主體功能區(qū)規(guī)劃下轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題探討*

陳海生

（中共揚(yáng)州市委黨校 江蘇 揚(yáng)州 225009）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)取得了巨大成就，這主要得益于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展指導(dǎo)方針，但由于許多地區(qū)過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，其發(fā)展超過(guò)了環(huán)境的承載能力，破壞了人生存的自然空間，這種現(xiàn)象的根源在于“同質(zhì)”的政府對(duì)“異質(zhì)”的區(qū)域?qū)嵭小巴|(zhì)”的管理。為踐行科學(xué)發(fā)展的理念，國(guó)家提出了主體功能區(qū)規(guī)劃，這是我國(guó)國(guó)土空間有序開(kāi)發(fā)的重大戰(zhàn)略創(chuàng)新?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出，到2020年要“基本形成主體功能區(qū)布局”，并指出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)”來(lái)完善公共財(cái)政體系，“實(shí)施有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。信息不對(duì)稱(chēng)是現(xiàn)實(shí)世界的常態(tài)，本文主要在此情況下探討主體功能區(qū)劃下轉(zhuǎn)移支付的逆向選擇和事后財(cái)政資金使用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從期刊網(wǎng)的文獻(xiàn)資料來(lái)看，目前還并沒(méi)有博弈論這個(gè)角度的探討。

一、主體功能區(qū)的概念與劃分

主體功能區(qū)是一個(gè)全新的概念，是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ龋磪^(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種特定主體功能定位的空間單元。按照開(kāi)發(fā)方式具體分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類(lèi)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高，資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好，并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類(lèi)自然、文化保護(hù)區(qū)域。這種劃分的實(shí)質(zhì)是把國(guó)土劃分為開(kāi)發(fā)區(qū)域與保護(hù)區(qū)域。按照開(kāi)發(fā)內(nèi)容分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。按照層級(jí)分為國(guó)家和省兩級(jí)，國(guó)家級(jí)不覆蓋全部國(guó)土，省級(jí)覆蓋全部區(qū)域，同時(shí)省級(jí)以縣級(jí)行政區(qū)為基本操作單元，主體功能區(qū)可以跨行政區(qū)。

二、主體功能區(qū)劃下轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題探討

（一）主體功能區(qū)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論淵源

傳統(tǒng)的財(cái)政功能理論認(rèn)為財(cái)政具有三個(gè)主要功能，第一資源配置職能，第二收入分配職能，也就是達(dá)成社會(huì)所認(rèn)可的“公平”狀態(tài)。第三是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。一般以往的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，都是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)收稅，然后轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，以保障落后地區(qū)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，保障當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧钚枨蠛鸵欢ǔ潭鹊墓卜?wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等，達(dá)致某種程度上的公平，履行的是財(cái)政的第二個(gè)職能。

主體功能區(qū)下轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)中導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的外部性理論。外部性分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是行為主體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受益，而受益者無(wú)須花費(fèi)代價(jià)，負(fù)外部性是行為主體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受損，而該行為主體卻沒(méi)有為此承擔(dān)成本。在主體功能區(qū)規(guī)劃中，由于各地區(qū)自然環(huán)境稟賦的天然差異，導(dǎo)致了各主體功能區(qū)之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的不平衡。對(duì)于限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，其外部性表現(xiàn)為向優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的同時(shí)，而自身由于政策限制失去了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。而重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，排放污染物（如CO2、SO2），相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)整個(gè)社會(huì)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞。正、負(fù)兩方面的外部性導(dǎo)致了兩種不同類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)域即限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)與優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的不平衡。《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出開(kāi)發(fā)區(qū)要提供經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，保護(hù)區(qū)要提供生態(tài)產(chǎn)品，而產(chǎn)品又可以分為私人物品與公共物品，私人產(chǎn)品在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，如果交易成本足夠小，可以交由市場(chǎng)解決，如果是公共品的話(huà)，則有政府通過(guò)稅收來(lái)提供。所以基于主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付其實(shí)質(zhì)是一種購(gòu)買(mǎi)交易行為，購(gòu)買(mǎi)的是禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)生產(chǎn)的“生態(tài)產(chǎn)品”，根據(jù)科斯定理，只是由于生態(tài)產(chǎn)品的使用很難界定清晰的產(chǎn)權(quán)，交易成本太高，而政府具有某種程度的規(guī)模效應(yīng)，這樣才由政府出面來(lái)集體購(gòu)買(mǎi)。當(dāng)然政府也并非完全理性，全知全能，也要在不斷的利益博弈中調(diào)整改進(jìn)，這是后面要探討的話(huà)題。

