中西立法機(jī)構(gòu)的比較及啟示

李景治

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 海淀 100872)

中西立法機(jī)構(gòu)的比較及啟示

李景治

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 海淀 100872)

西方議會缺乏廣泛的代表性，存在“結(jié)構(gòu)性不足”和內(nèi)在的不協(xié)調(diào)性，往往造成議會的虛假民主和低效率。中國的人民代表大會具有廣泛的代表性和包容性，但由于大多數(shù)人大常委都是兼職的，制約了他們參政議政、行使決策權(quán)的水平和能力。在西方“總統(tǒng)制中的總統(tǒng)不向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”，內(nèi)閣制則造成執(zhí)政黨壟斷組閣權(quán)的現(xiàn)象，立法機(jī)關(guān)的運作往往脫離廣大選民。中國的人民代表大會行使選舉、質(zhì)詢和罷免官員權(quán)力的情況，距離憲法的規(guī)定和人民的期待還具有一定的差距。西方議會所屬各專門委員會，在議會運作中起著舉足輕重的作用。與之相比，人民代表大會的決策功能仍有必要進(jìn)一步加強，相關(guān)的具體制度也有必要進(jìn)一步改革和完善。西方議會通過權(quán)力的相互制約，發(fā)揮監(jiān)督功能。人民代表大會的監(jiān)督功能卻尚未得到應(yīng)有的重視。因此，要從制度安排和建設(shè)上保證其監(jiān)督功能的發(fā)揮。

中西立法機(jī)構(gòu);比較;啟示

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的主要形式，是中國的基本政治制度。與西方國家立法機(jī)構(gòu)相比，人民代表大會制度具有自己的特點和優(yōu)勢，符合中國的具體國情。我們不全盤照搬西方的政治體制，但在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革的進(jìn)程中，進(jìn)一步了解西方政治體制，特別是立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、功能及運行機(jī)制，以便從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒有用的東西，是完全必要的。

一

西方議會包括美、英、法、德、日基本上都采取兩院制。兩院制是歷史上形成的，一般分為下議院和上議院。因各國的具體國情不一樣，下議院的稱謂、職能及其選舉產(chǎn)生的辦法也不完全一樣。下議院在有的國家稱為眾議院、人民院、國民議會、聯(lián)邦議院等。上議院有些國家稱作參議院、聯(lián)盟院。下議院議員，例如美國的眾議院，一般按人口比例由選民直接選舉產(chǎn)生。而上議院議員產(chǎn)生的情況多種多樣。美國的參議院由各州選民直接選舉產(chǎn)生兩名參議員組成。法國的參議院由各省的國民議會議員、省議會議員和市議會議員組成的選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生。下議院和上議院議員的任期也不完全一樣。以美國為例，眾議院的議員任期兩年，而參議員的任期長達(dá)六年。參眾兩院每兩年選舉一次，全部眾議員和三分之一的參議員進(jìn)行改選，這就是所謂的中期選舉。西方兩院制的形成，是歷史上社會各階級、階層、利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果。兩院制也體現(xiàn)了立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部在立法的過程中權(quán)力的相互制約。西方議會兩院的權(quán)力和職能，大體相同，但也有差別。一般的議案均需兩院審議通過方能生效。但美國的財政撥款權(quán)主要集中在眾議院，眾議院形成的決議，參議院無權(quán)否決。兩院在審議議案的過程中，難免會產(chǎn)生意見的分歧，乃至完全對立，從而導(dǎo)致審議工作擱淺。為此，西方議會還設(shè)立了兩院的協(xié)商機(jī)構(gòu)。例如，美國國會就專門設(shè)立了參眾兩院協(xié)商委員會?！皡f(xié)商委員會具有相當(dāng)大的權(quán)力”，“在決定將達(dá)成何種妥協(xié)方面起著決定性的作用”。［1］149

在西方，一般是先有議會，后有政黨。議會是政黨的搖籃。政黨是在議會的派別基礎(chǔ)上形成的。隨著選舉和議會的改革，議會中的派別逐漸發(fā)展成近現(xiàn)代政黨。與此同時，現(xiàn)代政黨政治不斷發(fā)展，政黨也就成為議會的組織基礎(chǔ)和活動的主角。各政黨的代表人物在政黨的支持、配合下，經(jīng)過競選進(jìn)入議會。各政黨的議員組成本黨的議會黨團(tuán)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本黨議員在議會中的活動。以無黨派身份參加議員競選的成功率比較低，議會中的無黨派議員人數(shù)很少。議員都是專職的，由國家支付工資，有專門的辦公室和活動經(jīng)費，議員可利用這些經(jīng)費進(jìn)行調(diào)查研究，聘請助手，從事職權(quán)范圍內(nèi)的各種公務(wù)活動。因此，他們可以專心致志地做好議員工作。相對來說，他們熟悉法律、法規(guī)以及議會運行的各種具體制度、規(guī)則，他們具備一定的專業(yè)知識和豐富的從政經(jīng)驗。所以，他們是專職的“政治家”，在議會的各項活動中，包括立法、通過人事任免、審議年度預(yù)算，以及其他各項議案中，均能比較有效地發(fā)揮作用。因而，議員具有比較高的社會地位和政治地位。

