效開展應急救援的最好渠道，因此建設應急避難場所日益受到高度重視。在日本的避難場所內不僅各種應急設施配備齊全，具有統(tǒng)一的應急避難場所指示、指路標志，能夠指導居民在災害發(fā)生后第一時間找到最近的避難場所。2004年的日本新瀉發(fā)生6.8級強震后，幾十萬災民在災區(qū)的460個應急避難場所，政府和社會組織救助高效有力，社會秩序井然；汶川8特大地震發(fā)生后，四川綿陽九洲體育場成為政府安置救助受災民眾的緊急避難場所，成為當時全世界關注的焦點，救災救助成效顯著。

由此可見，規(guī)劃建設標準規(guī)范、應急設施完備的應急避難場所是社會發(fā)展的需求，也是檢驗一個城市安全、文明程度的標志，加快其規(guī)范勢在必行。