（二）主體功能區(qū)劃下轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵屬性

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有什么樣的內(nèi)涵屬性？是不是一種追求公平的扶貧救助或者是一種恩賜呢？基于不同的視角，得出的結(jié)論是不同的。從政府間財(cái)政關(guān)系來(lái)看，主體功能區(qū)建設(shè)中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既是一種追求社會(huì)公平的行為，又是一種政府購(gòu)買(mǎi)行為。根據(jù)國(guó)家主體功能規(guī)劃，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，所以這兩類(lèi)地區(qū)財(cái)政能力是十分有限的，同時(shí)這兩類(lèi)地區(qū)的支出規(guī)模隨著生態(tài)的恢復(fù)，其財(cái)政缺口必然越來(lái)越大，對(duì)這兩類(lèi)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)利同其他主體功能區(qū)居民享有均等化的基本公共服務(wù)水平，是財(cái)政追求社會(huì)公平的表現(xiàn)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要從事的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等提供生態(tài)財(cái)富的活動(dòng)，對(duì)這兩類(lèi)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)外部性理論應(yīng)該看成是上級(jí)政府對(duì)它們提供的生態(tài)產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)。因此，對(duì)這兩類(lèi)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既要考慮這兩類(lèi)地區(qū)對(duì)基本公共服務(wù)的需求，又要考慮它們提供的生態(tài)財(cái)富的數(shù)量和質(zhì)量，因此我們說(shuō)主體功能區(qū)建設(shè)中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既是一種追求公平的財(cái)力均等化行為，又是一種政府采購(gòu)，提供公共品的行為，是一種綜合性行為，不能簡(jiǎn)單地看作是救助扶貧。

（三）落實(shí)主體功能區(qū)劃與轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)矛盾

在落實(shí)主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中有這樣幾個(gè)問(wèn)題需要關(guān)注，一是主體功能區(qū)落實(shí)的問(wèn)題，二是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的博弈問(wèn)題，三是轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督使用的問(wèn)題。

1.主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)的問(wèn)題

主體功能區(qū)規(guī)劃主要依據(jù)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)劃分，一是資源環(huán)境承載能力；二是目前的開(kāi)發(fā)密度；三是將來(lái)發(fā)展?jié)摿Γ⑶乙y(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局等因素，進(jìn)行自上而下的劃分。這是國(guó)土空間治理的一種理想狀態(tài)，但在現(xiàn)實(shí)中卻會(huì)遇到挑戰(zhàn)。一是評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的科學(xué)性問(wèn)題。用歷史性、現(xiàn)實(shí)性數(shù)據(jù)去面對(duì)未來(lái)的不確定性，由此進(jìn)行區(qū)域功能劃分的結(jié)果是值得商榷的。二是優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)劃分應(yīng)該很好解決，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的稟賦相對(duì)匱乏的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)也很好劃分，關(guān)鍵是限制開(kāi)發(fā)區(qū)的界限相對(duì)模糊，同時(shí)省級(jí)主體功能區(qū)要覆蓋全省，以縣為單位劃分，限制開(kāi)發(fā)的主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然受到影響，主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和低操作性，以及各類(lèi)型主體功能區(qū)間政策支持力度和預(yù)期收益的巨大差距，必然使各執(zhí)行主體功能的行政主體不想失去發(fā)展的機(jī)會(huì)，表現(xiàn)為與設(shè)計(jì)主體功能的政府之間就發(fā)展權(quán)展開(kāi)激烈博弈，甚至抵制，或者上有政策，下有對(duì)策，最終表現(xiàn)為規(guī)劃很好，執(zhí)行很難。以圖1的江蘇主體功能區(qū)為例，研究報(bào)告指出（江蘇的具體主體功能區(qū)規(guī)劃還沒(méi)有頒布，此圖是南京大學(xué)就主體功能區(qū)做出的中期報(bào)告），金湖縣為限制區(qū)域，而旁邊的寶應(yīng)是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，這導(dǎo)致金湖縣會(huì)盡力抵制，同時(shí)在監(jiān)督不力的情況下偷偷發(fā)展所限制的產(chǎn)業(yè)，以獲取運(yùn)轉(zhuǎn)必須的財(cái)稅，并贏的人事考核（當(dāng)前人事考核評(píng)價(jià)機(jī)制仍以GDP為主）。