從法律程序上講，西方的議員主要通過直接選舉產(chǎn)生。但由于政黨，特別是大的政黨，例如美國的共和和民主兩黨，直接影響乃至控制選舉，西方議會也存在著難以克服的問題。首先，議會缺乏廣泛的代表性。各政黨都是特定階級、階層、利益集團(tuán)的代表，在議會中不可避免地要維護(hù)他們的利益，忽略、排斥甚至損害其他階級、階層、利益集團(tuán)的利益。“國會的組織結(jié)構(gòu)允許主宰其成員命運的局部和地方勢力充分發(fā)揮作用，同時也允許集團(tuán)壓力充分發(fā)揮作用”，“每個參議員或眾議員都處在巨大的憲法和政治關(guān)系網(wǎng)的中心”，“他會特別關(guān)心了解他的選民的態(tài)度，也會關(guān)注利益集團(tuán)的看法，因為那些集團(tuán)會在不同程度上強迫他接受它們的看法”。［1］127－128“對特殊利益代表的做法，在大不列顛比在美國要更具合法性”［2］124。長期以來，幾大政黨壟斷議會的議席，這些政黨之外的社會群體就很難有代表進(jìn)入議會，其利益往往也就得不到保障，甚至受到損害。眾所周知，西方政黨的經(jīng)費主要來自政府的財政撥款、本黨黨員繳納的黨費、以及社會捐贈。西方一些國家為了維護(hù)大黨的壟斷地位，限制小黨的發(fā)展，明確規(guī)定凡在競選中得不到一定票數(shù)或者議席的，就得不到政府的財政支持。這樣，一些小黨因得不到政府的撥款，很難發(fā)展起來。更重要的是，幾大政黨之外的群眾人數(shù)眾多，其合法的權(quán)益很難通過議會的渠道得以表達(dá)和維護(hù)。

其次，議會結(jié)構(gòu)性的矛盾使其決策缺乏必要的協(xié)調(diào)性。由于各政黨代表不同的階級、階層和利益集團(tuán)，這就使議會討論和通過議案始終伴隨著爭論、爭吵乃至對立。而爭論的核心不是議案本身的對錯好壞，而是對各方有利還是不利。當(dāng)然，在議會中占多數(shù)的政黨，總能保證自己的議案通過，而否定反對黨議案。同時，“在議會制里，政黨紀(jì)律很嚴(yán)，議員只有遵循政黨的意愿”［3］295，“單個議會成員并沒有多少事情可做”［3］296，“實際只需要投票，而且有些時候甚至連投票都不需要”［3］297。因為在統(tǒng)計票數(shù)時，往往把缺席者也自動等作該黨贊成或反對票之列。這樣，“理論上，法國體系在每個政黨只有一名成員出席的情況下仍能運轉(zhuǎn)”［3］298。西方議會的這種“結(jié)構(gòu)性不足”［3］295和內(nèi)在的不協(xié)調(diào)性往往造成議會的虛假民主和低效率。此外，西方議會“缺乏輪換”?！捌涑蓡T都容易變成職業(yè)的、終身的議員”。［3］298對此，馬克思恩格斯早就提出過尖銳的批評：“在這個國家里，輪流執(zhí)政的兩大政黨中的每一個政黨，又是由這樣一些人操縱的，這些人把政治變成一種生意，拿聯(lián)邦國會和各州議會的議席來投機(jī)牟利，或是以替本黨鼓動為生，在本黨勝利后取得職位作為報酬。”［4］12

中國的《憲法》規(guī)定：“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表?！保?］48省、市、自治區(qū)各地方人民代表大會也由下屬的地區(qū)選出的代表組成。也就是說，中國的人民代表大會不是由政黨代表，而是由地區(qū)代表組成的。除了中國人民解放軍獨立地選舉產(chǎn)生人大代表，并在人民代表大會中組成獨立的代表團(tuán)，其余社會各階層、各行各業(yè)的代表均由各地區(qū)選舉產(chǎn)生，并在人民代表大會中，按地區(qū)組成代表團(tuán)。代表中既有共產(chǎn)黨員，也有民主黨派的成員。但他們都不是由所屬黨派選舉產(chǎn)生，也不是作為所屬黨派的代表參加選舉和人民代表大會，而是以個人的身份由所屬選區(qū)選舉產(chǎn)生，并代表該選區(qū)參加代表大會。人大代表來自中國社會各階層、各行各業(yè)、各個領(lǐng)域，具有廣泛的代表性和包容性。盡管人大代表來自各個階層、各行各業(yè)和各個領(lǐng)域，但他們不是這些特定行業(yè)、特定領(lǐng)域的代表，而是廣大人民群眾的代表，或者說，是相關(guān)選區(qū)的代表。他們的根本目標(biāo)是一致的，就是維護(hù)選民合法權(quán)益、推進(jìn)國家與社會科學(xué)發(fā)展。因此，他們具有內(nèi)在的協(xié)調(diào)性和一致性，避免西方議會的“結(jié)構(gòu)性不足”以及相互扯皮、相互掣肘等弊端，從而保障了人民代表大會立法決策的高效率。