圖1 江蘇主體功能區(qū)

2.轉(zhuǎn)移支付行為主體的利益博弈——逆向選擇

上級(jí)政府主要是中央政府和省級(jí)政府，對(duì)各自所劃定的禁止類(lèi)與限制類(lèi)的主體功能區(qū)進(jìn)行財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付。這在一般人看來(lái)是很簡(jiǎn)單的，上級(jí)政府給錢(qián)，下級(jí)政府辦事，其實(shí)際運(yùn)作遠(yuǎn)非這么簡(jiǎn)單。其實(shí)限制區(qū)也是分等次的，處于全國(guó)邊遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不太好的區(qū)域，可能樂(lè)于劃入限制或者禁止區(qū)，分享轉(zhuǎn)移支付，但是對(duì)于像江蘇這些沿海省份，他的限制區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)對(duì)于全國(guó)而言還是比較大的，比如上圖中的金湖縣、盱眙縣等等。我們假設(shè)上級(jí)政府對(duì)處于限制開(kāi)發(fā)區(qū)的政府有轉(zhuǎn)移支付的義務(wù)，以保證提供基本的公共服務(wù)，但是各地發(fā)展差異很大，比如江蘇蘇南和蘇北不可同日而語(yǔ)，那么蘇北的公共服務(wù)究竟達(dá)到什么樣的水平是一個(gè)需要博弈的問(wèn)題。同時(shí)轉(zhuǎn)移支付又有購(gòu)買(mǎi)性質(zhì)，而生態(tài)產(chǎn)品的界定的困難，上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的數(shù)量如何確定？不妨以江蘇為例，由于國(guó)家或省級(jí)政府不可能根據(jù)每一個(gè)行政區(qū)設(shè)立一個(gè)基于行政區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的精確值，所以只能根據(jù)限制區(qū)域公共服務(wù)的平均水平來(lái)提供轉(zhuǎn)移支付，就導(dǎo)致相對(duì)優(yōu)質(zhì)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)補(bǔ)償不足，導(dǎo)致他們退出提供主體功能產(chǎn)品，私下發(fā)展其他限制產(chǎn)業(yè)，也就是出現(xiàn)了信息不對(duì)稱(chēng)下的逆向選擇問(wèn)題。下面從一個(gè)模型進(jìn)行分析，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)會(huì)不斷上升，且不是一次支付，限于上級(jí)政府的財(cái)力限制，是不是能達(dá)到執(zhí)行政府的預(yù)期數(shù)量，不妨假設(shè)執(zhí)行政府對(duì)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到預(yù)期成為承諾可信，否則就是承諾不全可信（不全可信不代表承諾不可信），在這兩種情況下地方政府有執(zhí)行主體功能或者不執(zhí)行兩種選擇。不執(zhí)行時(shí)可以私下發(fā)展應(yīng)該被限制的產(chǎn)業(yè)，這樣可以獲得支配財(cái)力，但是卻破壞了環(huán)境。圖2中，支付矩陣?yán)ㄌ?hào)中前一個(gè)是上級(jí)政府的收益，第二個(gè)是執(zhí)行地政府的收益。

圖2 地方政府與上級(jí)政府博弈圖

如圖2所示，社會(huì)最優(yōu)選擇是上級(jí)政府承諾可信，主體功能區(qū)政府執(zhí)行主體功能，但是我們發(fā)現(xiàn)在上述支付矩陣下，地方政府的最優(yōu)選擇是不執(zhí)行，而一旦地方政府選擇不執(zhí)行，則上級(jí)政府的最優(yōu)選擇就是承諾不全可信（轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量不足）。這樣的話(huà)就導(dǎo)致上有政策，下有對(duì)策，主體功能區(qū)劃得不到貫徹落實(shí)。

如何才能解決上述兩難的問(wèn)題呢？只有加大對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督力度，在發(fā)現(xiàn)其違規(guī)時(shí)，及時(shí)糾偏，以行政、法律以及人事考核變動(dòng)來(lái)限制下級(jí)政府的沖動(dòng)，也就是加大地方執(zhí)行主體不執(zhí)行主體功能的成本。還有一種解決方法就是改變支付矩陣的收益，使得執(zhí)行政府一開(kāi)始執(zhí)行的收益就要大于不執(zhí)行的收益，這就要上級(jí)政府不能以平均水平提供轉(zhuǎn)移支付，必須要以最高額來(lái)轉(zhuǎn)移支付，但是這又加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于限制區(qū)的人口轉(zhuǎn)移。實(shí)際操作還要看加大監(jiān)督與加大財(cái)政轉(zhuǎn)移的難易程度。