西方議會的人數(shù)，上議院(參議院)一般幾十人不超過百人，下議院(眾議院)也就幾百人。而中國的全國人民代表大會的代表近3000人，全國人民代表大會選舉產(chǎn)生其常務(wù)委員會，全國人民代表大會常務(wù)委員會是全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，其人數(shù)為180人左右。中國這種立法機(jī)構(gòu)和常務(wù)委員會的兩級結(jié)構(gòu)設(shè)置，既體現(xiàn)了廣泛的代表性，又保障了其立法和其他各項工作的實效性。這顯然符合中國的具體國情，比西方議會制更具優(yōu)越性。

與此同時，中國還不斷建立和發(fā)展完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。政協(xié)是按黨派“界別”組建的，政協(xié)委員主要由中國共產(chǎn)黨和各民主黨派進(jìn)行推薦，無黨派人士也通過一定的程序推薦代表參加政協(xié)工作。政協(xié)開會時，不是按地區(qū)分組，而是按“界別”分組，即全國各地相關(guān)領(lǐng)域的政協(xié)委員分為一組。如果說，人民代表大會代表團(tuán)是按“塊”狀組成，那么政協(xié)就是按“條”狀組成。盡管政協(xié)是政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，不是立法機(jī)關(guān)，但其組織和運行方式又對人大的工作起著重要的補充和推動作用。人民代表大會制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度相互結(jié)合，從而構(gòu)成了中國特色的政治運行和決策體系。

然而，中國的人民代表大會制度也有值得改進(jìn)和完善的地方。人大代表包括絕大多數(shù)人大常委都是兼職的，他們有自己的原單位和“本職”工作。人大代表的工作僅僅是其社會兼職，其主要的工作精力并沒有，實際上也不可能全部放在人大的工作上。這無疑就制約了他們參政議政的水平和能力，也直接或間接影響了各級人民代表大會，特別是常務(wù)委員會的工作。如果拿中國的人民代表大會同西方的議會相比較，人大常委會組成人員的規(guī)模及其承擔(dān)的功能職責(zé)比較接近西方的議會。而西方議員均是專職，我們的人大常委則主要是兼職。二者相比，其工作的效果必然存在著差距。正因為如此，不少專家學(xué)者提議逐步實現(xiàn)人大常委的專職化。第十屆全國人民代表大會開始進(jìn)行遴選專職常委的試點，專門留出二十個名額給專職常委。經(jīng)選舉產(chǎn)生，實際專職常委不足二十人。十一屆全國人大繼續(xù)進(jìn)行這方面的試點，但由于各項具體制度和政策不配套，這些專職常委實際上并沒有真正“?！逼饋怼Ｈ舜蟪Ｎ瘜Ｂ毣倪M(jìn)程相對較為緩慢，尚不能滿足人大常委會的工作需要。這項工作之所以難以大步推進(jìn)，原因是多方面的，所面臨的困難也是非常實際的。在我國現(xiàn)行的干部管理體制和人力資源管理體制下，沒有給專職常委設(shè)計和預(yù)留出進(jìn)入和退出的機(jī)制，專職常委一旦不能連任，其退路就有問題。因此，人大常委的專職化是一個牽扯到人民代表大會制度、干部管理體制、人力資源管理體制等眾多因素的復(fù)雜工程，其改革難以單項推進(jìn)。然而，這項工作又十分重要，有必要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合相關(guān)部門和相關(guān)制度體制的改革，穩(wěn)步推進(jìn)。即在現(xiàn)有試點的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大專職常委的比例。當(dāng)前要重點擴(kuò)大人大各專門委員會中專職常委的比例，努力實現(xiàn)各專門委員會由專職常委“唱主角”的目標(biāo)。這項工作是我國人大制度改革與完善的攻堅戰(zhàn)，如能取得突破，我國人大制度將有一個質(zhì)的飛躍。當(dāng)然，實現(xiàn)部分人大常委的專職化，還要和人大代表、人大常委任期制相結(jié)合?！皩Ｂ毣辈坏扔诮K身制，要避免西方議會“缺乏輪換”的弊端。［6］54－60

二

西方國家普遍實行三權(quán)分立，議會是最高立法機(jī)關(guān)，但由于各國的具體政治體制不同，其行使立法權(quán)的方式方法也存在著差別。在實行總統(tǒng)制的國家，總統(tǒng)(包括副總統(tǒng))是由選民直接(或通過選舉人間接)選舉產(chǎn)生的。議會的議員也是由選民直接選舉產(chǎn)生的。這兩種選舉是相互分開、相互獨立的?！翱偨y(tǒng)制中的總統(tǒng)不向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。于是行政部門和立法部門之間的緊密聯(lián)系被打破?！保?］285總統(tǒng)負(fù)責(zé)組織政府，選拔和推薦政府的主要組成人員。這些人員要經(jīng)過議會審議通過才能走馬上任，其人選如遭議會否決，總統(tǒng)必須提出另外的人選供議會審議。如果總統(tǒng)所在政黨是議會的多數(shù)黨，其政府組成的議案一般都能通過。反對黨盡管少不了就人選問題“挑毛病”，乃至故意“唱反調(diào)”，但因處于少數(shù)地位，還是難以阻擋議案的通過。如果總統(tǒng)所在的政黨處于少數(shù)地位，那么情況就復(fù)雜了。總統(tǒng)提出的政府組成議案，恐怕就難以順利通過。在實行半總統(tǒng)制的國家，政府不是由總統(tǒng)負(fù)責(zé)組建，其主要人員也不是總統(tǒng)決定的。議會的多數(shù)黨享有組閣權(quán)，即由議會多數(shù)黨提出總理(或首相)以及其他政府要員的建議，由議會審議通過。在實行內(nèi)閣制的國家，議會的權(quán)力相對更大一些。由其選舉產(chǎn)生的內(nèi)閣總理(或首相)負(fù)責(zé)掌握國家的最高行政權(quán)力。在這些國家，議會的多數(shù)政黨負(fù)責(zé)組織政府，包括推薦政府總理(首相)及其他部門的負(fù)責(zé)人。議會的表決往往只是走過場，因為反對黨或稱在野黨，在議會中處于少數(shù)地位，盡管可以提出各種批評意見，但無法否決議會多數(shù)黨即執(zhí)政黨所提出的人選。在這種體制下，政府多數(shù)是一黨的政府，盡管競選中得票相對最多的政黨為了達(dá)到法定的組閣議席，而聯(lián)合其他的小黨聯(lián)合組閣。但一般不會同主要的反對黨組成大聯(lián)合政府。這樣，圍繞政府組建問題難免就會出現(xiàn)黨派之爭，也使占少數(shù)地位的在野黨或反對黨的意見受到了排斥和壓制。與此同時，內(nèi)閣制還造成執(zhí)政黨壟斷組閣權(quán)的現(xiàn)象，執(zhí)政黨不僅掌握著新內(nèi)閣的組織權(quán)，而且還控制著內(nèi)閣及其主要成員的輪替。以日本為例，一個內(nèi)閣辭職后，新內(nèi)閣的組成，包括首相的確立，其他人事安排，都由執(zhí)政黨自行討論決定，其他政黨無法介入，只能被動地接受執(zhí)政黨提出的人選。即使這些人的民調(diào)支持率比較低，甚至達(dá)不到百分之五十，其他政黨也無法阻止新內(nèi)閣的成立，廣大選民更是無可奈何。這樣，立法機(jī)關(guān)的運作往往脫離廣大選民。

中國的全國人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生國家主席、副主席。根據(jù)國家主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選。根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長以及其他國務(wù)院主要組成人員的人選。選舉最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長。選舉采取無記名投票方式進(jìn)行。這些人員都要對全國人民代表大會負(fù)責(zé)，并有義務(wù)向全國人民代表大會報告工作，接受質(zhì)詢。全國人民代表大會有權(quán)罷免其中一些不稱職的人員。地方各級人民代表大會依法選舉產(chǎn)生同級政府，并有權(quán)要求其匯報工作，接受質(zhì)詢，有權(quán)罷免其中的不稱職人員。也就是說，國家和政府所有重要官員，均由人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)。

然而，人民代表大會行使選舉、質(zhì)詢和罷免官員權(quán)力的情況，距離憲法的規(guī)定和人民的期待還有一定的差距，不同程度地存在著“走過場”的現(xiàn)象。其根本原因就在于相關(guān)的信息不靈，相關(guān)的體制不順，相關(guān)部門的溝通不暢。在政府官員選舉之前，相關(guān)資料的介紹過于簡單，給代表預(yù)留出的審議，乃至必要的調(diào)研時間太少，多數(shù)官員也未能到現(xiàn)場進(jìn)行陳述，接受質(zhì)詢。因此，對相當(dāng)一部分代表來說，投票選舉難免走過場。官員是由人民代表大會選舉或任命的，但其上任后的表現(xiàn)因缺少必要的信息而無法了解。直到一些官員貪污腐敗，觸犯黨規(guī)國法，最后才提交人民代表大會或常務(wù)委員會予以罷免。因此，為了保證人民代表大會充分正確地行使選舉權(quán)和罷免權(quán)，有必要向人民代表大會和每個人大代表提供有關(guān)官員的詳細(xì)信息，而且這種信息是動態(tài)的。

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，歷來實行黨管干部的原則。而依照法律，各級政府官員均由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生。這兩者如何有機(jī)結(jié)合起來，既直接關(guān)系到干部管理體制的改革與完善，也關(guān)系到人民代表大會制度的改革與完善。作為改革的嘗試，應(yīng)建立具體的制度和機(jī)制，使各級黨委有義務(wù)向同級人民代表大會詳細(xì)通報有關(guān)干部的情況，使其有權(quán)通過一定的渠道和程序了解相關(guān)干部的情況。各級黨委不能以“保密”或“內(nèi)外有別”為借口，拒絕或變相拒絕向人民代表大會提供相關(guān)干部的情況。與此同時，各級政府作為同級人大選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)，更有義務(wù)向其及時報告工作，接受質(zhì)詢，讓人民代表大會隨時掌握政府各相關(guān)部門的工作情況，以及相關(guān)干部的表現(xiàn)情況。這樣才能保證人民代表大會選舉和罷免的正確性。