3.轉(zhuǎn)移支付的使用監(jiān)督的效力問(wèn)題——道德風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)上面的分析，我們知道限制區(qū)域（特別是東部地區(qū)有一定發(fā)展?jié)摿Φ南拗茀^(qū)，比如江蘇的金湖縣。）發(fā)展沖動(dòng)要通過(guò)加大監(jiān)督來(lái)遏制，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的使用情況也要加大監(jiān)督的力度，做到財(cái)盡所用。但是現(xiàn)在的問(wèn)題是如果在國(guó)家級(jí)或者省級(jí)面上來(lái)全面深入的監(jiān)督縣級(jí)執(zhí)行政府（因?yàn)閲?guó)家主體功能區(qū)規(guī)定縣、市政府為執(zhí)行主體）的監(jiān)督成本太大，而所有的監(jiān)督制約條件中最有效的就是對(duì)縣的人事考評(píng)機(jī)制?，F(xiàn)在的矛盾是出錢(qián)的是國(guó)家或省政府，用錢(qián)的是縣政府，管人事的是地級(jí)市，而由于縣財(cái)省管，地級(jí)市又沒(méi)有補(bǔ)貼縣財(cái)?shù)牧x務(wù)。這就會(huì)落入一個(gè)監(jiān)督相對(duì)低效的三角之中（見(jiàn)圖3）。

圖3 相對(duì)低效的三角圖

在這個(gè)三角中，參與者三者的目標(biāo)函數(shù)并不一樣。國(guó)家或者省轉(zhuǎn)移支付后，希望縣級(jí)政府能按照主體功能來(lái)建設(shè)，但是縣級(jí)政府只想獲得最大利益，盡量避免劃入限制區(qū)，如果已經(jīng)劃入，則一是積極爭(zhēng)取最大化的轉(zhuǎn)移支付，二是看監(jiān)督的執(zhí)行情況，在可能的情況下會(huì)悄悄的突破主體功能劃定的限制，地市級(jí)政府既不拿出錢(qián)來(lái)轉(zhuǎn)移支付，也由于縣財(cái)省管，又拿不到縣級(jí)財(cái)政的錢(qián)，同時(shí)還要被省一級(jí)政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)考核，這樣監(jiān)督的動(dòng)力和效力可能要大打折扣。特別是在這種情況下，比如剛才的金湖縣為限制區(qū)，而省里對(duì)淮安市的考核還是GDP的話(huà)，誰(shuí)能保證其對(duì)轄下的金湖縣不讓其發(fā)展限制產(chǎn)業(yè)？又用什么來(lái)保證轉(zhuǎn)移支付的資金用到提供公共服務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償呢？在這種事后監(jiān)督鏈條拉長(zhǎng)，效率低下的情況下，地方行政部門(mén)必定會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，為自己的利益最大化而置主體功能于不顧。

三、主體功能區(qū)劃下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的一些建議

第一是形成共識(shí)，為主體功能區(qū)的執(zhí)行排除思想阻礙。主體功能區(qū)的地方政府和居民要從思想上改變GDP崇拜，一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的思路，切實(shí)轉(zhuǎn)變同質(zhì)發(fā)展的理念，認(rèn)識(shí)到這樣下去發(fā)展是不可持續(xù)的，是要?dú)淖约汉秃蟠纳婵臻g，上級(jí)政府要加大宣傳力度，采取多種形式加以宣講、教育，以達(dá)成科學(xué)發(fā)展的共識(shí)，為積極推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)掃除思想障礙。對(duì)于優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的政府和居民來(lái)講，由于并不存在對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，所以達(dá)成共識(shí)相對(duì)容易一些，且當(dāng)人們一般生活水平超越小康階段后，更加注重生活質(zhì)量、生活空間的優(yōu)化，從而加大對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求，達(dá)成共識(shí)可以為以后實(shí)施省級(jí)區(qū)域內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付提供思想支持。關(guān)鍵是限制類(lèi)和禁止類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到諸多的限制，這個(gè)時(shí)候要制止人們盲目發(fā)展的沖動(dòng)并非易事。根據(jù)前面的分析得出結(jié)論，在轉(zhuǎn)移支付中，國(guó)家和省級(jí)政府一定要讓禁止和限制區(qū)的執(zhí)行主體和人民得到切實(shí)的利益實(shí)惠，打消地方執(zhí)行行政主體的顧慮，逐步提升轉(zhuǎn)移支付的力度。同時(shí)在產(chǎn)業(yè)限制、人口轉(zhuǎn)移方面的配套鼓勵(lì)措施還要跟進(jìn)，這樣一方面做大分子——轉(zhuǎn)移支付，一方面減小分母——人口，可以逐漸的提高公共服務(wù)水平致大體全國(guó)均等。