三

立法機(jī)構(gòu)最重要最核心的權(quán)力和功能就是立法，即修改憲法，審議通過新的法律。在這一點上，中西立法機(jī)構(gòu)基本上是相同的。西方議會是最高立法機(jī)構(gòu)，但其權(quán)力和職責(zé)不是狹隘的立法，而是廣義的立法，即包括重大問題的決策?？偨y(tǒng)和政府雖然擁有最高行政權(quán)，但其重要的決策必須通過議會審議通過才能付諸實施。其中，政府的年度預(yù)算就必須經(jīng)議會審議通過才能實施，這也是西方議會所擁有的最重要的權(quán)力之一。如果政府提出的年度預(yù)算方案不能通過，那么政府在新的財政年度就沒有錢維持政府的各項開支。在克林頓總統(tǒng)任職時期，就曾因議會和政府未能就新的財政年度達(dá)成一致意見，而使美國聯(lián)邦政府在長達(dá)幾個月的時間里無錢可用，從而陷入令人尷尬的預(yù)算危機(jī)。這說明議會擁有的預(yù)算權(quán)確實很大。除了年度預(yù)算，政府提出的超出年度預(yù)算之外的臨時追加撥款也必須經(jīng)議會審議通過。例如，國際金融危機(jī)期間，小布什及奧巴馬政府提出的救市計劃，都經(jīng)過了議會的嚴(yán)格審議。議會并沒有因為危機(jī)嚴(yán)重、美國救市措施迫在眉睫，而放松對救市計劃的審議。小布什推出的救市計劃就曾遭議會的否定。應(yīng)該說，議會的嚴(yán)格審議是必要的，盡管審議中有黨派之爭、利益沖突、討價還價，但對計劃本身還是提出了一些重要的修改意見。例如，議會就曾提出只有加強對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，必須對金融高管，尤其是嚴(yán)重虧損的金融企業(yè)的高管減薪，才能接受政府的救助。這些意見無疑是正確的，也是比較得人心的。

然而，議會中的黨派之爭往往影響了議會正常行使其權(quán)力。政黨背后利益集團(tuán)才是真正的“老板”，其立場直接決定了該黨在議會審議中的態(tài)度。而利益集團(tuán)之間不可避免存在著利益沖突和交易，而議會最后通過的議案，也就是這種交易和妥協(xié)的結(jié)果。例如，美國國會兩黨圍繞提高美國債務(wù)上限問題進(jìn)行了激烈的較量。2011年8月曾達(dá)成一個妥協(xié)方案，要求在未來十年內(nèi)削減財政赤字9170億美元，同時將公共債務(wù)上限提高900億美元。同時，該方案要求在國會成立一個由兩黨議員共同組成的“超級委員會”，就進(jìn)一步削減高達(dá)1.2萬億美元赤字的具體措施提出建議。然而，11月21日該委員會宣布未能就進(jìn)一步削減赤字問題達(dá)成協(xié)議。這表明兩黨在解決美國債務(wù)危機(jī)的問題上存在著嚴(yán)重的分歧和對立，其根本原因就在于共和黨不愿意對富人增稅，而民主黨不愿意進(jìn)一步削減政府的開支。

西方議會都設(shè)有專門委員會，例如，預(yù)算委員會、外交委員會、軍事委員會，等等。這些委員會位高權(quán)重，在議會的運作中起著舉足輕重的作用。各專門委員會都由具備相關(guān)專業(yè)知識、管理經(jīng)驗的各黨資深議員組成。政府提交議會審議的方案都先提交給各相關(guān)的專門委員會討論審議。他們討論審議之后，提出初步的意見供議會進(jìn)行正式審議。因此，各專門委員會的意見就十分重要，對整個議會的審議起著導(dǎo)向的作用。

中國的全國人民代表大會是國家的最高立法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，除了修改憲法，監(jiān)督憲法的實施，制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，在治理國家方面，還擁有重要的決策權(quán)。國家發(fā)展的中長期規(guī)劃，包括五年計劃、年度預(yù)算方案都要經(jīng)過人民代表大會審議通過，才能付諸實施。同時，規(guī)劃實施的情況、預(yù)算執(zhí)行的情況都要向人民代表大會報告并由其審議通過。涉及國計民生的重大項目的立項，也要經(jīng)過人民代表大會審議通過。例如，三峽工程、南水北調(diào)工程都是經(jīng)過人民代表大會審議通過后才付諸實施的，相關(guān)部門還就工程的實施情況定期或不定期地向人民代表大會報告。

然而，人民代表大會的決策功能仍有必要進(jìn)一步加強，相關(guān)的具體制度也有必要進(jìn)一步改革和完善。特別要落實人民代表大會對政府在年度預(yù)算之外的重大立項和撥款的審議權(quán)。如上所述，五年計劃、年度預(yù)算等類似預(yù)算都例行由人民代表大會審議，但政府在年度預(yù)算之外的重大立項和撥款有時也不經(jīng)人民代表大會審議就直接實施。例如，為了通過加大投資、拉動內(nèi)需，克服國際金融危機(jī)，中央政府推出了高達(dá)4萬億的“救市計劃”，各地方政府配套的資金至少也有這個數(shù)目。但如此重大的立項和撥款，基本上就沒有通過人民代表大會的審議通過。這說明人民代表大會的審議權(quán)尚未得到全面的貫徹落實，也說明各級政府仍有機(jī)會不經(jīng)人民代表大會審議，掌握和直接調(diào)撥龐大的資金。這些資金從何而來，如何使用，又如何脫離人民代表大會的審議，是值得研究的。我們應(yīng)進(jìn)一步改革和完善財稅管理，做到資金的收與支都公開透明，并將其全部納入人民代表大會的審議范圍。這既有利于各級政府依法行政、科學(xué)管理，減少和杜絕貪污腐敗、以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)，以及決策失誤等現(xiàn)象，又有利于維護(hù)人民代表大會的權(quán)威，更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家做主。

計劃外的立項和撥款盡管都是必要的，有些還是急需的，例如，“救市計劃”、抗震救災(zāi)的撥款，但仍然需要人民代表大會的審議通過。老百姓有句俗話叫“磨刀不誤砍柴功”。人民代表大會的審議既可能否定不必要、不合理的立項和撥款，也能夠進(jìn)一步修改、補充和完善正確而合理的立項和撥款。表面上看，審議“浪費”了一些時間，但實際上，不必要、不合理的立項被否定了，這無疑利國利民;而正確合理的立項和撥款得到進(jìn)一步的修改、補充和完善，會使相關(guān)的計劃和措施在實施的過程中少走彎路。相反，脫離人民代表大會必要的審議而匆忙立項和撥款，往往會欲速則不達(dá)。4萬億“救市計劃”總體是成功的，但現(xiàn)在看來，也有不足之處。大量的資金投給了大型國有企業(yè)，而急需資金的中小企業(yè)、科技創(chuàng)新企業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金支持。而大型國有企業(yè)并沒有完全把資金投入到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)品的升級換代，而是紛紛把資金投入到賺錢容易、來錢快的房地產(chǎn)業(yè)，從而助推了房地產(chǎn)泡沫的形成。地方政府為了籌集“救市”資金，進(jìn)一步依靠土地財政，加速了房地產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展和房價的虛高。事實證明，人民代表大會的審議是不可或缺的。

要加強人民代表大會的審議工作，就必須強化人民代表大會的審議能力，其中包括人大代表、人大常委，尤其是各專門委員會的審議能力。各專門委員會要適度增加相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业谋壤?，提高專門委員會的專業(yè)水平，以適應(yīng)日益增加和日益復(fù)雜化的審議項目。當(dāng)前，特別要增加經(jīng)濟(jì)、法律、社會管理、外交外事方面的人才，提高其在人大代表、人大常委中的比例。要進(jìn)一步優(yōu)化人大常委會，尤其是各專門委員會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，使年富力強，具備必要專業(yè)知識和管理經(jīng)驗的人才更多地進(jìn)入人大常委會，特別是各專門委員會。只有如此，人民代表大會才能有效開展各項審議工作。

執(zhí)政黨和政府都要尊重和支持人民代表大會行使法律所賦予的審議權(quán)和決策權(quán)。執(zhí)政黨負(fù)責(zé)制定黨和國家的發(fā)展路線、重大方針政策，提出重要人事任用方案。然而，除了執(zhí)政黨自身建設(shè)的問題，凡是涉及國家發(fā)展、政府工作和社會管理的決策，都應(yīng)提請全國人民代表大會審議通過，將其作為國家的立法、政府的立項去貫徹落實。黨領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會，但不直接干預(yù)人民代表大會的具體工作和審議程序。人民代表大會既要在政治上接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，又要依照憲法和法律，獨立行使自己的立法權(quán)、審議權(quán)和決策權(quán)。黨領(lǐng)導(dǎo)政府，但同時政府又是人民代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由人民代表大會選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。因此，正確處理執(zhí)政黨、人大和政府的關(guān)系是十分重要的。應(yīng)當(dāng)從體制上、操作程序上和執(zhí)政理念上，努力避免執(zhí)政黨決策、政府執(zhí)行、人大“缺位”的現(xiàn)象。