第二是加大中央和省級(jí)政府投入，同時(shí)探索多角度財(cái)力轉(zhuǎn)移支付支持的方式。主體功能區(qū)區(qū)劃建設(shè)的成敗，發(fā)揮財(cái)政的協(xié)調(diào)作用是關(guān)鍵一環(huán)，而其中最重要的就是完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，推出縱橫結(jié)合的針對(duì)主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付框架。首先，縱向的主要是國(guó)家和省一級(jí)政府對(duì)各自的禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)本文對(duì)基于主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付屬性的分析，得出的結(jié)論是政府執(zhí)行的不光是保證社會(huì)公平的屬性，還是一種購(gòu)買(mǎi)行為。這就要改變以前轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，增加專(zhuān)門(mén)針對(duì)主體功能區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)支付。主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源包括兩個(gè)方面，一是中央財(cái)政安排的資金；二是限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)增值稅（75％上交中央的部分）的相關(guān)部分或者環(huán)比增量的部分按來(lái)源地直接返還給該地區(qū)。這樣可以增加地方執(zhí)行政府的財(cái)政收入，增加對(duì)地方執(zhí)行主體功能的激勵(lì)。其次，橫向的針對(duì)主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，處在發(fā)展優(yōu)勢(shì)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（生態(tài)財(cái)富受益地）和對(duì)處于發(fā)展劣勢(shì)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)（生態(tài)財(cái)富生產(chǎn)地）之間建立起橫向的生態(tài)財(cái)富補(bǔ)償機(jī)制。這在目前還沒(méi)有先例，只有對(duì)口支援，可以在這個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上拓展嘗試。

第三是建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度監(jiān)督和制約機(jī)制。職能部門(mén)要對(duì)轉(zhuǎn)移支付的使用進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移資金的使用效果，專(zhuān)款必須做到專(zhuān)用。一是轉(zhuǎn)移支付資金的使用要建立嚴(yán)格的考評(píng)機(jī)制，擅自轉(zhuǎn)移支付資金的、截留或無(wú)正當(dāng)理由應(yīng)撥未撥付的，以及其他貪污腐敗行為，應(yīng)給予相關(guān)責(zé)任部門(mén)及責(zé)任人員以嚴(yán)厲的懲處，著力保證資金用到實(shí)處；二是對(duì)于負(fù)責(zé)撥款的轉(zhuǎn)出資金的部門(mén)，也要有一套評(píng)估和考核體系，以敦促他們盡職盡責(zé)地履行職責(zé)，加大對(duì)資金使用的監(jiān)督力度；三是提供透明度，以此提高政府的公信力和嚴(yán)肅性，資金的撥付和使用必須實(shí)時(shí)通過(guò)相關(guān)渠道公開(kāi)，將資金使用的動(dòng)態(tài)過(guò)程完全置于公眾與社會(huì)的監(jiān)督下，從根本上革除尋租和腐敗，讓轉(zhuǎn)移支付資金切實(shí)轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的提高，這樣才能得到禁止和限制區(qū)居民的支持和響應(yīng)。從長(zhǎng)期來(lái)看還要建立財(cái)、事、監(jiān)督考評(píng)（特別是人事制度）相一致的體系，本文上面分析得出的結(jié)論是監(jiān)督考評(píng)制度與財(cái)政轉(zhuǎn)移主體的不統(tǒng)一會(huì)增加運(yùn)作成本，降低效率，所以還要強(qiáng)化財(cái)政省管縣的機(jī)制，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)候取消地級(jí)市對(duì)縣這一行為主體的監(jiān)督考評(píng)。

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