四

西方議會不僅是立法機(jī)關(guān)，也是重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它主要通過權(quán)力的相互制約，發(fā)揮監(jiān)督功能。西方三權(quán)分立的一個核心要素就是權(quán)力的相互監(jiān)督、相互制約。議會對于行使行政權(quán)的總統(tǒng)和政府及其所屬的部門、人員進(jìn)行監(jiān)督與制約，以保證其依法行政，保證議會審議通過的各項議案能夠正確地貫徹落實。同時，議會對政府官員、公職人員進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其中違法、違紀(jì)者可以啟動質(zhì)詢和彈劾機(jī)制。議會不僅可以質(zhì)詢一般的官員，而且可以質(zhì)詢總統(tǒng)、政府首腦等高官;不僅可以提出罷免一般官員的議案，而且可以彈劾總統(tǒng)、政府首腦或?qū)偨y(tǒng)和政府提出不信任案。一些不稱職的政府官員，乃至總統(tǒng)和政府首腦都是通過議會的罷免或彈劾下臺的。因此，在西方的政治體制運作中，議會的監(jiān)督功能既十分重要，也非常有效。“現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)一個更重要的潛在角色是對行政機(jī)構(gòu)保持一種嚴(yán)厲的批評。甚至即使它們不創(chuàng)制任何法律，立法機(jī)關(guān)也可以通過監(jiān)督政府，審查其是否保護(hù)國家利益，是否廉潔，是否有效率等，對政府的工作產(chǎn)生強有力的影響?！保?］290

當(dāng)然，要做到這一點，議會本身要具備監(jiān)督能力，否則就無法發(fā)揮監(jiān)督功能。這種監(jiān)督能力是與議員的專職化，以及專門委員會的專業(yè)化密切相關(guān)的。換句話說，議會之所以能夠充分發(fā)揮監(jiān)督功能，在很大程度上取決于議員有充足的時間和精力，有必要的資金和條件的支持，能夠進(jìn)行與監(jiān)督相關(guān)的調(diào)查取證、信息收集等工作。

中國憲法明確規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會“監(jiān)督憲法的實施”［5］48，50。全國人民代表大會既是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也應(yīng)該是國家的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。但事實上，人民代表大會的立法功能得到了比較充分的體現(xiàn)，而其監(jiān)督功能卻尚未得到應(yīng)有的重視和發(fā)揮。人大的監(jiān)督功能不僅是憲法所賦予的，有法可依，而且也是迫切需要的。迄今為止，盡管中央高度重視并采取了多方面的措施，但一些官員貪污腐敗、以權(quán)謀私仍然屢禁不止。一些部門知法犯法、執(zhí)法犯法，仍然難以遏制。其中一個重要原因就是缺乏強有力的監(jiān)督?；蛘哒f，我們的監(jiān)督體系存在著薄弱環(huán)節(jié)和不足之處。其中最明顯的就是，缺少權(quán)力之間的相互監(jiān)督制約，以及來自體制之外的監(jiān)督。實際上，要加強這兩方面的監(jiān)督，人民代表大會都可以大有作為。

要發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督功能，需要加強以下幾方面的工作。第一，要進(jìn)一步明確人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督的內(nèi)容和范圍。首先，要監(jiān)督憲法的實施。重點是監(jiān)督各級政府是否依法治國，依法行政，其推出的方針政策是否符合憲法和國家的相關(guān)法律，在實際工作中有無違法違憲的問題。一旦發(fā)現(xiàn)此類問題，人民代表大會，特別是其常委會應(yīng)當(dāng)及時提出告誡，并責(zé)令相關(guān)部門盡快改正不合法的做法，依法行政。如告誡不能起作用，應(yīng)采取更加嚴(yán)厲的措施，包括質(zhì)詢和罷免相關(guān)的官員，以維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。其次，對重大決策實施情況的監(jiān)督。其中包括國家中長期發(fā)展規(guī)劃的貫徹落實，年度預(yù)算執(zhí)行情況，經(jīng)人大常委會和人民代表大會審議通過的立項是否按照要求實施、執(zhí)行中是否存在違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。其三，對其選舉任命的官員是否稱職的監(jiān)督。各級政府的主要官員都是由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)。人民代表大會自然有權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢，乃至罷免。

第二，從制度安排和建設(shè)上保證人民代表大會和常務(wù)委員會監(jiān)督功能的發(fā)揮。這些制度要具有可操作性，要明確其具體的操作方式，要有資金、人員和技術(shù)條件的保障。首先，要進(jìn)一步建立健全人大常委會就專門問題進(jìn)行調(diào)查的制度。其中包括對各級政府依法治國情況、重大決策實施情況和官員是否稱職情況的調(diào)查。人大常委會有權(quán)自主決定對哪些問題進(jìn)行專門調(diào)查，以及調(diào)查人員的組成，其調(diào)查的結(jié)果應(yīng)及時向人大常委會匯報，并向相關(guān)政府部門通報。特別重大的問題，常委會應(yīng)向人民代表大會報告。各級人民代表大會需要進(jìn)一步建立健全信訪制度，以及人大代表、人大常委輪流、直接接受信訪的制度。當(dāng)然，人民代表大會不能干預(yù)、代替政府的工作，其職權(quán)僅限于信息和材料的轉(zhuǎn)達(dá)，以及對相關(guān)案件的督辦。

其次，要進(jìn)一步建立健全人大常委會的質(zhì)詢制度。凡人大常委會認(rèn)為有必要的，都可以要求相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人就這樣或那樣的問題到會接受質(zhì)詢。相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人不能以任何理由拖延或拒絕質(zhì)詢，也必須如實回答質(zhì)詢，不能弄虛作假、敷衍了事。其質(zhì)詢的結(jié)果如何，將作為考核該部門工作及其負(fù)責(zé)人是否稱職的重要依據(jù)。

其三，進(jìn)一步建立健全人大常委會和人民代表大會彈劾、罷免制度。凡是不稱職的干部，特別是貪官污吏，人大常委會有權(quán)對其進(jìn)行彈劾、罷免。但這項工作比較復(fù)雜，需要建立和健全一套細(xì)致周到的具體制度和操作程序。由于我國是黨管干部，人大常委會在彈劾罷免干部方面必須同相關(guān)的黨組織進(jìn)行密切的合作。一方面，人大常委會將其調(diào)查和質(zhì)詢中發(fā)現(xiàn)的問題及時向有關(guān)部門通報;另一方面，各級黨委也應(yīng)主動把相關(guān)的情況向同級人大常委會進(jìn)行通報，只有在條件成熟的情況下，人大常委會才能啟動彈劾罷免程序。各級黨委可以就彈劾罷免干部提出初步的意見和建議，提請人民代表大會或其常委會進(jìn)行正式的審議和表決。

第三，要加強人大與相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的溝通與合作。我們的監(jiān)督工作主要來自體系之內(nèi)，執(zhí)政黨有紀(jì)律檢查委員會，政府有監(jiān)察部，而且監(jiān)督主要是自上而下。這樣的監(jiān)督，難免存在薄弱環(huán)節(jié)和不足之處。人民代表大會恰恰可以從對政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以及對所選舉、任命官員的監(jiān)督兩個方面發(fā)揮積極的作用。為了做好這項工作，紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)加強同人民代表大會的聯(lián)系與溝通。相關(guān)的情況，除了案件本身需要保密的，均應(yīng)通過一定的程序，在一定范圍內(nèi)，及時向人民代表大會進(jìn)行通報。為了加強人民代表大會的監(jiān)督功能，應(yīng)該積極創(chuàng)造條件，為人大代表參與監(jiān)督工作創(chuàng)造必要的條件，提供必要的方便。這樣，可以使人民代表大會更深入、更全面地了解它所選舉或任命的官員的具體情況，以便在今后的選舉中做到心中有數(shù)，牢把選舉關(guān)，防止不稱職的干部當(dāng)選。

通過中西立法機(jī)構(gòu)的比較，我們既要看到西方議會制度的“結(jié)構(gòu)性不足”、內(nèi)在不協(xié)調(diào)性及其他弊端，又要看到它在決策機(jī)制、監(jiān)督功能等方面的作用與效率。我們既要看到我國人民代表大會制度的優(yōu)勢與特點，堅持這一基本政治制度，不照搬西方的議會制度;又要看到它在決策機(jī)制、監(jiān)督功能方面的不足。要積極借鑒其他國家議會在這方面的一些好的做法，進(jìn)一步改革和完善我國人民代表大會制度。

［1］維爾．美國政治［M］．北京：商務(wù)印書館，1981．

［2］勞倫斯·邁耶，約翰·伯內(nèi)特，蘇珊·奧格登．比較政治學(xué)——變化世界中的國家和理論(第2版)［M］．北京：華夏出版社，2001．

［3］邁克爾·羅斯金，羅伯特·科德，詹姆斯·梅代羅斯，等．政治科學(xué)(第6版)［M］．北京：華夏出版社，2001．

［4］馬克思恩格斯選集：第3卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［5］中華人民共和國憲法［M］．北京：中國法制出版社，2004．

［6］李景治．中國權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制中的人民代表大會［J］．政治學(xué)研究，2009(1)．

Comparison of Chinese and Western Legislatures and Its Inspirations

LI Jingzhi
(School of International Studies，Renmin University of China，Haidian，Beijing 100872)

Due to their lack of widespread representativeness，their“structural deficiencies”and intrinsic inconsistencies，Western legislatures are usually insincere in democracy and poor in efficiency．Because most members of the Standing Committee of the People’s Congress are part－time，their abilities to participate in the deliberation and administration of state affairs and to exercise decision－making authorities are constrained．In the West，“presidents in the presidential system are not responsible to the legislatures，”while the cabinet system causes the phenomenon of cabinet monopoly by the ruling parties．The operation of legislatures is typically separated from the electorate．The implementation of the power of the People’s Congress to elect，inquire，and recall officials still falls short of the stipulations in the Constitution and the expectations of the people．Special committees in Western legislatures play a prominent role in the operation of the legislatures．In comparison，the decision－making function of the People’s Congress still needs further improvement．The corresponding specific systems and institutions also need further reform and perfection．Western legislatures perform the supervisory function through mutual checks of power．The supervisory function the People’s Congress has not acquired sufficient attention．Therefore，the performance of its supervisory function should be assured with institutional arrangements and construction．

Chinese and Western legislatures;comparison;inspirations

D034

A

1674—0351(2012)01—0027—08

2011－12－14

李景治(1943— )，男，北京市人，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院原院長、教授、博士生導(dǎo)師。

［責(zé)任編輯 趙 春］